聚焦“一网一门一次”深入推进审批服务便民化——以焦作市为例

杨晓亮 张红涛

今年以来，按照国家、省关于深化“放管服”改革、加快推进政务服务“一网一门一次”改革、深入推进审批服务便民化等有关改革精神，河南省焦作市积极探索、勇于创新，以创建国家级行政审批服务标准化试点市为抓手，全面推进“一网通办”前提下的“最多跑一次”改革，探索建立“三集中、三直接”“首席代表负责制”“一窗受理、集成服务”“并联审批、模拟审批”等机制，同时重点推进政务服务平台建设，打通数据壁垒、破除信息孤岛，初步实现政务服务“一网通办”“只进一扇门”“最多跑一次”，营商环境进一步优化，企业和群众对改革的获得感切实增强。人民网刊发《“一次办妥”改革焦作领跑》专题报道，《河南日报》、河南电视台、大河网等主流媒体多次宣传介绍焦作市的经验做法。

一、以集成提效能，推进线下“只进一扇门”

传统的审批模式具有分散性，职能部门的多个内设机构都拥有审批权限，服务窗口只负责收件，办理环节主要在职能部门科室间运转，并需要部门领导层层审核签字，审批效率低下。对此，焦作市从企业和群众最关注、反映问题最集中的领域和行业入手，在创新审批机制、优化审批流程上实现突破，有效解决了制约审批效率的瓶颈问题。

一是全面推行“三集中、三直接”机制。焦作市整合各部门审批职能，统一设置行政事项服务科，各窗口单位确立一名首席代表并充分授权，变多个科室审批为一个科室审批，变科长、分管副局长、局长层层签字为首席代表签字即可办结，实现了“三集中、三直接”（各部门行政审批职能向一个科室集中，行政审批事项向行政服务中心集中，行政审批权力向服务窗口集中；行政审批事项在窗口一次性直接受理、一站式直接办结、一个口直接缴费）。目前，焦作市45家审批部门872项审批服务事项全部进驻行政服务中心及分中心，市直各部门提名并报市政府研究确定了35名首席代表（其中副处级领导8名），集中在中心办公，接受中心日常管理和考核。如：市发展改革委副主任（首席代表）带领3个审批科室共13名工作人员全部进驻大厅，市城乡规划局7个业务科室全部进驻大厅，各审批部门业务办公会议在大厅召开，从体制机制上解决了项目进驻不到位、审批授权不到位等问题，真正实现了企业和群众办事“只进一扇门”，极大提高了审批效能。

二是深入推进“一窗受理、集成服务”改革。“一网通办”前提下的“最多跑一次”改革，核心环节是“一窗受理、集成服务”。焦作市作为全省6个改革试点市之一，肩负着先行先试的使命，为此焦作市积极进行“一窗受理、集成服务”改革探索。焦作市对现有窗口资源进行整合，重新规划行政审批政务服务实体大厅建设，结合企业和群众办事频度，分类整合职能部门的服务窗口，设置“投资项目”“商事登记”“不动产登记”“社会事务”等综合办事窗口，避免企业和群众在不同部门之间来回奔波。目前，改革已取得阶段性成果，实现了“六到位”（综合窗口设置到位、综合窗口项目调整到位、审核要素固化到位、人员招聘培训到位、办公器具配置到位、网络运行调试到位）。市直共设置4类综合窗口27个，进驻综合窗户事项532项，招聘综合窗户人员36名。通过改革，打破了部门界限，形成了“前台综合受理、后台分类审批、综合窗口出件”的审批格局。同时，为方便企业和群众办事，在大厅设置了咨询辅导区和自助服务区，配置了政务服务智能终端机、样表机、自助终端机等自助设备，企业和群众在自助服务区可以了解审批信息、查看办理进度、打印审批表格、向窗口提出办事申请，工作人员全程服务，了解办事需求、提供办事咨询、帮助办理各类事项，最大限度满足企业和群众需求。

三是实行行政服务中心“总分式”管理。焦作市行政服务中心受场地面积制约，难以保证所有审批服务事项进驻大厅，对此，焦作市采取政务服务实体大厅“一总七分”管理模式，将原来分散设立在有关职能部门的公积金、房产、车辆管理、出入境管理、社会保险、交通运输、人才交流7个办事大厅，统一纳入市行政服务中心，对7个分中心在管理制度、服务标准、行为规范、组织考核等方面进行统一管理，缓解了全市大厅面积不足、承受能力有限难题。目前，焦作市正筹建新行政服务大厅，规划面积达6万平方米，预计2019年启用，届时焦作市将全面整合市行政服务中心和分中心，完全实现“推开一扇门、办成一揽事”。

二、以整合促便捷，推进线上“一网通办”

以解决资金技术短缺、系统应用短路、资源利用效率低下、数据烟囱挡道、信息孤岛割据五大难点、堵点和痛点问题为主攻方向，焦作市致力于探索打造五“戏”联台（网络平台、政务服务平台、云平台、大数据平台、社会化开放平台联合）、“一网通办”新模式，在资源整合、集约建设、推进“联通办”、实现利企便民等方面取得了显著效果。

一是用创新发展理念和市场化运作方式，破解资金、技术难题，推进网络平台建设，为“一网通办”奠定坚实基础。网络平台建设是开展“一网通办”工作的基础和前提，但它涉及面广，技术复杂程度高，资金集中投入压力大，后续值班、运维等工作要求高。为破解这些难题，焦作市从全市网络平台建设之初，便确立了政府主导和市场化运作相结合的原则，探索开展“政府主导、市场化建设、专业化运营”新模式，通过以租代建和政府购买服务等方式，分别由焦作联通、焦作移动投资，不仅高标准建成了全省首家物理隔离的市级电子政务内、外网统一平台，而且还建成了全市政务外网备用线路平台。同时坚持向市场要技术，以两家政务网络服务商的技术骨干为主体，以社会化专家团队为支撑，组建平台运维调度监管中心，通过市场化运作、填平补齐式扩充，实现了平台建设规模和使用效果双提升。

二是用协调发展理念和一体化推进方式，破解“三跨”（跨系统、跨部门、跨层级）应用难题，推进电子政务服务平台建设，为“一网通办”搭建统一平台。目前，电子政务项目建设、应用的最大难点是不同单位在不同时期建设的众多项目，往往会因为标准不统一、系统难兼容，造成不同系统用户间难以共享。为破解这一难题，焦作市提出了“多平台统筹规划建设、多层级一体联动应用、多系统资源整合共享、多部门业务协同办理”的大规模、一体化、低成本、集约型平台建设模式，按照“一套系统、四级部署，通用功能、全市共享”的要求，构建了全市政务服务“一张网”。同时，按照“上下贯通、内外打通、前后联通”的要求，对不同时期、不同层级、不同部门建设的业务系统进行统一整合。目前，已相继完成了6个国家部委、8个省直厅局的垂直系统和11个市直单位自建系统与市统一平台的对接，并实现了从办件系统对接到数据库融合、从单向办件信息推送到双向数据回流的逐步提升。

三是用绿色发展理念和集约化治理方式，破解资源浪费难题，推进云平台建设和业务上“云”部署，为“一网通办”提供技术支撑。云计算平台是“一网通办”前提下“最多跑一次”改革的基础支撑平台，但平台的建设和应用同样面临着资金投入大、技术要求高、部门业务上“云”意愿低、工作组织推进难度大等诸多问题。为此，焦作市按照“统筹规划、分步实施、需求驱动、模块化扩充、逐步到位”的原则，以需求为导向，先后投资建设了公有云、专有云、专享云、高性能计算云等平台，既确保了工作需求，又避免了资源闲置浪费。截至目前，市直45个单位的80个业务系统已完成上“云”部署。这些系统上“云”后，年均支付使用费不到上“云”前由各单位购买设备和实施管理的费用的1/3，人员成本只有原来的10%，水、电消耗和机房建设等方面的生态环境成本也大幅降低，真正实现了经济效益、生态环境效益和社会效益的多赢。

四是用开放发展理念和协同化实施方式，破解“数据烟囱”难题，推进大数据和数据交换共享平台建设，为“一网通办”挖掘数据动能。数据是业务应用的动能和关键，而目前情况下，数据交换难、资源共享难的问题，依然十分普遍突出。为此，焦作市从基础工作入手，先后两次对全市进行了大规模专项审计、专题调研和目录梳理，共梳理150项建设需求、1913项数据目录，累计采集数据21.6亿条。交换方面，已完成全市339个部门的数据交换网络建设和60个前置交换节点的集中部署，统一了全市数据交换的渠道和出入口，改变了过去部门间交叉层叠“蜘蛛网”式的数据交换方式。共享方面，从纵、横两个维度畅通了数据共享经脉。纵向，在全省率先实现了市电子政务服务平台等四大平台与省平台的对接；横向，实现了财政、公安等14个市直部门的数据交换和共享，最大限度地满足了公众的数据服务需求。

五是用共享发展理念和共享化应用方式，破解信息孤岛难题，推进开放平台建设，让“一网通办”尽释改革红利。“一网通办”的实现前提是网络通、平台好、业务聚、系统联、数据活，但“一网通办”的衡量效果却是共享化应用水平的高低。为此，焦作市坚持共享没有缺项，努力推进“一网通办”的全程、全覆盖，力争让群众“上一张网，办所有事”。同时，坚持共享不设“特区”，努力推进“一网通办”向薄弱地区和基层一线倾斜。采取上级补助、运营商出资、村级自筹、社会组织资助等多种方式，推进全市1932个行政村实现了网络线路畅通。全市每个行政村都按照“四个一”（一名代办员、一个工作点、一台终端、一条网线）要求，建立了村级政务服务代办点，即使偏远地区和最基层也能共享平台提供的所有服务内容。截至目前，平台使用率市、县两级均达100%，乡、村两级分别为92%和11%，在全省率先实现了整体四级联动应用。

三、以创新促精简，让企业和群众“最多跑一次”

聚焦企业和群众办事难、办事慢、多头跑、来回跑等顽疾，焦作市积极探索、大胆创新，推行了许多行之有效的改革措施，最大限度减少企业和群众跑腿次数，力争企业和群众到政府办事“最多跑一次”。

一是探索推行“并联审批”机制。为有效解决建设工程类项目审批部门多、环节多、材料多、时间长等难题，焦作市探索推行“并联审批”机制，按照“整合流程、一门受理、并联审批、信息共享、限时办结”的工作思路，实现建设工程类项目审批“项目立项、用地审批、规划报建、施工许可、竣工验收”五步走，审批时限由300天压缩到60天，与国家要求的120个工作日相比，缩减了60个工作日。同时，秉持“自愿委托、免费服务、便捷高效”的原则，对省、市确定的重点项目和投资额在1亿元以上的投资项目实行全程代理服务，实现由“部门等企业上门申报”向“企业等部门上门服务”的转变，获得了企业和服务对象的好评。

二是探索实施“模拟审批”机制。因现行法律法规制约，审批事项前置条件或手续不齐备就无法进入下一个审批程序，严重影响了审批效率。为破解难题，焦作市出台《建设工程项目模拟审批暂行办法》，探索实施模拟审批（容缺审批）机制。在项目尚未完全具备审批条件的情况下，由市行政服务中心主持召开模拟审批会，相关审批部门提前介入，对项目进行合理性审查，指导项目依据“容缺”模式完成模拟审批，“容缺”条件成熟后，再出具正式审批文件，提高了项目审批效率。目前，焦作市先后对中原路、东海大道、新河商务区高压线路归并改造工程（含龙源湖综合舱）等23个项目采取模拟审批方式办理，平均每个项目能够节省2个月前期手续时间。

三是积极推进“一次办妥”改革。焦作市作为全省“一次办妥”改革试点市，分三批梳理公布了906项“一次办妥”事项清单，82%的政务服务事项已实现“一次办妥”，高于改革预定80%目标。清单以内的事项已全面实现单部门、单事项从受理申请到送达办理结果，全过程“一窗受理、内部流转、一次办妥”，大幅度提高了办事效率，企业和群众满意度不断提升，同时进一步优化了审批流程、缩减了审批时间，各类事项平均办理时间由19天压缩到10天，实现了简单事项即收即办，一般事项不超过3天，许可事项审批时限压缩了60%。尤其是企业开办时间，由20个工作日压减到4.5个工作日以内，比国务院要求的8.5个工作日缩减4个工作日。

四是扎实开展行政审批服务标准化建设。2016年，焦作市被国家标准委列为国家级行政审批服务标准化试点市，且是全国首家市、县、乡、村四级联创的地市。按照“横向到边、纵向到底”原则和“减环节、减材料、减时限、减费用”的要求，焦作市逐级逐项编制标准化工作规程和办事指南，推行一次告知、一表申请，同时科学细化量化审批服务标准，压减自由裁量权，推进同一事项无差别受理、同标准办理。截至目前，市直共编制完成4大标准体系1086项，初步实现裁量行为的细化、规范化以及自由裁量空间的最小化。积极推进政务服务向基层延伸，在全市107个乡镇（街道）和1932个村（社区）统一建立便民服务中心（站），推动政务服务入口全面向基层延伸，打造基层“一站式”综合便民服务平台，变服务群众“最后一公里”为“最美一公里”。2018年6月底，国家标准委对焦作市标准化创建工作进行了中期评估，对焦作市取得的创建成果给予了充分肯定。

五是探索推进“证照分离”试点改革。为破解“办照容易办证难”“准入不准营”等问题，焦作市打通企业进入市场“最后一公里”，按照国务院、省政府有关文件精神，积极在焦作高新区探索推行“证照分离”试点改革。印发了《焦作高新技术产业开发区开展“证照分离”改革试点实施方案》，明确在焦作高新区实施97项改革措施，建立了工作机制，健全了双告知、月报告等制度。改革以来，焦作高新区辖区内新登记各类市场主体286户，涉及“证照分离”改革事项155件次，其中审批改备案67件次，实行告知承诺制事项33件次，强化准入监管事项55件次，惠及了182户企业，减轻了企业负担，优化了营商环境。

改革成效好不好，群众最有发言权。为听取群众呼声，检验改革成效，焦作市积极开展“窗口服务群众评”活动，先后向办事企业和群众发放调查问卷和评议表11500余份，同时邀请市人大代表、政协委员、企业和群众代表对审批服务便民化改革进行评议。截至目前，共召开座谈会3次，回收调查问卷8500余份，群众满意率达95.6%。