监察权的宪法性质、职权配置与实践展开

●张春玲

国家监察体制的改革毫无疑问是2018年党和国家机构改革的一项重要举措。新生的国家监察委员会既改变了我国“一府两院”的国家机构设置框架，又重构了我国监察权的职权配置结构，意味着全面深化改革、全面依法治国和全面从严治党三大举措将在一个全新的体制语境下开展。毫无疑问，未来监察委员会的组织和运行都将围绕“监察权”的审慎实施展开，因此，当前理论工作的重点应当是明确监察权的若干理论问题，为国家监察体制的实践运行奠定逻辑基础。

监察权的宪法性质

监察一词为中国政制之专门概念，在不同的监察体制下，由于监察权的范围不同，监察机构的地位不同，监察权的意涵也存在区别。

中国近代宪法意义上的监察权，本质上是宪法监督权的一部分，特指通过监察机构调查、纠举、弹劾和建议处分公职人员的权力。在中国监察文化传统之下，南京国民政府时期形成了近代的监察体制。宪法将国家权力分为立法、行政、司法、考试和监察五权，监察权为独立的权力并且由专门监察机关——监察院执掌。此种监察权和监察机构设置的理论基础来自孙中山先生的五权宪法和权能分立理论：中国的民主共和制政体首先应当吸收西方三权分立与制衡的做法，立法、行政和司法三权独立；同时，根据中国的文化传统以及政制经验，将考试权和监察权作为独立的权力由考试院和监察院分别行使。

当代中国的监察权及其制度变革，则是在维持和巩固宪法监督权性质的基础之上，结合富有中国特色社会主义的政治体制与法治架构做出的重要制度创举。《中华人民共和国宪法》第一百二十五条规定：“中华人民共和国国家监察委员会是最高监察机关。”根据我国的宪法原理，国家监察委员会的宪法地位低于国家权力机关，受到国家权力机关的监督与制约，属于我国宪法监督体制的重要组成部分。当代监察权的宪法地位、组织架构和权力行使方式都具有鲜明的时代特征，在性质上，其无法简单归纳为西方权力分立理论中的行政权、司法权或立法权，而应当是党和国家机构实现自我监督的一个独立职权。按照“一府一委两院”的中央机构基本格局，监察权与行政权、司法权处于并列的宪法地位，三种职权共同统摄于人民代表大会这一权力机关之下。

监察权的职权配置

此次国家监察制度改革实现了对监察权职权配置的优化，这主要体现为两个方面：一是监察对象的扩充，实现了对所有公职人员的监察全覆盖；二是监察主体的重构，将原分散于纪检监察部门与人民检察院的相关职能进行了整合。

在监察对象方面，监察委员会成立后，突破了过往监察权仅以行政机关及其工作人员为监察对象的范围擎肘，而是对党的机关、人大机关、政协机关、审判机关、检察机关、民主党派和工商联机关的公务员及参照公务员法管理的人员，法律法规授权或者国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员，国有企业人员，公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员，群众自治组织中从事集体事务管理的人员依法实施监察。一句话概括，就是实现了对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。

在监察主体方面，此次国家监察制度改革的一个重要突破就是实现了职权的整合。我国的监察职权长期分散于纪检部门、监察部门和人民检察院三大体系当中。从1993年开始，纪委与监察部门实行“一套人马、两块牌子”的合署办公机制，把党的纪检职能和国家的行政监察职能统一起来，理顺了党政监督关系。但是，纪检监察部门与人民检察院的职权分设问题却一直未能得到解决，这是此次国家监察制度改革的重要突破点。

根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第十八条的规定，人民检察院享有对贪污贿赂犯罪，国家工作人员的渎职犯罪，国家机关工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、报复陷害、非法搜查的侵犯公民人身权利的犯罪以及侵犯公民民主权利等公职类犯罪的立案侦查权。在实践中，为了处理纪检监察部门与检察院的分工问题，中国的公职类违法违纪案件经常遵循两种办案模式：一种是纪检监察部门独立办案，如果在调查中发现被调查人已构成刑事犯罪，则在调查结束后移送人民检察院追究其刑事责任；另一种则是由纪检监察部门牵头形成联合办案团队，可能会从人民检察院中抽调工作人员参与调查，待调查结束后，再移送人民检察院追究刑事责任。

两个机构的分工配合在实践中产生了一些疑难问题：其一，彼时的纪检监察部门仍然依附于政府部门设立，属于行政机关的分支，这就不免会在执法过程中受到干扰，影响监察权履行的独立性。其二，纪检监察部门在调查过程中的积极作用令人民检察院的公职类犯罪侦查权显得冗余，徒增职能的分设和交叉，不利于提高监察效率。其三，亦是最重要的，纪检监察部门的调查取证过程还会涉及到程序正义和证据转化问题。以党纪委为中心的监察体系的重要问题在于党的纪律审查和国家法律的衔接障碍，表现为难以论证“双规”这一普遍存在的党纪审查手段的合法性。公职类犯罪案件移交进入侦查起诉阶段后，贪腐人员情绪逐渐稳定，很难再取得有较大价值的犯罪证据；而大量在前期调查阶段取得的证据本身有极大价值，却因“双规”期间采取的特殊强制手段被纳入非法证据予以排除，进而影响公职类犯罪行为的有效裁判。

多年的实践、历史充分证明，反腐败九龙治水不行，必须把拳头攥起来。此次深化国家监察体制改革把党纪执法与国家执法有机贯通起来，把过去分散的行政监察、预防腐败以及检察机关的反贪、反渎力量整合起来，实现反腐败工作的指挥体系、资源力量、手段措施的集中统一，其意义重大。

监察权的实践展开：以“留置”取代“双规”

新设的国家监察委员会实现了纪检监察机关与人民检察院相关职能的整合，监察权开始以更加统一、独立、高效的形象在实践中展开，在这样的体制改革背景下，未来监察权的实施过程也理应更加规范化与法治化。《中华人民共和国监察法》明确了监察委员会在调查职务违法和职务犯罪过程中可以采取的12项调查措施：收集、调取有关证据，查询，冻结，搜查，调取，扣押，勘验检查，鉴定8项措施是对行政监察法原有规定的完善；谈话、讯问、询问3项措施则是实践中已经运用的有效手段；而留置是一项全新的措施。

习近平总书记在党的十九大报告中指出，用留置取代“双规”措施，是用法治思维、法治方式惩治腐败的重要举措。一方面，反腐败所涉及的重大职务犯罪不同于一般的刑事犯罪，监察机关的调查过程不能简单等同于一般的司法侦查过程，所以不能将一般的对刑事犯罪的侦查等同于对腐败、贪污、贿赂这种违法犯罪的调查，而必须有制度创新；但另一方面，这种监察过程中调查手段的创新还不能僭越一般的程序正义与人权保障规则，进而造成违法性风险。基于上述两种综合考虑，党中央创新性地设置了“留置”这一措施。具体来说，当被调查人涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或职务犯罪，监察机关已经掌握其部分违法犯罪事实及证据，仍有重要问题需要进一步调查，并且涉及案情重大、复杂，或者可能实施逃跑、自杀、串供，以及伪造、隐匿、毁灭证据等妨碍调查的行为时，经过依法严格审批，可以将被调查人留置在特定场所进行调查。

为确保留置过程的规范化与法治化，《监察法》对其设置了充分的程序性规则与实体性规则。比如，在基本程序方面，《监察法》第四十三条规定：“凡是采取留置措施的都必须经过监察机关领导人员集体研究决定。设区的市级以下监察机关采取留置措施，应当报上一级监察机关批准。省级监察机关采取留置措施，应当报国家监察委员会备案。”“留置时间不得超过三个月。在特殊情况下，可以延长一次，延长时间不得超过三个月。省级以下监察机关采取留置措施的，延长留置时间应当报上一级监察机关批准。监察机关发现采取留置措施不当的，应当及时解除”。《监察法》第四十四条还对被留置人员的若干基本人权进行了保障性规定：“对被调查人采取留置措施后，应当在二十四小时以内，通知被留置人员所在单位和家属，但有可能毁灭、伪造证据，干扰证人作证或者串供等有碍调查情形的除外。有碍调查的情形消失后，应当立即通知被留置人员所在单位和家属。”“监察机关应当保障被留置人员的饮食、休息和安全，提供医疗服务。讯问被留置人员应当合理安排讯问时间和时长，讯问笔录由被讯问人阅看后签名”。“被留置人员涉嫌犯罪移送司法机关后，被依法判处管制、拘役和有期徒刑的，留置一日折抵管制二日，折抵拘役、有期徒刑一日”。

很显然，监察权留置措施的规范化将能显著解决纪检监察部门与人民检察院分工合作时期产生的程序正义瑕疵和证据转化困难，在提高监察工作独立性和高效性的同时，还能从根本上消除“双规”产生的法律风险。经过留置措施保障的监察权将成为一把悬挂在公职类违法犯罪案件头上的“达摩克里斯之剑”，在我国全面依法治国、全面从严治党的规划举措中画上浓墨重彩的一笔。