改革开放40年来城镇化背景下农村生态环境问题探析※

唐江桥 尹 峻

内容提要：改革开放40年来中国城镇化取得了巨大成就，但也带来了农村生态环境恶化的问题。40年来中国的城镇化可以分为小城镇和城市群两个发展阶段。在1978-2000年的小城镇发展阶段，小城镇和乡镇企业的快速发展破坏了农村生态环境。当时人们生态环境保护意识淡薄，农村环保资源投入严重不足。从2001年至今的城市群发展阶段，农业生产和农村生活方式变化以及城市群规模扩张是农村环境恶化的主因。其深层原因在于农村生态环境保护的总体性规划和法律法规缺位，以及政绩考评和农村环保监督机制不完善。新时期应从如下方面加快农村生态环境治理：提高环保意识，加大资源投入；完善农村环保法律法规，统筹农村生态环境保护规划；坚定贯彻新发展理念，建立以绿色发展为核心的政绩考评体系；建立农村环境质量监管制度，完善社会监督和村民参与机制。

改革开放之初，中国的城镇化水平只有17.9%，全国超过80%的人口住在农村。经过40年的快速发展，中国的城镇化建设取得了巨大成就：城镇人口大幅增长，城镇化水平已经接近60%；城市和建制镇数量大幅增加；城镇基础设施显著改善，公共服务水平明显提升。城镇化的快速发展推动了经济总量的持续快速增长和经济结构、社会结构以及生产、生活方式的深刻变革，但是城镇化也带来了资源浪费和环境污染等问题。其中农村生态环境的日益恶化尤其引人关注。本文将探讨改革开放40年来，农村生态环境在城镇化发展的不同阶段中受到的主要影响及问题产生的原因，总结发展中的经验教训，提出新时期农村生态环境的治理对策。

一、 不同城镇化发展阶段农村生态环境受到的影响

改革开放40年来中国的城镇化发展大致经历了从小城镇发展模式到城市群发展模式的转变，因此也可以将中国的城镇化发展划分为小城镇发展阶段和城市群发展阶段。从改革开放初期国家提出加快小城镇发展的战略方针，到“九五”计划时期，中国一直推行小城镇发展模式，因此将这段时期划为小城镇发展阶段，对应的时间区间是从1978年到2000年。从“十五”计划时期开始，国家提出“大中小城市和小城镇协调发展”，自此中国从小城镇发展模式逐渐过渡到了城市群发展模式，故将2001年之后的时期划分为城市群发展阶段。在中国城镇化的两个不同发展阶段中，农村生态环境恶化的主要原因并不一样。

1.小城镇发展阶段农村生态环境恶化的原因

改革开放之初，国家大力推进以发展小城镇为主的城镇化战略。十一届三中全会通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》提出“有计划地发展小城镇建设和加强城市对农村的支援”，这拉开了改革开放后城镇化发展的序幕。在小城镇的快速发展进程中，由于小城镇和乡镇企业数量的急剧增长，农村生态环境受到了较为严重的冲击。

(1) 小城镇快速发展的影响。首先，小城镇开发方式粗放，土地利用效率低。1978年中国的城市数量只有190个，建制镇只有2000多个，到2000年时分别增加到了663个和19692个。小城镇数量的快速增长占用了大量农地资源。同时，原有城镇随着人口和经济的增长不断在空间上扩张，这同样占用了大量农地资源。另据调查，小城镇开发方式粗放，重平面扩张，轻内部挖潜(陈美球、吴次芳，2002)，且小城镇用地结构不合理，居住用地比例普遍偏高，配套基础设施用地比例过低，土地利用效率低(姜文锦等，2015)，浪费农村土地资源的同时给农村资源环境带来了极大压力。

其次，小城镇生活方式传统，生态环境管理能力不足，导致以小城镇为中心的生态环境污染迅速向农村蔓延。大部分建制镇是从农村发展而来，绝大部分镇上居民原属于农村居民，他们依然保留了农村传统生活方式：生活污水直接排放，生活垃圾随意丢弃。在农村分散居住的情况下，这样的生活方式没有出现明显的环境问题是由于大自然具有一定的自净能力。在居民集中居住的情况下，大自然无法短时间内分解过多的生活垃圾。无法及时分解的垃圾越积越多，迅速超过了城镇区域的空间范围向农村蔓延。这样就形成了一个以小城镇为中心点向四周农村扩散的辐射状污染图：距离城镇中心越近的郊区农村受到的污染越严重，污染强度随着距离的增加而减弱。

再次，大部分小城镇都是依河而建，城镇未经处理的生产生活污水对河流的污染影响了整个下游流域，对农村水环境造成严重破坏。据2003年的调查，三峡库区的100多个小城镇当时每年就有近20亿立方米的生活污水和8亿立方米的工业废水未经适当处理就排入长江及其次级河流，致使地表水水质日益恶化。环保部2002年对长江重庆段16个监测断面的测定结果表明，Ⅲ、Ⅳ类水体占75%，次级河流污染更为严重，水质属劣Ⅴ类的占24.9%，55%以上的断面不能满足水域功能要求(郭劲松等，2005)。虽然上述调查的时间点在2000年以后，但是“冰冻三尺，非一日之寒”，河流受到的污染是长年累月的污染物排放所导致。

(2) 乡镇企业快速发展的影响。小城镇能够得以发展的一个重要原因在于乡镇企业的发展。乡镇企业能够吸纳农村剩余劳动力，同时推动小城镇的公共基础设施建设和商业、服务业的发展(楚德江，2012)。学界用“离土不离乡”来形容这一时期中国农村劳动力的转移，认为这是符合中国国情的城镇化道路(赵喜顺，1984)。在国家政策的支持下，乡镇企业发展迅速。到20世纪80年代后期，乡镇企业吸纳了绝大部分农村剩余劳动力，其产值已经占国民生产总值的三分之一(楚德江，2012)，是推动中国经济增长和城镇化发展的主要因素之一。然而，由于乡镇企业具有规模小、技术起点低、资源消耗大和污染强度高等先天不足，加上当时乡镇企业在广大农村布局分散以及政府对乡镇企业污染管理缺乏力度(李周等，1999)，使得乡镇企业的快速发展成为了农村生态环境不断恶化的主要原因之一。具体表现如下：

其一，资源利用效率低，破坏了农村生态环境。首先，土地资源利用效率低。乡镇企业发展占用了大量农村土地，由于农村用地成本低及地方政府的优惠性政策，导致土地利用效率低。据研究，1978-1984年，乡镇企业发展使中国付出了比城市化道路高出8倍的地价(胡文聪等，1999)。其次，由于技术落后，乡镇企业生产过程中原料和能源消耗大，利用效率低。据推算，20世纪90年代中期中国国有企业物质消耗占总产值的比率为68.4%，而乡镇企业达到了79.7%(曹凤中等，1997)。

其二，工业“三废”排放严重污染了农村生态环境。据1997年公布的《全国乡镇工业污染源调查公报》，1995年，全国乡镇工业废水排放量占全国工业废水排放总量的21.0%，二氧化硫排放量占全国总排放量的23.9%，烟尘排放量占50.3%，工业粉尘排放量占67.5%，工业固体废弃物排放量占88.7%。由于成本原因，大量乡镇企业污染物未经处理就直接排放，对农村环境造成了极大危害。

其三，小规模、分散式布局导致农村污染源点多面广。20世纪90年代中期，中国有90%以上的乡镇企业分布在自然村(李周等，1999)。这些企业规模小，布局分散，没有利用外部规模经济的条件，加上农村地区生态环境意识和环境监管力量薄弱，企业的污染问题几乎处于放任自流状态。

2.城市群发展阶段农村生态环境恶化的原因

(1) 农业生产方式工业化和农村生活方式城镇化的影响。城镇化的内涵可分为两个层面，显层面表现在城镇规模的扩大，潜层面表现在城镇生产和生活方式向农村的扩展(宋言奇，2008)。伴随着农业生产方式的变化，农业生产资料和畜禽规模化养殖成为农村生态环境污染的重要影响因素。农村生活方式的城镇化，农村居民生活垃圾也成为生态环境的重要污染源之一。需要注意的是，农业生产方式和农村生活方式对农村环境造成污染的问题在小城镇发展阶段就已经存在且愈演愈烈，在21世纪初已经成为难以控制的农村生态环境污染源。

其一，农资污染。随着城镇化的不断推进和农民收入水平的提高，从事农业的机会成本越来越高，劳动力不断从农业转移到非农产业，农业生产逐渐从传统劳动密集型生产方式向资本密集型转变。在生产方式转变的过程中，化肥、农药、农膜等农业生产资料的过量和不当使用对农村生态环境造成了严重污染。为了保证粮食产量和减少劳动用工，中国长期依赖大量的化肥和农药投入。总体来看，中国化肥施用强度一直在增加。2001年的施肥强度为273 kg/hm2，2016年达到了359 kg/hm2，远远超出了225 kg/hm2的国际公认化肥施用安全上限。农药使用量在1990-2014年期间增长了1.47倍，远高于同期主要农产品产量增长幅度(魏后凯，2017)。化肥和农药的过度使用，造成土壤板结、重金属含量超标和地下水体污染。在农膜使用上，大量农膜用过后没有回收而是被随意丢弃。据调查，中国部分地区农膜残留率已经达到了40%(蒋高明，2010)。残留在农地中的农膜难以自然分解，会影响土壤透气性，降低土壤肥力。

其二，畜禽规模养殖污染。农村传统的畜禽散养方式所产生的畜禽排泄物等可以通过自然的自净功能自然分解，但是规模化养殖会在短期内产生大量的畜禽粪便、尿液，以及氮、磷、铜、锌等污染物。如果这些污染物未经有效处理直接排放，就会造成空气、土壤、河流和地下水立体式的严重污染。据国家统计局2010年发布的《第一次全国污染源普查公报》数据，畜禽养殖业主要污染物排放量中：化学需氧量1268.3万吨，占农业源化学需氧量排放量的95.8%；总氮102.5万吨，占农业源总氮排放量的37.9%；总磷16.0万吨，占农业源总磷排放量的56.3%；铜2397.2吨，占农业源铜排放量的97.8%；锌4756.9吨，占农业源锌排放量的97.8%。可见，畜禽规模养殖已经成为了最主要的农业污染源。

其三，农村生活垃圾污染。随着农村居民收入越来越高，他们的生活方式越来越接近城市居民，生活垃圾的成分也越来越复杂。在改革开放初期，农村生活垃圾主要是由果皮菜叶等有机物构成，容易降解。随着生活水平的提高，生活方式的转变，农村生活垃圾中包括越来越多的塑料制品和废旧电池等难以降解的成分。同时农村生活垃圾无害化处理率并没有随着生活水平的提高而得到相应地提高。到2015年，全国1.15万个乡的生活垃圾无害化处理率仅为15.8%，远低于城镇平均水平(于法稳，2017)。

(2) 城市规模扩大的影响。城市规模的不断扩张引发了城市工业污染和生活垃圾污染向农村地区转移的情况，严重影响了农村生态环境。

其一，城市工业污染转移。城市规模不断扩张，城市本身所承受的生态环境压力越来越大。相比农村地区，城区的环境保护力度更大，政府更加重视，设置的污染物排放标准越来越高。这种情况下，许多重污染企业如电镀、造纸、化工、冶炼等选择将生产地点转移到农村地区。表面看来，企业是通过增加运输成本来减少环境成本，增加企业的经济效益。但是这样的转移实质上是企业将自己应该支付的环境成本转嫁给了整个企业所在的农村区域。从企业的角度看，直接支付的成本好像减少了。但是从全社会的角度来看，转嫁后的环境成本被放大了数倍，造成了农村生态环境极度恶化，严重威胁当地村民的健康和生命安全，这些损失无法直接用货币来进行衡量。

其二，城市生活垃圾污染转移。随着城镇人口数量的急剧增加和人们生活水平的不断提高，城镇生活垃圾总量成倍增长，这对城市的垃圾处理能力提出了巨大挑战。在当前生活垃圾分类制度尚未有效实施的情况下，绝大部分的城镇生活垃圾基本处理方式是卫生填埋。垃圾填埋地点一般都位于城镇的郊区。由于没有将这些生活垃圾进行完全的无害化处理，城郊的垃圾填埋点对附近的空气、土壤和水域造成了二次污染。

二、 不同城镇化发展阶段农村生态环境问题产生的深层次原因分析

城镇化本身并不必然造成生态环境污染。有实证研究表明，小城镇模式和城市群模式均能有效降低环境污染(杜雯翠等，2014)。中国城镇化进程中的农村生态环境问题具有更深层次的原因，且不同阶段其原因各异。

1.小城镇发展阶段

(1) 农村生态环境保护意识薄弱。首先，改革开放之初农村居民环境保护意识薄弱。改革开放初，农村普遍贫困，加上农民受教育程度低，在生态环境没有恶化到一定程度的情况下，人们不会意识到环境保护的重要性。在人们处于普遍贫困、吃穿住行等基本物质需求都无法得到保障的情况下，大家考虑的首要问题是怎样吃饱穿暖，其他问题在当时都是次要的。因此，当有企业落户某地时，由于可以给当地带来更多就业机会，增加收入，改善交通状况等好处，当地村民往往持欢迎态度。

其次，政界和学界环境保护意识薄弱。虽然在1982-1986年连续五个中央一号文件都是关于农业农村发展，但是当时的重点在于农地经营制度改革和耕地保护。对于农村环境保护和污染治理少有提及，更没有形成良好的环保机制。政府环保意识薄弱直接导致环保法律法规建设滞后，资金、人力和组织等投入都非常有限。学界同样对该问题涉足不深。这一点可以通过当时公开发表的相关学术文献数量来证明。在“中国知网”的期刊数据库检索篇名包含“农村环境”或“农村生态环境”的期刊文献，发现1992年之前公开发表的学术型期刊文献一共51篇，核心期刊文献只有2篇。与此形成鲜明对比的是，同样的检索式在2008年以后的检索结果发现，每年发表的期刊文献数量都接近或超过了200篇，其中核心期刊文献接近或超过50篇。

(2) 农村生态环境保护资源投入严重不足。小城镇发展阶段，中国农村生态环境保护所需资源极度匮乏。一方面由于人们环保意识薄弱，特别是政府对农村生态环境问题不重视；另一方面中国改革开放之初经济基础差、人均资源少。在有限的资源约束下，要快速推进城镇化和工业化发展，生态环境问题就被搁置，农村地区的生态环境问题被长期忽视，这导致农村环保所需的资金、人力和技术投入严重不足。首先，农村环保资金投入不足。随着农村生态环境问题越来越严重，虽然政府投入的治理资金越来越多，但是即使到了2015年，乡级层面用于污水处理的资金只占总投资额的0.96%，村级层面只占1.14%，远远低于城市和县城的2.34%和3.50%(于法稳，2017)。由此可见，在1978-2000年的小城镇发展阶段，用于农村生态环境保护的资金投入之少。其次，农村环保人力资源投入不足。“十二五”时期，中国才有地方政府开始在乡镇一级设立环保机构。在此之前，最基层的环保机构是县级环保机构。在乡镇环保机构缺失的情况下，农村生态环境保护工作仅靠县级环保机构往往顾此失彼、鞭长莫及，同时县级机构往往会为优先保证城区环境质量而忽视农村。再次，农村环保技术投入不足。环保技术包括的范围很广，如节水技术、污水处理技术、大气污染处理技术、固体废弃物处理技术、生活垃圾分类处理技术等等。这些技术从研发到应用都需要投入大量的人力和物力。但是长期以来，中国广大农村“垃圾靠风吹，污水靠蒸发”，缺乏基本的环保技术投入。

2.城市群发展阶段

(1) 农村环境保护的总体性规划和法律法规缺位。农村环境污染有一个量的积累过程，早期的污染不容易为人们所察觉和重视。当污染积累到一定量的时候，就会以一定的形式爆发出来，如镉大米、雾霾、癌症村等，从而逼迫人们认识到环境对于生存和发展的重要性，进而采取行动来保护和治理环境。但是由于前期意识的缺乏，环境保护往往处于无法可依、无章可循的境地。改革开放后启动城镇化战略以来的很长一段时间内，中国都没有出台全国性的生态环境保护专项规划。直到2013年，中国才出台第一部专项长期生态保护规划《全国生态保护与建设规划(2013～2020年)》。此后的生态环境保护专项规划制定才得到重视并呈现快速增长态势。中国的农村环境保护相关法律法规的建设同样长期处于缺位状态。直到2008年1月，国家环境保护总局才召开第一次全国土壤污染防治工作会议。同年7月，中国才召开新中国成立以来的第一次全国农村环境保护工作会议。2014年1月，中国才出台第一部农业农村环境保护行政法规——《畜禽规模养殖污染防治条例》。此外，已有的生态环境保护法律法规制度城乡差别很大，农村被边缘化。如针对城市环境，国家有专门的《城市市容和环境卫生管理条例》，农村却没有相对应的条例。

(2) 考评和监督机制不完善。其一，有利于环境保护的政绩考评机制尚待建立完善。由于农村环境具有公共资源属性，政府应该在农村环境治理中起到主导作用。但是长期以来，有利于环境保护的政绩考评机制迟迟没有建立起来。目前政绩考评的第一个导向是以地方GDP增长为中心，GDP数量上的增长占政绩的权重很大。在此导向下，地方政府热衷于商业区建设、招商引资等能够快速增加经济总量的项目，而对于环境治理等难以增加经济总量的项目没有动力。政绩考评的第二个导向是以城市为中心。随着城镇化水平和居民收入水平的不断提高，社会各界都认识到环境保护是一个刻不容缓的问题。但是由于城市人口多，在资金预算有限的情况下，地方政府的优先选择是城市区域的环境治理。因为城市区域相对较小，环境治理见效快、容易向上级展示治理效果。有些地方甚至为了保证城区环境质量，将污染企业迁至远郊农村地区，使得农村环境雪上加霜。

其二，农村环境监督机制不完善。首先，基层政府尚未建立农村环境质量检测、评估和监督机制。实现农村环境检测、评估和监督常态化需要投入大量的资金和人力资源，这两样资源在农村都很缺乏。虽然国家环保资金投入逐年增长，但有限的资金往往优先用来保证城市的环境质量，广大农村地区被边缘化。随着城镇化的深入推进，农村有知识、有能力的劳动力基本已经迁往城市，基层环境评估和监督所需要的人力资源难以得到有效保障。其次，村民作为重要的农村环境治理主体之一，其监督功能没有得到发挥。村民长期居住和生活在农村，对当地的环境变化有着切身感受。在环境恶化、村民的环保意识不断觉醒之时，他们本应该是农村环境监督的理想群体：只需少量投入甚至无需投入，他们会自觉自愿履行环境监督职能；对环境的切身感受让他们能够客观评价环境质量的变化。然而，村民的环保诉求往往与地方政府追求短期经济增长以及企业追求利润最大化的目标相冲突，因此他们对环境的监督行动也就会遭到忽视甚至打压。在与地方政府和企业的环保博弈中，村民缺乏权力、资源和组织体系，处于绝对弱势地位，没有话语权。长此以往，许多有能力有途径的村民会选择离开污染地，剩下的村民则只能沉默。

三、 新时期农村生态环境治理对策

1.继续提升农村社会的环保意识，加大农村环保资源投入

相对城市而言，农村社会的环保意识还有待进一步提升。首先可以通过教育培训、实地参观等方式来提升农村基层干部的环保意识，使他们牢固树立“绿水青山就是金山银山”的发展理念，充分认识人与自然和谐共生的重要意义。其次可以将公民道德建设工程与农村生态环境保护结合起来，通过地方政府和媒体宣传，引导农民关注环境、尊重环境、保护环境，不断强化他们的环保责任意识和主人翁意识。再次就是加大幼儿园和义务教育阶段生态环境保护知识和课程所占比重，从小培养公民环保意识。

农村环保资源依然不足，有待加大投入力度。首先，继续增加政府环保资金的投入力度，同时环保资金的分配需要有意识地向农村地区倾斜。其次，鼓励非政府组织、企业和新乡贤等投资农村生态环境保护项目，建立多元投入机制，减轻地方政府的财政压力。再次，设置专项科研经费，鼓励研发和推广应用有利于农村生态环境保护的农业技术，同时可从先进国家或地区引进成熟的绿色农业技术。

2.完善农村环保法律法规，统筹农村生态环境保护规划

相比当前农村环境面临的严峻形式，需要加快立法工作，尽早建立相对完善的农村环境保护和治理的法律法规体系。一是针对农资污染、农村土壤和水体污染，出台类似《畜禽规模养殖污染防治条例》的针对性行政法规；二是制定与《城市市容和环境卫生管理条例》相对应的全国性的《农村村容和环境卫生管理条例》；三是修改现有相关环境法律法规，提高农村企业污染的处罚力度。

与此同时，政府要统筹制定农村生态环境保护专项规划。地方性生态规划中主要环境指标的目标值设置需要建立在充分调研、科学预测基础之上，因地制宜、因时制宜。由于环境污染不会受到行政边界的限制，故城乡之间、不同行政区域之间生态规划的制定需要通力合作，统筹兼顾，建立起城乡之间、行政区域之间一体化的生态环境保护规划。

3.坚定贯彻新发展理念，建立以绿色发展为核心的政绩考评体系

十九大报告指出“必须坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念”。五大新发展理念中，绿色发展理念就是指在发展中要正确认识和处理人与自然生态环境的关系。为了贯彻绿色发展理念，首先要彻底转变以经济增长速度为指挥棒的发展观念，强调“绿色发展”。当“绿色”和“发展”出现冲突的时候，“绿色”应该优先于“发展”。其次要围绕绿色发展理念重建官员政绩考评体系。新的考评体系必须增大环境质量指标的权重，同时赋予城乡环境质量指标同等重要的位置，弱化地方GDP增长速度的影响。

4.建立农村环境质量监管制度，完善社会监督和村民参与机制

在农村生态环境多元共治体系中，政府要发挥主导作用并建立起科学有效的农村生态环境质量监管制度。首先要在各乡镇建立环境质量监测点，定期对耕地、土壤、水体和空气等进行动态检测。其次要建立定期问卷调查制度，采用问卷调查法对农村生态环境治理效果和村民满意度等进行定期跟踪调查。问卷调查的具体实施则可以委托大学、科研院所或者第三方调查机构进行。再次要及时公开农村环境检测和问卷调查结果。利用信息时代的技术优势，建立农村环境质量检测和问卷调查数据库和网站，定期、及时公布农村环境质量和问卷信息，以供全民监督评价。

农村生态环境治理需要社会组织和村民共同参与。要实现社会组织和村民的有效参与，首先需要政府通过立法来保证社会组织和村民的环境权。其次要加强生态环境保护相关法律法规的宣传力度，提高社会组织与村民的环保意识，明确环境治理参与中的权利义务。

四、 总 结

改革开放以来，中国的城镇化大致经历了以发展小城镇为主到发展城市群的战略性转变。不同城镇化发展阶段中导致农村生态环境恶化的主要原因不同。小城镇快速发展阶段是由于人们普遍缺乏环境保护意识；城市群发展阶段初期，当不断暴露的环境问题逼迫人们的环境意识不断觉醒之时，相关法律法规和规划设计的滞后不能满足各界的环保需求；在与农村环境保护相关的规划和规章制度不断得到补充完善之后，如何保证它们的有效实施成为主要问题。在新型城镇化背景下，政府需要不断完善农村环境保护制度，构建以绿色发展观为核心的政绩考评体系，建立农村环境质量监管制度和完善社会监督和村民参与机制，努力改变农村生态环境恶化的趋势，不断推动人与自然和谐发展新格局的形成。