论高校大额资金使用问题研究

施　伟

（南通大学　江苏　南通）

一、大额资金使用内部控制的制度要求及必要性

《行政事业单位内部控制规范（试行）》规定 本规范所称内部控制，是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控单位内部控制的目标主要包括：合理保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果 。

从《控制规范》及相关政策的要求来看，对于 三重一大 问题要以内控要求来体现。《中共中央关于加强党的建设几个重要问题的决定》明确指出：坚持和完善集体领导和个人分工负责相结合的制度。凡属方针政策性的大事，凡属全局性的问题，凡属重要干部的推荐、任免和奖惩，都要由中央或地方党委集体决定。重大问题的决定，要充分酝酿、协商和讨论，并按照少数服从多数的原则表决。 1996年十五届中央纪委六次全会第一次明确了 三重一大 制度的内涵，要求 凡属重大决策、重要干部任免、重大项目安排和大额资金的使用，必须要经集体讨论做出决定 ，这标志着 三重一大 制度的正式确立。以后的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》和《建立健全惩治和预防腐败体系工作规划》等文件都把三重一大 制度作为一项基本的反腐倡廉制度的提出。在 三重一大 中的大额资金使用问题一直都是被关注的问题，但是相关研究比较少。在已经研究文献当中主要集中的是有关权限划分的内部控制问题研究，对于其他方面的研究较少，而在当前随着高校资金规模愈发变大，资金流动愈加复杂，资金使用成本愈加高涨，对于研究高校大额资金使用具有现实意义。

二、当前高校大额资金使用内控管理困境

1.全面性与重要性之间的矛盾

内部控制应当贯穿决策、执行和监督的全过程，覆盖企业及单位的各种业务和事项，实现全过程、全员性控制，不存在空白点。由于成本效益的考虑，重要性原则就要求内部控制应当在兼顾全面的基础上，关注重要业务事项和高风险领域，采取更为严格的控制措施，确保不存在重大缺陷。对于什么性质、多少金额的资金称之为 重大 ，需要进行职业判断，需要结合具体情况进行划分。这里面就是需要掌握一个度的问题，对于 重大 的范围划分过大、内容过细、金额过低，实际上就加大管理成本，降低运行效率。另外在实务工作中，出现为了简化手续或者其他目的，对资金使用采取了 化整为零 的手段，以逃避 重大资金 特殊管理程序。

2.合法性与绩效性之间的矛盾

对于大额资金使用的问题当前注重的是合法性问题，在制度设计和运行的过程当中就是要注重合法性，但是忽略了重要的问题绩效。对于大额资金的使用，在内控管理过程当中，最为注重的是关于合法性的考量，无论是在制度设计、运行管理、结果考核都是围绕着合法性而展开。在实体内容和程序控制上也是注重合法。

关注合法性无可厚非，但是现在的内控制度设计不仅仅在于合法性、安全性，更是在于绩效性的考核。即使作为内审部门，不仅仅在于审查资金使用过程的合法性，新的制度设计要求还在于审查使用的效益问题。因而在当前简单考察合法性问题，而不顾及绩效性问题也是片面的。

3.集体决策与个人影响之间的矛盾

根据制度要求对于重大资金使用实行联签或者集体决定制度，虽然实行了内部牵制和集体决策方式，但是实际上由于个人在决策中所起到的作用，实际上由于个人权威的存在，对于内部牵制和集体决策究竟能起到控制作用是值得考量的。

三、大额资金使用中问题分析

1.重要性划分及控制

重要性需要职业判断，需要结合组织各自的情况进行判断。同样的事宜、金额对于不同的组织影响是不一样的，因此要实事求是进行分类、确定金额。因此对于某些问题要结合各自组织的风险承受能力来进行判断。

2.以绩效为导向的资金使用

对于大额资金使用关注于合法性问题是正确的，但是仅仅关注于合法性就是片面的，还得关注绩效问题。对于资金成本问题，企业在过去考虑得比较多，是因为企业追求的是经济利益，在组织目的上就是要充分考虑资金成本问题的。对于经济利益的考量问题，对于高校是有误解的。高校是非营利性组织，但是必须盈利。高校不以经济利益为最终的追求目标，但是为了实现自己的组织目标，必须实现收大于支的盈利，才能很好运转下去。而高校在当前以及过分的重视合法性问题，而忽视了绩效问题，也就是是否考虑资金成本的问题。内审部门以及外审部门在对于合法性问题过于关注并不为过，但是从当前审计的要求来看，不关注绩效问题并不是违规行为，但是从内控制度存在的价值而言，关注大额资金使用的绩效问题是必然的。

3.集体决策中的个人影响

从内部牵制以及个人理性局限性的角度而言，集体决策是有其合理性和有效性的。但是在当前的体制和文化下，如何排除干扰，真正发挥集体决策的有用性以及发挥内部牵制的作用，对于组织而言才是真正重要的部分。对于前面重要性划分以及绩效为导向的问题，最终都要落实到集体决策问题上。

在对于个人和集体之间的关系而言，个人利益服从集体利益在实践当中不缺乏相应的典型例子，但是通常而言，集体利益为什么没有真正实现，集体决策没有能够真正发挥作用，究其根本是在于个体的平等性没有能够体现。

在内控制度设置中，虽然有层次划分、科层区别、岗位不同、职位高低，但是常常被忽略的一点就是人与人之间的平等。在我国集体决策制度当中素来指出平等的问题，而在实践当中却忽视了这一点，最后都是按照职位高低顺序来决定事项，实际上就已经违背了内部控制相互制衡的原则了。

因此，对于联签制度和集体决策制度就要实现 决策一致 和 少数服从多数 的不同原则。对于联签制度 决策一致 前提是充分强调岗位相互牵制以及相应责任后果承担；对于集体决策制度，要按照重要程度实行 决策一致 或者 少数服从多数 ，以及赞成票的后果承担以及激励制度。

四、大额资金使用内控困境之应对路径

1.决策目标

对于大额资金使用过程中，以什么样的目标作为资金使用的最终目的是决定是否使用、怎样使用的决定因素。对于高校而言，维持基本运行、积极追求发展是其最终目标，保证资金安全、确保使用合法性、力求运行绩效是其基本目标。在决策目标的指引下，控制运行风险、不断追求效益最大化才能真正实现。在具体内容、决策方式、过程以及考核考评等程序都是要围绕着决策目标进行展开。在当前情况下，高校对大额资金的使用目标主要还是集中在保证基本运行、保证合法性，对于资金使用的绩效问题常常不敢也不知如何重视，导致了资金使用成本较高的状态。任何资金的使用不仅仅要考虑到合法性问题，更重要的是考虑绩效问题。比如大额资金的运转，比如大额银行存款，就要获取更高的收入，甚至要利用收付款的时间差来加大资金日常积累。

2.决策内容

对于大额资金使用的决策内容，首先按照重要性原则进行划分，要结合各自组织原有的管理体系、模式以及对于风险的认知及承受能力，对大额资金首先进行种类的划分，接着明确金额区间以及决定步骤。由于大额资金使用涉及范围有所不同，因此对于重要性的认识需要根据不同种类以及原先内部控制情况进行具体区分。高校当前会涉及的大额资金有基本建设大额投资、融资项目、重大经济合同签订、重大合作项目、重大学科建设、重大人身伤亡、责任事故、突发事件等等，因此对于资金在使用前已经经过慎重的调查研究、可行性分析的种类，可以提高金额限度，例如基建投资、重大合作项目等；对于预备金、预付款等涉及部门较多、业务比较容易出现舞弊行为的种类，需要严格控制，降低金额限度。

3.决策方式

决策方式是实现决策目标的技术基础，科学的决策方式有利于目标的顺利实现。对于大额资金使用必须贯彻民主集中制原则，充分听取参会人员意见，还应当采取事前事中专家咨询；决策之前，要通报给相关人员充分的信息，做好参会准备；决策之中充分发挥民主、畅所欲言、记录在册，如果存在争议的，如果时间允许，重新调查研究再作决定。对于高校的可行性研究问题，应当由两个不同的研究小组进行可行性研究和不可行性研究，并同时呈上讨论，有利于科学决策。当前的可行性研究常常是把所有可能性写在一份报告中，而且结论常常是可行，对于决策常常起到错误的推动作用。

4.决策过程

决策过程是实现决策目标有效实现的保障，民主的决策过程有利于目标的有效实现。决策过程包括调研阶段，就是充分听取群众和专家的意见，采用调查研究法、头脑风暴法等科学方法，进行科学论证；确定议题阶段，就是在科学论证之后，有关职能部门根据法律法规、学校章程向校常委会、职代会等提出；商议阶段，即在会议上，与会人员充分发表自己意见，并且逐项讨论；复议阶段，对需要再次讨论的决策，重新提交动议进行决策。会议决定一旦做出，要按照分工进行落实。

5.考核考评及监督

当前对于决策目标、决策内容、方式、过程比较重视，对于大额资金使用的考核考评及监督重在合法性问题上，内部审计部门比较注重。由于高校与企业不同，由于其产品的外部性使得其绩效问题比较难以考量，因此当前对于绩效的考核考评是比较薄弱的部分。内审部门应当加强大额资金使用效益的监督考核。

五、结论

对于高校大额资金管理的问题在今后要从以下几个方面去完善，才能达到相应的目标。

（1）建立健全集体决策规则。高校管理中最主要的问题就是权力的制衡问题，要以内控制度建设为契机，以绩效管理为导向，不断对高校内部管理制度进行变革，突出以制度管人、以流程管事的透明信息机制。充分发挥民主集中制，要明确相应角色的权利与义务，建立记录制度，对于重大资金使用需要明确每一位参与者的意见并加以记录，并在会后签字确认。

（2）建立健全绩效评估制度。大额资金使用不妥会产生较大资金成本，甚至会产生财务风险。因此对于大额资金的使用不仅仅要关注合法性问题，也要关注绩效评价。由于规避风险的考虑，有的决策在合法性上没有问题，却产生了资金成本较高的问题，实际上这种决策也是有问题的。对于内审制度也需要进行改革，要充分对大额资金的使用效益进行监管。

（3）建立健全监督机制。由于是 三重一大 中的一部分，对于各个流程的监督要充分体现透明与信息公开，充分被纪委、教授委员会、教代会等组织进行监督。只有全员参与，才能真正健全监督机制。

（4）建立健全责任机制。没有责任后果的制度实质上是没有任何制约的制度。很多制度与流程流于形式的重要原因就是在于缺乏明确后果，因而要明确责任追究制度，防止以 集体决策 为借口逃避个人责任，还是要根据决策过程中所起到这作用来明确责任。明确责任的内容不仅仅是合法性问题，还有资金使用过程中的绩效问题。

1.阎昕郁.论大额资金支付审批内部控制的完善.科技与创新，2016(19).

2.吴青.关于行政事业单位大额资金使用管理制度的探讨.中国集体经济，2016(25).