地方政府环境管理失灵的成因及对策

刘 尧

内容提要：地方政府作为中央环境政策的执行者和地方环境的守护人，在生态文明建设中扮演着重要角色。当地方政府面临经济发展和生态环境约束之间的目标冲突和行为困境时，可能选择前者，形成地方政府的环境管理失灵。产生这一现象的原因，既有地方政府自身利益的权衡，也受到中央政府政策的影响。解决环境管理失灵现象，必须创新地方政府的生态职能，推动地方财政体制改革，完善地方官员政绩考核制度，完善地方政府的监督问责制度。

一、 引 言

长期以来，我国经济已经取得了显著成绩，但这主要依赖资源要素、劳动和高投入资本。生态系统不断变差等问题越发严重，成为制约我国进一步发展的瓶颈。生态文明建设已成为我国新时期发展的重要任务与重点领域。

由于外部性的存在，单纯的市场机制无法完全解决环境问题。生态文明建设中的市场失灵为政府干预提供了理论依据。但是，巿场失灵并不是政府能够有效解决生态环境问题的充分条件。相对于市场机制面对生态环境问题的力不从心，地方政府在面临发展经济和生态环境约束之间的目标冲突和行为困境时，可能选择后果更为严重的“主动就范”，形成地方政府的环境管理失灵。

二、 地方政府环境管理失灵的外在表现

地方政府公共利益理论的基础假设强调了政府在环境管理方面的有效性以及正当性。然而从实际的操作来看，由于地方政府过度追求经济增长，忽略了环境保护，导致环境管理职能缺位，由此使得地方政府环境管理失灵。其外在表现主要集中以下方面。

1.环境问题引发的突发事件增多

地方政府作为环境管理者，由于信息的不对称性，导致其缺乏全面掌握污染损失以及污染治理成本的有用信息，难以作出有针对性的环境管理决策。环境问题引发的突发事件带来的负面影响主要有两个：第一，突发性环境事件日益频发，给当地乃至国家的经济都造成了巨大的损失；第二，突发性环境事件引发群众对政府的信任危机，并由此引发了大量的群体性事件。

2.地方政府间环境管理“竞争到底”现象

在财政分权的体制下，地方政府有着相对独立的自主权，这为其追求自身利益最大化创造了条件。地方政府会充分利用自身的财政支配权，通过侵占“公地资源”来为自身谋得利益，而环境作为一种特殊的公共产品，往往成为地方政府在追求利益过程中主要的牺牲品。与此同时，我国干部晋升机制采用了“淘汰制”原则，这在无形之中建立了同级地方政府的竞争关系，也给地方政府官员带来了政绩方面的压力。在基于经济绩效指标为核心的考核机制下，地方政府行政区域GDP总值以及增长率成为经济绩效指标主要的衡量标准，也成为政府官员获得晋升的重要依据。在环境成本还未纳入GDP核算体系时，政府官员往往会以牺牲环境为代价，实现GDP等经济绩效指标。在这种背景下，一旦区域内技术、人口等资源相对匮乏，地方政府官员则会采取“先污染、后治理”的发展模式实现经济增长，由此造成了资源的大量消耗、环境的持续恶化。当地方政府以经济目标为主宰时，环境管理失灵的问题也就随之突出。在经济欠发达地区，地方政府为了赶上国家经济平均发展水平，往往会采取降低环境保护标准来招商引资，以此带动区域经济增长，但这样也会造成一个显著的后果，即地方绿色发展的机会和能力降低。

3.环境保护异化为“污染保护”

地方政府出于自身利益等方面的考虑，过度追求辖区内的经济增长，由此导致环境管理失灵。此时，环境保护往往异化成“污染保护”，以此来保障辖区内企业的利益以及地方政府的短期利益。如果在地方政府的管辖范围内，存在一个龙头企业，那么地方政府为了充分发挥龙头企业的经济带动力，往往会做出地方保护主义行为，使得该企业受到“污染保护”。部分地方政府甚至为了追求地方经济总量，刻意隐瞒部分企业过度污染环境的事实，由此加大了环境主管部门的监管与执法难度。事实上，由于环境主管部门隶属于地方政府，因此部门负责人则会因地方政府的地方保护主义行为而陷入两难境地，由此使得环境管理职能缺位。

三、 地方政府行为的决定因素

1.地方政府利益的权衡与取舍

(1) 地方政府的利益组成。地方政府利益主要由三部分组成：其一，地方公共利益，与当地群众息息相关，是涉及社会福利的利益；其二，部门利益，即政府行政、管理等各部门的利益；其三，个人利益，即官员的自身利益。在上述三种利益中，地方政府所开展的行为都是为了维护地方公共利益，因此从这个层面上来讲，地方公共利益应当是地方政府的主导利益。但是现实中，受“经济人”自利性的驱使，地方公共利益总是被排挤忽视，而部门以及个人利益则突出。

(2) 地方政府目标函数。与中央政府相比，我国地方政府具有两个显著的特征：第一，地方政府既代表了群众的公共利益，也代表了中央政府的国家利益；第二，地方政府是中央政府与群众沟通与联系的桥梁。这两个特性决定了地方政府的双重职能：第一，地方政府代理中央政府，主要协助其管理辖区范围内的社会公共事务；第二，地方政府代理辖区范围内非政府主体，主要向上级政府表达群众呼声，向群众或下级机构执行中央决定，以此推动本地经济以及国家经济的发展(陈家刚，2003)。地方政府的这种地位和功能被称为地方政府的双向代理。有学者根据不同角色主体的定位分析了地方政府的不同目标函数(杨瑞龙，2000)：作为中央政府的代理者，其效用函数目标是上级政府的满意；作为非政府主体的代理者，其效用函数目标是辖区GDP和税入最大化；作为辖区利益代表者及辖区的管理者和公共品提供者，其效用函数目标是辖区居民和企业效用最大化。很显然，地方政府的目标函数是多元的，“官僚化的官员存在权力、名誉、安全、对国家忠诚、对丰硕业绩的追求、对服务于群众的渴望等复杂的目标”(安东尼·唐斯，2006)。上述目标函数可以从以下三个层面分析(王振亚和王海峰，2011)：其一，政治层面，这是地方政府官员作为国家政策的执行者首要达成的目标。就我国现有的结构体系而言，地方政府主要受上级政府管辖，其行为也受上级政府约束，因此地方政府为了晋升或者维持现在的职位，既要用业绩取悦上级政府，又要积极作为推动当地经济发展，其政治目标主要是完成业绩指标，获得职位晋升等。其二，经济层面，地方政府官员具有“经济人”属性，这决定了其有着利己性，会为了寻求职位晋升、资金福利、心理满足等利益，而运用手中的公共权力为自身谋得福利，其经济目标主要是对社会资源的占有、消费等。其三，社会层面，地方政府作为群众公共利益的代表，有着维护社会秩序稳定、推动社会经济发展的职责。可见，社会目标、经济目标以及政治目标都一定程度影响着地方政府行为，而且影响程度会随着社会的发展而不断发生变化。

当前，地方政府的主要领导对地方政府的行为有非常大的影响，甚至是决定作用。由于主要领导的目标主要是政治目标，即提拔升迁，因此地方政府行为往往将政治目标排在第一位。此外，当前地方政府政治目标的实现主要以经济指标为依据，即经济目标是政治目标实现的手段，政治目标实现与当地经济发展相一致。社会目标由于考核指标难以量化等原因，所占比重并不高。

就经济发展和生态文明建设而言，经济发展效应既体现为地方民众生活水平的提高，又显示地方政府部门及官员个人政绩，所以地方政府非常重视。而作为地方政府多元利益中的一项，生态文明建设效应主要是体现了地方公共利益，而且当期投入往往短时间内难以看到明显成效，这种“前人栽树后人乘凉”的工作，地方政府缺乏动力。因此，发展经济和政治升迁的捆绑，使得地方政府为本地经济的持续发展注入了源源不断的动力。

2.中央与地方关系的制度导向

地方政府自身利益因素的权衡是影响地方政府行为的内因，是根本原因。但是内因受外因影响，利益的权衡与取舍受制于外部因素特别是制度因素。影响地方政府行为的制度因素主要有干部晋升考核机制、财政分权体制等。

(1) 干部晋升考核机制。地方政府官员的目标函数是多元的，但首要的是政治方面的职位晋升。为了寻求更大的权力，地方官员在开展工作时，往往会以政治目标为基础，通过达成业绩指标，来获得政治升迁。一般而言，政府官员效用与其职位呈正相关性，即越是处于官僚制等级上层，其所拥有的权力就越大，可支配的资源就越多。职位升迁可以看作是制度的激励作用，能够在一定程度上调动地方官员工作的积极性。

考核指标体系的科学合理设置极为关键，其各种指标的权重决定了地方政府的行为取向。改革开放以来，我国地方政府在事权、财权和人事权上都享有相当广泛的决策自主权，地方政府在面对多项目标多项任务时，会依据中央政府的晋升考核指标体系来决定如何行为。

我国现行的干部晋升机制是一种从下向上逐级晋升的“淘汰制”。周雪光(2005)概括了这一机制的两个特点：其一，竞争遵循优胜劣汰的原则，而并非为统一的考核标准；其二，工作早期的业绩更能加快晋升步伐，一旦政府官员的业绩停滞不前，则不利于其晋升，而且还会给其政治生涯带来长久的影响。这种淘汰制式的晋升机制给予地方官员极大的压力，为了快速晋升，他们往往更加关注干部晋升考核体系中的主要指标，关注短期绩效；就目前来讲，主要是关注经济发展指标。因为经济发展指标在干部晋升考核体系中占主体地位，而且经济发展状况易量化，短期内最能显示地方政府官员的政绩。

中央政府对地方政府的责任要求涉及政治、经济、社会、文化、生态等多个层面。在不同的社会发展阶段，中央政府对地方政府的责任要求不同。改革开放以来，干部考核机制逐渐朝经济层面靠拢，构建了以经济绩效指标为核心的干部考核体系，并且将这种考核结果同干部的职务晋升挂起钩来。造成政绩考核以经济绩效为主的原因之一在于我国处于社会主义初级阶段，“发展是硬道理”、“发展是第一要务”，全国上下形成以经济建设为中心的发展背景；原因之二在于以经济发展来考核政绩具有成本低、易操作的优势。

基于经济绩效考核指标的干部考核机制主要存在以下三个特点：第一，偏重于经济绩效的考核，并把该项考核成绩直接与官员的职业生涯挂钩，同时在经济绩效考核指标中，GDP指标是考核重点；第二，以量化的方式考核政绩，即把政绩分为一个个小的板块，并将其量化，由此根据GDP增长率、税收等量化指标来分析地方政府的政绩；第三，考评主要以上级对下级的评价为主，即除了政绩指标外，上级对下级的评价也是干部考核机制中至关重要的一部分。不可否认，在一定程度上，基于经济绩效考核指标的干部考核体系推动了区域经济乃至国家经济的增长。然而，这种过于功利性的绩效考核机制，也对地方政府官员产生利益刺激，以至于其为了追求区域GDP增长而忽视了公众利益，忽视其他方面的发展。当然，伴随生态文明建设的提出，干部晋升考核体系也日渐科学，近年来加大了生态环保等考核指标比重。但是，由于传统机制的强大惯性和路径依赖，要想推进考核机制的改革仍然要经过一段漫长的时间。

地方政府行为的影响因素中，还需要考虑官员的任职期限。地方政府官员不可能长期在同一个地方任职，这意味着政府在任职期间追求利益最大化的时间是有限的(丁煌，2004)。一般情况下，地方政府每届任期是3-5年，大部分官员为了在任职期间实现政治目标，往往追求短期利益，以此尽可能地实现任职期间绩效最大化。

(2) 财政分权体制。财政分权体制主要是通过法律等强制性的规定，明确中央政府以及地方政府的财政收支范围，同时赋予地方政府一定的财政收支权力，从而使其能够结合区域发展状况，合理、自主地进行预算管理(翁晓会，2011)。

财政体制改革对地方政府行为的影响主要体现在财政收入的规定上。1994年分税制改革过程中，财政收支权上移，而行政管理权下放，由此导致地方政府“财权变小、事权变大”，且两者并不相适应。

分税制使得地方政府获得了比以往更大的自主权和发展空间。分税制下的地方政府财政收入是稳定的，地方政府对财政收入特别是对以地方税形式获得那部分稳定的收入，有较大的自由支配权。在分税制下，地方发展的总体方向更具独立性和自主性。在这样的背景之下，地方政府对发展区域经济的积极性显著提升，由此极大地促进了国家经济的快速增长(林尚立，1998)；但是从另一个角度来看，地方政府对经济发展的过度追求，导致财政收支结构畸形，政府公共服务职能缺失，政府“缺位”、“错位”的问题突出，由此降低了社会的福利水平。

四、 地方政府环境管理失灵的治理机制

1.创新地方政府的生态职能

在经济进入新常态背景下，生态环境问题也日益突出，水污染、全球气候变暖、雾霾等一系列环境问题层出不穷。在此情况下，政府必须要加强生态文明建设，要处理好长远利益与短期利益之间的关系。一方面，生态文明建设提倡高效率，这要求政府必须提高社会资源配置效率；另一方面，生态文明建设提倡创新性以及与时俱进性，这要求政府必须实现制度创新，充分发挥政府宏观调控、服务等基本职能，强化生态责任，努力建设生态文明型政府。

政府的生态责任主要体现在以下三个方面：其一，政府对自然的生态责任。这要求政府必须正视生态环境问题，转变传统“先污染后治理”的发展模式，坚定不移地走资源节约、环境保护、创新驱动的可持续发展道路，同时还要合理配置、高效利用自然资源，努力维系自然界的生态平衡。其二，政府对市场的生态责任。这要求政府必须构建生态市场，鼓励并支持环保产业，完善绿色产业的定价机制。其三，政府对公众的生态责任。这要求政府必须明确“代内公平”与“代际公平”理念，既要考虑当代人的平等发展，也要考虑后代人的可持续发展。

2.推动地方财政体制改革

我国地方政府财权与事权不相适应，这个弊端由来已久。在现行的干部考核机制中，地方政府更倾向于发挥经济职能，把资金更多地用于具有短期高效益的项目中，由此导致地方政府对见效慢、投入大的环境保护项目投资有畏难情绪。基于此，必须理清中央和地方在生态文明建设中的责任清单，加大地方(尤其是县级以下)政府用于生态文明建设的工作经费，推动生态文明建设。

中央政府应当加大对环境保护与生态治理的资金投入，主要用于以下方面：其一，约束企业滥用资源、超标排放等不良行为；其二，鼓励并支持绿色环保产业的发展；其三，加强环境保护基础设施建设以及全国范围内的环境保护宣传等。此外，中央政府还可以通过企业贷款等方式来增强环境保护的财权，以此更好地开展生态文明建设。

地方政府投入的财权包括税费优惠、政策性融资、中央政府的转移支付等。这部分费用主要用于：其一，约束管辖范围内企业超标排放等不良行为；其二，鼓励区域内环保产业的发展以及绿色产品的推广；其三，区域环境监测预警系统的构建；其四，环境保护的宣传；其五，环保技术的研发与推广。

此外，地方政府承担的环境治理费用由中央支出，这种状况造成了政府间在生态文明建设中的责任错位。因此，有必要明确中央政府与地方政府的环境事权。对此，政府必须做好环境管理的宏观调控工作，提供社会公众所需的环境公共物品以及服务，同时切实履行环保市场监管职能(逯元堂，2014)。在环境污染治理中，有必要明确中央政府与地方政府之间的责任。中央政府主要负责全国范围内环保事务的监督以及管理工作：其一，环境管理的宏观调控；其二，环境保护的统一规划；其三，全国性重大环境问题的监管；其四，外溢性和公益性明显的环境基础设施建设以及环境类项目的投资。地方政府主要承担辖区范围内环保事务的监管工作，以及切实履行上级政府下达的环境保护指令，具体包括：其一，辖区范围内环境保护与生态治理的统筹规划；其二，制定环境保护标准；其三，辖区范围内环境保护事务的监测与管理。对于一些跨流域的环境问题，应当由中央政府与地方政府共同承担，具体包括：跨流域的重大环境问题评估、跨流域的重大环境保护项目建设等。其中，中央政府主要进行重大环境问题的整体评估、规划工作；地方政府主要根据上级政府下派的任务承担具体的支出责任。

3.完善地方官员政绩考核制度

从某种程度上而言，生态文明建设是否有序推进主要取决于地方政府官员。因此，有效激励政府官员履行职责是当前的首要任务。受我国干部考核机制的影响，大部分政府官员为了获得晋升，过度追求管辖范围内的经济增长，以至于忽视了对环境的保护。部分官员为了实现政绩绩效最大化，默认甚至与企业“同谋”，作出了不利于环境保护与生态治理的短期经济行为，比如帮助企业逃避环境保护法律责任，降低环境保护标准等，由此造成了地方政府环境管理失灵。基于此，有必要从政绩考核机制着手，有效解决我国地方政府官员追求经济增长而忽略环境保护的问题：其一，适当降低政绩考核机制中经济指标的比重，以此削弱政府官员追求经济增长的动力；其二，适当增加政绩考核机制中环境保护指标的权重，并把其与经济指标摆在同等重要的位置上，以此约束地方政府官员为了经济增长牺牲环境的短视经济行为。

党的十八大以来，我国陆续出台了诸多关于环保绩效考核机制的规章制度，这在一定程度上为地方政府推进生态文明建设指明了方向，同时也限制了部分政府官员在环境保护工作中的短视行为。许多地方政府把环保政绩纳入了干部考核体系，并与官员的升迁挂钩；部分地方政府把环境保护提上了重要议程，并致力于推进本地生态文明建设。然而，从整体来看，国家出台的环境保护绩效考核机制并没有从根本上解决地方政府官员“重经济、轻环境保护”的问题，同时还滋生了政府官员“面子工程”“政绩工程”等恶劣事件。这意味着我国现行的环保政绩考核机制仍然存在较大的缺漏，而且阻碍了我国生态文明建设的进程。

4.完善地方政府生态文明建设的监督问责制度

只有制度实现了激励相容，制度结构才能充分发挥作用。而监督问责制度是制度实现激励相容的前提。在地方政府生态文明建设中，干部晋升考核机制、财政分权机制有效运作的先决条件是监督问责机制的完善。

从我国地方政府在生态文明建设的表现中可以看出，由于我国监督机制存在较大的缺陷，地方政府表现出明显的利己性，在环境保护政策落实过程中，为了推动区域内经济发展，为了提高业绩，为了实现个人利益最大化，对一些污染严重的企业采取了地方保护主义机制，以至于造成区域内环境被破坏、资源被浪费。针对这种不良现象，我国有必要从法律层面明确、细化地方政府的环保责任，并做好监督问责工作，以此确保地方政府切实为群众公共利益服务。从我国目前环保法律来看，无论是环保综合法，还是环保单行法，都明确规定了地方政府环境管理的具体职责，并对地方政府管理资源、保护环境的责任与义务进行了强制性规范。根据我国《环境保护法》的相关规定，地方政府应当对辖区范围内的环境质量负责，必须采取强有力措施切实提高环境质量，做好环境保护工作。然而，这则规定过于笼统，而且没有对地方政府不作为的追究作出相应规定。基于此，在地方政府主体性地位逐渐上升的趋势下，若想让其切实履行环境管理、环境保护职责，必须要通过立法明确地方政府的环保责任。只有这样，监督部门才能依法做好监督问责工作，从而进一步地督促地方政府切实履行环保法律责任。