脱贫攻坚财政政策研究

李　平

（新疆维吾尔自治区财政厅财政科学研究所　新疆　乌鲁木齐）

一、加大财政支持教育脱贫攻坚力度

（1）加快实施教育脱贫。把发展教育脱贫作为脱贫攻坚的治本之策，支持教育经费重点向贫困县乡村、基础教育、职业教育倾斜，让贫困家庭子女都能接受公平有质量的教育，切实阻断贫困代际传递。

（2）支持贫困地区国家通用语言教育。加快改善中小学双语教育学校办学条件。财政重点支持贫困地区学前教育，以政府为主导，逐步完善县、乡、村学前教育网络，切实保障贫困家庭适龄幼儿全部接受学前教育。以新疆南疆四地州为重点实施农村寄宿制初中学校标准化建设，让各族学生生活、学习、成长在一起。支持国家通用语言文字教育，加强中小学基础知识、思想素质和技术素养的培养，普及15年教育。

（3）加大职业教育资源向贫困地区倾斜。加快发展职业教育与培训，有效整合区域内各类职业培训资源，切实提高贫困人口就业创业能力，增强其脱贫致富的造血功能；提高高等职业院校生均经费和中职学校生均公用经费标准；支持职业院校改善办学条件和建设实训基地；落实职业院校家庭经济困难学生资助政策，对中等职业学校生源地为南疆四地州的学生和其他地区家庭经济困难学生实行免费教育；加强特色职业专业建设，重点支持纺织服装、电子信息、节能环保、现代服务业、现代农业、特色轻工业、民族文化传承等专业。

（4）支持贫困地区高中等教育。支持贫困地区高中等学校紧密结合当地经济社会发展需求，培育建设一批服务、支撑当地优势传统产业和新产业发展的特色专业。落实中等职业教育 三免一补 政策、普通高中国家助学金政策、高校国家和自治区奖助学金政策。改善义务教育薄弱学校基本办学条件，加强有专业特色并适应市场需求的中等职业学校建设。加强贫困地区中小学互联网接入和校园网络环境搭建工作，办好贫困地区教育信息化，创建良好的信息化教学和网上学习环境。

（5）全面落实贫困家庭学生资助政策。推进贫困地区农村义务教育阶段学生营养改善，完善贫困户大学生学费减免制度，安排贫困户子女到城市接受学费和生活费全免职业教育；加大对贫困家庭大学生的临时救助机制；推进家庭经济困难学生精准资助，健全从学前教育至研究生教育阶段的学生资助政策体系，确保学生不因家庭经济困难而辍学。

（6）大力支持贫困地区教师队伍建设。加大贫困地区教师招聘力度，落实新疆公办中小学、双语幼儿园教师统筹招聘政策，实施双语特岗和普通高中教师招聘。实施 新疆大学生实习支教 和 新疆边远贫困地区农村学校人才支持教师专项 计划，优先满足贫困地区学校需要。鼓励疆内外退休优秀教师，到贫困地区学校支教、讲学。支持新疆南疆四地州乡村教师生活补助政策，补足配齐幼儿园短缺师资，推动城市优秀教师、干部资源到贫困乡村中小学、幼儿园开展支教。

二、加强财政支持脱贫民生改善专项行动

（1）改善贫困地区农村生产生活条件。推进安居富民工程，对建档立卡贫困户实行特惠政策，通过多渠道筹措资金，再适当提高补助标准，重点增加南疆四地州贫困地区安居富民工程资金补助标准，除目前国家、新疆和援疆省市已经确定的每户补贴 2.85万元基础上，再增加2万元建房补助，即每户补贴达到4.85万元，确保完成南疆四地州贫困地区建档立卡贫困户安居富民建房任务。支持全面解决贫困户饮水困难、饮水安全问题。实施农网建设与改造工程，提高农村电力保障能力，解决未通电自然村生产生活用电问题。加快贫困村 村村通 工程建设，提高农村公路通达通畅服务能力。推进南疆天然气利民工程向沿线贫困乡村延伸。

（2）加大贫困地区基础设施建设力度。大力实施基础先行 战略，把不断加快贫困地区基础设施建设作为改善民生的重要手段，重点基础设施项目优先向南疆四地州、边境地区倾斜，让贫困地区农牧民从重大基础设施建设项目中得到更多实惠。通过实施一批水利、交通、电力、生态等重大项目，构建起相对完备、支撑贫困地区经济社会发展的基础设施体系，为解决区域性结构脱贫创造条件。打通向西出国境通道，建设一批机场，加快高速公路、国省干线、农村公路建设，保证出疆通道通达。推进北疆电送南疆，形成环网，有效解决南疆缺电问题。

（3）推进牧民定居工程。支持改变牧民逐水草而居的生活习惯，转变随四季游牧的生产方式，提高牧民生活水平和生产能力，增加牧民人均纯收入，建成具有新疆地域特色、民族风情和草原文化特征的社会主义新牧区，实现 生活环境美、生产条件好、增收速度快、社会服务广 的牧区目标。

（4）实施援疆扶贫工程。大力实施精准扶贫、产业扶贫、转移就业扶贫、社会组织扶贫、技能提升扶贫等援疆扶贫工程，实现扶贫工作与扶智、就业、增收工作有机结合，增强自治区经济社会发展内生动力。通过短平快、纺织服装产业等专项资金，向贫困地区倾斜，实现脱贫攻坚工作目标。实行自治区、地州、县市、乡镇、村和驻村工作队 五级联动 机制，确保脱贫攻坚任务纵向到底。

三、扩大贫困地区就业财政支持力度

（1）支持贫困地区灵活就业。对转移到非农产业或农业务工型岗位灵活就业人员，符合条件的给予其本人社保补贴政策支持。制定更加积极的就业创业扶持政策，将农村经济组织用工行为、城乡各类灵活就业等统一纳入现行就业政策扶持范畴给予社保补贴等支持。

（2）完善贫困地区就业扶持政策。研究完善就业扶持政策，落实好税收减免、社会保险补贴、职业培训补贴等就业政策，提高企业稳定吸纳就业的能力。研究制定更加积极的就业创业扶持政策，将农村经济组织用工行为、城乡各类灵活就业形态等统一纳入现行就业政策扶持范畴，按规定给予企业职业培训补贴、社保补贴等资金支持。

（3）加强贫困地区就业培训。提升就业创业技能，促进转移就业为导向，整合培训资源，多渠道开展贫困家庭劳动力培训，提高技能培训的有效性。实施新生代农民工职业技能提升计划，推行终身技能培训制度，重点支持贫困家庭未升学初高中毕业生、贫困劳动力、农民工免费接受职业培训，推动职业技能提升培训。开展贫困村创业致富带头人创业培训，实行培训一人、带动一批。推行终身技能培训制度，重点支持两后生 职业培训。

（4）强化贫困地区专项就业服务。研究完善农业富余劳动力转移就业奖励资金管理办法，对成功实现农业劳动力有组织转移就业的乡镇村、公共就业服务机构、劳务派遣机构、劳务经纪人等给予专项补贴。搭建劳务经济服务平台，促进改善劳务人员就业结构，着力推动质量型、技能型长期稳定就业。

四、加快财政支持贫困地区产业带动专项行动

（1）实施粮棉高产稳产田建设带动工程。支持贫困县加快推进粮棉种植业创新发展、增产模式推广、基础设施水平提升、农机装备升级换代、生态环境保护建设、信息服务全面覆盖、服务体系协同配套，助力贫困县加快提高农田基本建设水平和粮棉生产技术水平，促进粮棉生产增效、农民增收，带动贫困地区群众增加收入脱贫。

（2）实施高标准农田建设。支持贫困地区大力实施耕地土地整治、中低产田改造、耕地环境污染治理等项目，建设高标准农田。配套建设节水为重点的农田水利基础设施，改善农田灌溉排灌条件，着力提高农业综合生产能力。加强基本农田防护林体系建设，改善绿洲生态环境。

（3）实施区域特色农产品发展带动工程。发挥新疆区域自然优势、比较优势，支持贫困地区千家万户发展名特优新农产品生产。优先发展甜瓜、加工辣椒、加工番茄、籽用瓜、香料作物等在国内外市场具有明显竞争优势的特色农产品。加大财政扶持农业产业化发展资金，支持区域优势特色产业发展。支持农产品的产地初、深加工项目建设，支持果蔬烘干房、组装式冷藏库项目建设，增加农民收入，带动贫困地区群众增加收入脱贫。

（4）实施特色林业发展带动工程。全力推进新疆特色林果产业转型升级，按照 稳定面积、调优结构、提质增效、转型升级 的思路，实施标准化、规范化、精细化管理。加快中低产果园改造，支持加工转化、市场开拓和抗风险能力建设，全面提升林果业效益。支持林果产品的初加工，加大市场推广平台扶持力度，推动产销对接，带动农民增收。积极推进 互联网+，支持发展林果产品电子商务，力拓国内外市场，对从事电子商务农民合作社、涉农企业采取绩效考评、先建后补方式给予财政资金补助。

（5）加快发展贫困地区庭院经济。推进南疆四地州庭院经济发展，支持贫困户发展多元化庭院经济，大力发展设施农业型、庭院种植型、庭院养殖型、庭院加工型、庭院仓储型、庭院生态开发型和庭院休闲观光服务型等多元化的庭院经济，发展一批特色种养、手工制作、农家乐等 到村入户 的脱贫项目。对南疆四地州贫困户发展庭院经济进行补助支持，按每户1万元标准，鼓励农牧民实施庭院经济，宜农则农、宜牧则牧、宜禽则禽，实现来自庭院经济的人均年收入增长10%以上，使其成为农民增收新的增长点。

（6）实施贫困地区乡村旅游扶贫工程。支持发展一批旅游扶贫村，打造一批 农家乐牧家乐 示范品牌，形成一批自然生态观光、农业农事体验、民居建筑观赏、民族文化展示等产业。落实国家对贫困户发展乡村旅游的税收优惠政策，探索旅游资源、扶贫资金入股参与旅游开发，确保贫困群众通过旅游扶贫获得稳定收益。

五、加大对贫困地县转移支付

脱贫攻坚期内，财政要在保持现有扶贫投入规模基础上，继续加大对贫困地县转移支付力度，实现新疆维吾尔自治区配套财政扶贫资金规模较大幅度增长，切实强化各级政府投入的主体和主导作用。

一是加大对贫困地区一般性转移支付和专项转移支付。争取中央财政扶贫投入，使资金规模与新疆脱贫攻坚任务相匹配。二是扶贫开发工作重点地州和县市财政安排的扶贫资金，应高于新疆维吾尔自治区财政安排的比例。三是确保政府扶贫投入力度与脱贫攻坚任务相适应。积极开辟扶贫开发新的资金渠道，确保政府扶贫投入力度与脱贫攻坚任务相适应。根据脱贫攻坚需要，调整财政支出结构，加大对扶贫资金的投入力度。各项惠民政策和项目等资金最大限度地向贫困地区、贫困人口倾斜。四是规范转移支付分配制度。分配专项转移支付资金时，充分考虑贫困村和贫困人口因素，保障专项转移支付投入力度与打好脱贫攻坚战要求相匹配。五是研究财政扶贫资金分配办法。把减贫任务和脱贫成效作为主要分配因素，建立与脱贫攻坚任务相适应的导向性资金分配机制。研究建立贫困县摘帽奖励制度。采用基础因素即扶贫对象规模、贫困村规模、地方人均财力、年度减贫计划、年度整村推进计划等因素，结果性因素即年度减贫任务完成情况和年度整村推进任务完成情况，使安排到南疆四地州的发展资金占自治区总规模的80%以上。六是完善财政扶贫资金地方配套政策。考虑南疆四地州在基础设施建设、民生保障、维稳等方面的实际困难，争取中央落实免除公益性项目自治区地方配套资金政策，取消对南疆四地州的地县两级地方配套要求。

六、创新扶贫贷款和融资支持机制

一是创新扶贫贷款模式。创新扶贫贷款模式，实行对建档立卡贫困户免抵押、免担保小额信用贷款机制，各级银行业金融机构按基准利率让建档立卡贫困户享受5万元以内3年期免抵押、免担保、免息贷款政策，由县级财政全额给予利息补贴。二是建立小额信贷风险补偿机制。县级从自有财力或统筹整合资金中安排一定规模以上的小额信贷风险金，由政府和银行业金融机构按约定比例分别承担风险。由县级财政全额给予利息补贴，支持贫困户发展扶贫特色优势产业，增加贫困户收入。三是落实中央金融扶持政策。重点利用好中央财政金融政策，鼓励和引导商业性、政策性、开发性、合作性各类金融机构加大对扶贫开发的支持。落实中央财政给予90%的扶贫贷款贴息政策，由国家开发银行和中国农业发展银行按照微利和保本的原则发放长期贷款，专项用于易地扶贫搬迁。四是创新扶贫融资机制。鼓励农村信用社、村镇银行等金融机构为贫困户创业就业增收项目提供免抵押、免担保扶贫小额信贷，为贫困村小微企业提供 短平快 贷款，由财政按基础利率贴息。对农林牧产业、手工业、农家乐、休闲观光农业等产业发展给予贴息支持。对农产品加工龙头企业的银行贷款给予贴息和农业融资担保平台支持，引入多元化资本支持农业产业化发展。

七、推进财政脱贫资金统筹整合

全面贯彻落实党中央、国务院脱贫攻坚工作的各项决策和部署，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的五大发展理念，坚持以改革创新为动力，统筹整合财政脱贫资金，赋予贫困县统筹使用财政涉农资金的自主权，实施精准脱贫，确保脱贫攻坚目标任务如期完成。

（1）制定完善推进财政涉农资金统筹整合制度。制定《关于支持贫困县推进财政涉农资金统筹整合使用的试点意见》《关于财政扶贫资金使用的监督管理办法》，统筹整合各类涉农资金和扶贫资金，同步投入、切块下达到县，下放资金项目审批权，由县市统筹调配、集中使用、取消资金使用限制，赋予县级依规自行使用管理资金的权和责，集中财力支持脱贫攻坚。

（2）财政涉农资金统筹整合基本原则。一是管放结合，充分授权。新疆维吾尔自治区管总量、管任务、管监管，贫困县管结构、管项目、管实施，资金项目审批权限完全下放到贫困县，赋予贫困县资金安排使用自主权。二是来源不变，切块下达。对纳入统筹整合使用范围的财政涉农资金，自治区和地州有关部门按照因素法，按原来源渠道切块下达分配资金。三是县为主体，全面统筹。贫困县作为实施主体，将中央、自治区、地财政安排及对口援疆省市援助资金的涉农资金全部纳入统筹范围。四是明确职责，强化监管。新疆维吾尔自治区对统筹整合工作负总责，重点做好筹集财政涉农资金、拨付下达资金、制定完善相关制度、绩效评价与监督考核。贫困县根据本地脱贫攻坚规划，统筹整合财政涉农资金，充分发挥财政资金的使用效益。五是精准施策、注重实效。贫困县财政涉农资金统筹整合使用要与脱贫成效紧密挂钩，着力增强贫困人口自我发展能力，改善贫困人口生产生活条件。通过统筹整合使用财政涉农资金，将资金整合使用权完全下放到贫困县，通过 五个一批 脱贫，实现 两不愁、三保障 ，确保如期完成脱贫攻坚任务。

（3）规范涉农资金使用管理。统筹整合的涉农资金范围是中央及自治区各级政府安排用于农业生产发展和农村基础设施建设等方面资金。一是确定资金使用方向。贫困县负责项目实施、资金的整合使用和管理。统筹整合资金要优先安排贫困人口参与积极性高、意愿强烈的扶贫项目，结合农业生产发展和农村基础设施建设等需求，提出资金统筹使用方案，安排使用好扶贫资金。二是落实统筹整合资金主体责任。贫困县要结合脱贫攻坚任务统筹安排好相关涉农资金，集中使用各类涉农资金精准脱贫。贫困县要落实统筹安排项目、统一使用资金的要求，承担资金安全、规范、有效使用等方面的主体责任。三是科学编制涉农资金统筹整合使用方案。四是增强贫困县财政保障能力。按照政府扶贫投入力度要与脱贫攻坚任务相适应的要求，各地财政要切实加大扶贫投入，加大对贫困县补助力度，充分发挥资金使用效益，增强贫困县财政保障能力。

八、落实贫困地区社会保障兜底专项行动

（1）落实低保脱贫任务。对已经纳入农村低保范围的贫困对象，及时享受低保金等待遇。对不在贫困建档立卡内的贫困对象，要统筹使用易地搬迁、生态保护、教育扶持等扶贫政策，帮助他们实现脱贫。对于脱贫后再返贫的贫困家庭，按规定程序审核后，分别纳入农村低保和建档立卡覆盖范围。

（2）实施健康扶贫任务。全面实施大病保险制度，探索财政支持贫困户购买重大疾病医疗保险补偿办法，逐步降低贫困人口住院起付线标准，降低贫困人口大病费用实际支出。对纳入低保范围的扶贫对象，享受医疗救助政策。对贫困人口实施重特大疾病医疗救助，加大新农合、城乡居民大病保险及各类补充医疗保险、商业保险等报销力度。加强基层卫生医疗机构建设，实现贫困地区乡镇卫生院、村卫生室标准化全覆盖，加强贫困地区地方病、慢性病防治工作。

（3）实施健康扶贫工程。实施健康扶贫工程，大力提升贫困人口享受基本医疗卫生服务的保障水平。全面实施大病保险制度，探索财政支持贫困户购买重大疾病医疗保险补偿办法。

（4）建立贫困人口健康卡。建立新农合十大病保险费结算+医疗救助资金 一站式 服务机制。重大疾病贫困患者住院费用实行即时结报。将丧失劳动能力、无法通过产业扶持和就业帮助脱贫的贫困人口，全部纳入低保范围。

九、强化财政扶贫资金监管

（1）加大扶贫资金监管力度。加大监管力度，确保扶贫资金安全使用。各级政府要加强对财政扶贫资金的监管，明确责任、分级监管。新疆维吾尔自治区负责制定财政扶贫资金使用监管办法，组织开展扶贫资金专项审计、督查巡查、资金绩效评价工作。各地和贫困县要承担财政扶贫资金使用和监管的主要责任，制定实施细则，履行监管职责。各级审计部门要把扶贫资金的管理情况作为审计重点工作，审计结果作为有关部门监督、检查、验收和资金分配的依据。

（2）推行扶贫资金公开公示制度。推行公开公示制度，全面接受社会监督。区、地、县要加强扶贫资金决策、执行、管理公开工作，要将扶贫资金政策文件、管理制度、资金分配、工作进度等信息及时向社会公开。贫困县在本地政府网站和乡村政务公开栏公开扶贫资金来源、用途和项目建设、扶贫效益、举报电话等情况，接受社会监督。县级扶贫开发领导小组办公室要在本地政府门户网站和主要媒体常年公开财政扶贫资金的来源、用途、项目建设等情况。落实到村和到户、到人的财政扶贫资金，由村委会在村级政务公开栏公示。实行实名制，实名记录和公示相关信息。

（3）开展扶贫资金专项检查。一是县级扶贫资金专项检查。县级扶贫开发领导小组要制定财政扶贫资金监管细则，明确资金监管责任主体，组织财政、审计等部门开展经常性的监督检查。县级审计部门将财政扶贫资金审计纳入年度审计工作计划，按季度对财政扶贫资金的使用情况开展审计。县级财政部门对财政扶贫资金管理和使用情况负责，要严格预算管理、规范资金拨付程序，跟踪资金使用情况，督促落实项目和资金执行进度，做好资金绩效评价工作。二是地州扶贫资金专项检查。地州根据脱贫攻坚工作的职责任务，认真履行监督管理、考核督查、问责处理等职责。由地州扶贫开发领导小组办公室、财政、审计部门对县级财政扶贫资金管理使用情况开展定期检查，检查结果和处理情况报告自治区有关部门。三是突出重点，细化内容。对所有财政扶贫资金实行监督管理，对重点项目和资金进行专项检查，保证资金使用规范、有效。

（4）实施扶贫资金绩效考评。新疆维吾尔自治区和地州财政部门要加强对扶贫资金使用的绩效评价，地州要督促和指导贫困县做好绩效评价工作。贫困县财政部门对扶贫资金使用管理、项目实施、资金使用效益等情况进行评价，并向地州财政和自治区财政部门提交评价报告。自治区财政对地州和县级财政扶贫资金绩效评价工作加强指导，进行重点检查和抽查。按照 扶一个、脱一个，脱一个、退一个 的精准脱贫要求，加强财政扶贫资金动态管理，开展事前、事中、事后全过程绩效监督，绩效结果与扶贫资金安排相挂钩，实行奖优罚劣。

（5）扶贫资金责任追究。一是依法依规处理，严肃责任追究。对于财政扶贫资金监督检查中发现的问题，严格按照国家和自治区法规追究相关单位和人员责任，涉嫌犯罪的移交司法机关依法惩处。二是依法监管，追究责任。将财政扶贫资金管理使用纳入自治区脱贫攻坚考核问责范围，严格依法依规处理违规违纪问题，追究责任。三是通报批评，公开曝光。对于违法违规违纪使用财政扶贫资金，资金管理制度不完善、监管工作不到位、延压滞留资金、监督检查走过场、掩盖问题、提供虚假情况的，由实施监管的部门向同级党委、人民政府报告情况。各级党委、人民政府和监管部门对违规违纪的单位，通报批评，公开曝光。