东北振兴过程中的金融创新支持研究※

闫春英

内容提要：党中央提出的全面振兴东北老工业基地，为区域经济发展创造了良好的宏观环境。东北地区如何抓住此契机，有效改变金融落后现况，已成为当前振兴东北老工业基地亟待解决的重大课题。虽然东北地区金融发展已经取得一定进步和成效，但与国内先进地区相比仍存在金融规模整体偏小、金融发展不平衡、金融生态环境不佳以及金融创新不足等瓶颈。东北振兴离不开金融资源和金融服务的支持，需要结合相关政策并借鉴先进地区的实践经验，继续加大创新力度，将政府作用与市场机制有机结合，尝试通过建立专门的政府引导基金、完善PPP融资模式应用、发展绿色金融以及灵活运用互联网众筹融资等方式支持和解决东北振兴过程中相关产业发展和融资问题，夯实实体经济发展基础，加速东北振兴的进程。

当前，中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾已经转化，深化供给侧结构性改革被列为建设现代化经济体系的首要任务。在这个转型升级的攻坚期，东北振兴作为我国经济改革和发展整体推进的重要一环，同样面临新的机遇和挑战。培育经济发展新动能是实现东北振兴的重中之重，包括政府职能转变、国有企业改革、民营经济培育、产业结构调整、基础设施完善等在内的改革发展势在必行，而上述领域改革发展的实施和落实离不开金融资源和金融服务的有力支撑，这既是实现东北振兴的重要抓手，也是基于现实的客观要求。

一、 东北地区金融发展的现状

国家实施东北老工业基地振兴以来，金融支持发展上取得一定成效，信贷投放稳步增长，再贷款、再贴现资金支持力度逐年提升，重点产业建设项目不断加大。但与国内先进地区相比仍存在金融规模整体偏小、金融发展不平衡不完善、金融生态环境不佳以及金融创新不足等瓶颈，需要结合国家相关政策鼓励的创新发展方向并借鉴先进地区的实践经验，继续加大创新力度，进一步支持东北振兴战略实施和目标实现。基于吉林、辽宁两省公布的2017年国民经济和社会发展统计公报以及黑龙江省金融办公布的数据，东北地区2017年金融资源和金融服务整体呈现不断向好态势，一方面反映了相关政策带来的金融资源积聚效应显现，另一方面也反映了金融服务在支持实体经济发展上的作用不断增强。

1.政府出台相关政策，提高金融服务实体经济的能力

为振兴东北经济，各省政府相继出台相关政策，促进金融发展，以提高其服务实体经济的能力。2016年黑龙江省发布《黑龙江省普惠金融发展专项资金管理实施细则》，2017年推出《关于金融支持黑龙江省战略性新兴产业发展的指导意见》，运用多种方式支持普惠金融发展，同时加大资金向科技领域、制造业的倾斜力度。2017年，吉林省印发《吉林省金融业发展 “十三五 ”规划》《吉林省人民政府关于缓解企业融资难融资贵若干措施的通知》，围绕促进金融业加快发展，缓解企业融资难、融资贵等问题，推动经济发展和结构转型。2015年以来，辽宁省政府先后出台《辽宁省人民政府关于发展产业金融的若干意见》《辽宁省人民政府关于进一步提高金融服务实体经济质量的实施意见》《辽宁省推进普惠金融发展实施方案(2016-2020年)》等政策文件，逐步发展创新活跃、多样化、专业化、综合性的金融服务体系，切实解决企业融资难问题，实现产业与金融深度融合、共同发展。2018年1月在国家发展改革委和有关部门的积极推动下，由国家开发银行、国家开发投资公司牵头发起的“东北振兴金融合作机制”成立，旨在促进东北产业与金融对接，搭建连通政府、金融投资机构和企业间的桥梁，汇集金融资源，提高东北实体经济发展的质量和效益，助力东北振兴。

2.金融服务覆盖面广，组织体系不断完善

目前，东北地区已经形成以政策性银行、国有商业银行、股份制商业银行、城市商业银行、农村金融机构、各类证券业机构以及保险机构为主体的多层次金融体系。金融机构资产规模不断扩大，对地区经济发展的支持力度显著增强。黑龙江省2017年全省金融业增加值实现980.8亿元，比上年增长8.5%，高于GDP增速2.1个百分点。吉林省2016年金融业总资产达3.4万亿元。在区域产业发展中，金融服务覆盖农业、工业及服务业的各类企业，为区域经济增长提供了有力支持。截至2017年前三季度末，辽宁省金融总资产达8.3万亿元，对经济增长的贡献度提升至8.8%，金融业税收占全部税收比重提升至14.6%，分别比2012年提高了4.9和5.6个百分点。另外，东北地区金融服务体系不断完善。在积极引进域外金融机构的同时，还培育新型金融服务机构，深入推进金融业供给侧结构性改革。2017年，吉林亿联银行和辽宁振兴银行两家民营银行相继开业，东北地区鼓励和引导民间资本进入银行业有了一定成效。

3.社会融资规模总体下降，但本外币存款余额略有增长

2017年，黑龙江省社会融资规模增量达2394亿元，比上年增加453亿元；吉林省社会融资规模增量为1568亿元，比上年减少1221亿元；辽宁省社会融资规模增量为3936亿元，比上年减少757亿元。东北地区社会融资规模总体出现下降，主要原因与近年来我国加强金融风险防控、主动进行金融去杠杆有关，是整体性金融监管加强的结果。一般而言，社会融资规模主要由金融机构资产、直接融资及其他融资渠道的资金构成。近年来，东北三省本外币存贷款余额略有增长。2017年，黑龙江省全省银行业金融机构本外币各项存款余额为2.38万亿元，比上年增长6.3%；各项贷款余额为1.95万亿元，比上年增长7.6%；存贷比达81.8%，高于全国平均水平7.6个百分点。全省小微企业贷款余额为3047.4亿元，高于全部贷款平均增速16.6%；全省涉农贷款余额为8518.3亿元，比上年增长6.6%。全省工业贷款余额为2381.3亿元，比上年增长8.5%；全省服务业贷款余额为10395.7亿元，比上年增长10.1%。吉林省金融机构本外币各项存款余额为2.17万亿元，比上年增加542.15亿元。其中，人民币各项存款余额为2.16万亿元，比上年增加558.77亿元。金融机构本外币各项贷款余额为1.8万亿元，比上年增加799.87亿元。其中，人民币各项贷款余额为1.80万亿元，增加818.62亿元。辽宁省金融机构本外币各项存款余额为5.4万亿元，比上年增加2533.4亿元。其中，人民币各项存款余额为5.32万亿元，比上年增加2486.7亿元。金融机构本外币各项贷款余额为4.13万亿元，比上年增加2593.1亿元。其中，人民币各项贷款余额为4.01万亿元，比上年增加2773.1亿元。可见，东北地区的商业银行依然是区域经济发展的重要金融服务力量。

4.资本市场直接融资规模有所增长，且还有较大的发展空间

2017年，黑龙江省共有境内上市公司36家，新三板挂牌企业97家，累计实现股权融资24.9亿元；哈尔滨、绿地2家股权交易中心新增挂牌企业近千家，累计实现融资33.8亿元；企业发行各类债券融资439.4亿元，其中哈尔滨银行成功发行全省首单50亿元绿色金融债。吉林省共有A股上市公司42家，占全国上市公司总数的1.21%。全年各类证券交易额为41971.64亿元，比上年增长6.23%。其中，股票交易额16385.29亿元，下降15.4%；债券交易额22980.20亿元，增长25.6%。辽宁省共有境内上市公司76家，年内累计实现境内融资254.9亿元。其中，首次公开发行融资6.8亿元，A股再融资248.2亿元。总体看，东北三省上市公司数量和资本市场交易规模有所增长，还有较大的发展空间。

二、 东北地区金融发展中的主要问题

1.区域金融规模整体偏小，金融发展滞后

近年来，我国金融业整体发展较好。从金融业增加值占GDP比重看，不断提高，从2005年的4%左右攀升至2015年的8.39%；从金融业增加值增速看，2012-2015年，分别为9.4%、10.6%、9.9%和16%，明显高于GDP增长率。[注]中国社科院：“近10年中国金融业增加值占比翻番 高于美国”[EB/OL]. http://m.ipo.hk/info/199/991390.html.2016年和2017年上述两个比重都有所下降，说明脱实向虚取得一定成效。2012年以来，许多省份金融业增加值占比大幅提升，经济发展水平较高、金融优势明显的地区金融业增加值占比明显较高。如，北京、上海、天津金融业增加值分别为3926亿元、4052亿元、1588亿元，占地区生产总值比重前三名，分别为17%、16.2%和9.6%。三者的共同特征为经济基础好，金融资源丰富。金融业增加值的快速增长体现了我国金融的不断深化，金融在经济发展中的作用愈发重要。与上述地区相比，经济发展水平相对落后的东北地区金融规模较小，发展明显滞后于经济发达省份，也落后于全国平均水平。东北地区金融业增加值占地区生产总值的比重约为3%-5%，明显低于全国平均水平。东北地区金融规模的偏小和金融发展的滞后，明显制约了东北经济的发展，难以为东北振兴提供有力的支撑。应通过调整金融市场结构、完善金融工具类型等方式全方位补足短板，做大做强区域内的金融业规模，从而更好地满足区域内实体经济发展的要求。

2.区域金融发展存在不平衡

一是区域内不同省份金融发展存在不平衡。辽宁省金融发展相对较好，尤其是辽宁自贸区成立以来，将金融改革与创新作为自贸区建设的重要支撑。辽宁省自主探索金融开放模式，推动金融制度创新和金融产业集聚，发展新兴金融业态。而黑龙江省和吉林省的金融业相对落后，金融创新明显不足，这种不平衡影响不同省份金融协同效应的发挥。二是金融服务内部存在不平衡。以商业银行为主导的间接融资所占比重较大，而资本市场直接融资的作用空间需要进一步提升。另外，金融资源较多投向大中型国有企业和重大工程项目，对民营企业和小微企业的支持较少。在信贷资源中，国有大中型企业占据60%以上的比重，而民营企业和小微企业发展获得的金融支持比重仅为10.5%，这也在一定程度上影响了区域内产业结构调整的步伐。三是城乡之间的金融服务也存在不平衡，农村金融服务方面还存在短板。这种不平衡和差异化会影响东北地区金融服务整体效率和稳定性。

3.区域金融生态环境不佳

金融生态反映金融内外部各因素之间相互依存、相互制约的有机的价值关系，金融生态环境建设涉及区域内的诚信建设、法治水平、政府服务、金融机构独立性、社会保障程度等因素。一般而言，良好的金融生态环境不但对区域金融发展发挥积极的推动作用，而且也会更好地服务于区域实体经济发展。近年来，东北地区陆续发生金融风险事件，有些还是大型企业，造成了不良社会影响，也破坏了区域金融生态环境。不良贷款率上升、发债规模受限，造成东北地区授信规模下降，影响到金融资源供给。这种金融生态的破坏往往会引起短期内的连锁反应，但在修复上则需要一个较长的过程，影响了东北振兴的进程。

4.金融创新不足，存在同质化竞争

由于东北地区经济发展对传统信贷有较强的依赖，在无形资产融资、股权融资等方面的金融工具开发和运用还不充分。虽然东北地区的金融机构数量已经比较充足，但在产品设计和服务理念上还比较落后，各金融机构的核心业务相似，同质化竞争较为明显。在差异化建设方面存在不足，以客户需求驱动的产品开发为主，主动开发和引领经济主体行为的产品和服务需要完善和加强。如，在提升社会资本参与度、PPP模式应用拓展、政府引导基金作用发挥、互联网金融模式创新方面进行探索。尤其应加强直接融资运用方面的创新，为天使投资、私募股权投资等金融工具发挥作用提供更多的政策支持，这些金融工具对于区域内的创新创业发展往往具有重要作用。另外，东北地区绿色金融发展较为滞后。相关支持政策仍停留在宏观层面，散见于各类政策文件中，实际操作性不强。绿色信贷规模较小，很多中小银行甚至没有此项业务；绿色信贷的投向主要是大型企业或政府支持的重大项目，中小企业获得绿色信贷的占比很小。

三、 促进东北振兴的金融创新支持对策

东北地区金融发展应结合区域经济发展实际，以推动产业结构调整和转型升级为目标，以实现东北振兴为前进方向，尝试通过建立专门的政府引导基金、拓展PPP融资模式应用、发行绿色债券及灵活运用互联网众筹融资等支持东北振兴过程中相关产业发展和融资问题，将政府作用与市场机制有机结合，夯实实体经济发展基础，助推东北振兴的进程。

1.建立专门的政府引导基金

作为财政资金运用方式的深刻变革，政府引导基金是政府作用与市场机制有机结合的重要创新形式，对支持重点产业发展、加快实施创新驱动发展战略、提高供给体系质量、进而完成供给侧结构性改革任务现实意义明显。在东北振兴过程中，一些重要产业的发展可考虑采用此种模式进行支持。具体建议如下：

(1) 建立服务于东北振兴的引导基金运作模式。建议通过地方财政出资方式设立政府引导母基金，以母基金撬动和引导社会资本成立若干只子基金进行重点领域(现代农业、战略性新兴产业、现代服务业、民营经济发展、国有企业改革等领域)的投资运作。在募资阶段，母基金投入20%～40%的份额参股子基金，其余60%～80%资金募集面向社会资本；在子基金管理机构筛选方面，通过市场化竞争招标的方式，精选国内外优秀管理机构实行“专业化”和“市场化”运作管理；在退出方面，设计好让利机制和风险分担机制，充分体现不与民争利的原则，最大限度保护社会资本的利益。

(2) 完善政府引导基金的机制设计。在当前经济增速放缓的背景下，各类投资主体投资意愿不强，创新思路与做法吸引足够的社会资金共同成立子基金是问题的关键。为此，提出以下机制设计及建议：一是建立政府退出和风险补偿机制。在子基金的股权退出安排上，政府要作出退出承诺，如果子基金运作成功，政府按照原来承诺在子基金中的股份优惠价格向社会资本转让；如果基金运作失败，则政府与社会投资者共同承担损失，并给予社会投资者一定的风险补偿，如采取政府承诺对社会资本的收益进行“亏损保底”的形式，为社会资本设置一个最高亏损额度，其余由政府承担(王汉昆,2015)。二是在子基金的管理公司选择上，除考虑基金管理公司管理团队的水平、过往的管理业绩外，还要有引入社会资金加盟子基金数量的要求。同等情况下，哪家引入的社会资金多，哪家中标。三是建立政府引导下的市场化运作机制。建议母基金以独立事业法人的形式设立，只负责前后两端，对总体投资方案和投资方向进行审定和把握，不干预参股成立子基金的市场化运作。在子基金组织安排上，建议采用有限合伙制，充分发挥市场机制的作用。

(3) 加强风险管理和控制。为保证引导基金的良好运行，要做好对引导基金的风险管控工作，通过制定规范的章程防控可能的风险：一是明确引导基金管理、运作及决策的具体流程和规则，以及获得引导基金扶持的相关条件；二是具体规定引导基金参股子基金的股权比例、子基金对单个投资对象的支持额度及风险控制制度；三是要求引导基金专款专用，确保政府在投资对象选择上的引导作用；四是明确收益分享与风险分担细则，如“亏损保底”的运用等。

2.有效运用PPP模式

与发达地区基础设施投资已经饱和相比，东北地区基础设施投资的潜力仍然十分巨大，政府、金融机构、民营企业能从中找到合作多赢的机会。PPP模式的有效运用对于发挥民营企业作用，激发区域经济发展活力是一种可行选择。PPP模式成功运作离不开三个基本条件：一是充分竞争；二是有效的公私合作；三是高效的监管(刘平养,2015)。其中，政府作用极其重要，除较强的资金实力外，还要求政府完善相关制度。

(1) 要有稳定的财政投入渠道，解决“重建设轻管理”的问题。对于应用PPP模式的区县政府而言，目前比较常见的是日常使用费用的收取，或各种专项建设资金的筹集提取。无论哪一种财政投入安排，都需要形成长期稳定的机制，为PPP项目提供可靠的财政支撑。

(2) 为参与的社会资本创造足够的盈利空间，鼓励竞争。对于已经基本完成基础设施建设的地区，应以获取规模收益和规模经济为导向。规模收益的获得，主要通过尽可能扩大管理服务的规模实现。可以探索通过跨区县的合作，推进相似技术设施管理维护的PPP项目合作。通过提高管理维护服务的专业化水平实现规模效益。对于基础设施建设还没完成的地区，可以考虑将建设和管理运营打包，利用利润空间较大的建设环节带动利润空间较小的管理维护环节的市场化。

(3) 规范PPP合同的条款设计，清晰界定政府与企业的权利和责任边界。对于工程建设环节造成的管理运营难题，应明确政府和企业承担的责任边界，不能将工程的大修甚至改造的责任推卸给企业。此外，应尽可能规避各种不当激励的存在。管理服务合同的年限设计也至关重要。年限过短，企业容易选择短期利益最大化，不利于管理运营水平的提高和完善。年限过长，虽然有利于企业增加长期投入，但会在一定程度上起到抑制竞争作用。

(4) 建立高效监管和惩罚机制。充分发动社会资本的外部监督力量，使其意识到基础设施建设与他们的切身利益密切相关，使他们切实承担日常巡查、监督企业的职能。政府可主要采取高频率、不定期抽查的方式进行检查。对那些未能达到管理维护要求的行为，除对其进行逐级翻倍罚款外，还应记入企业档案。对于合同期多次出现管理维护问题的企业，可以考虑列入地区黑名单，实行市场禁入。

3.加大金融创新力度促进绿色金融发展

我国已经建立了绿色金融政策体系，是未来金融创新发展的重要方向。但东北地区绿色金融发展尚处于起步阶段，需要采取措施积极推动。

(1) 政府应加大对绿色金融发展的支持力度。首先，做好区域绿色金融发展的顶层设计，借鉴先进地区的发展经验，制定出台相关政策文件，前瞻性地对区域内绿色金融进行部署安排，明确管理部门和金融机构的职责和任务，整体上系统推进相关工作的落实。其次，为绿色金融发展提供相应的税收和担保支持政策，营造正向激励发展环境，提高绿色金融项目的收益性和发展可持续性(王钠,2017)。

(2) 鼓励现有金融机构的绿色金融产品创新。鼓励东北地区现有的商业银行、小额信贷机构、金融租赁公司、风险投资基金等结合自身业务开发新的绿色金融产品。如，调整信贷审批制度，向绿色产业倾斜，扩大绿色信贷规模；设立区域绿色发展基金，吸引民间资本进入，为绿色产业发展开辟新的融资渠道。此外，探索项目收益权、特许经营权、排污权等环境权益抵押和质押融资等创新发展。

(3) 建立并完善绿色金融的监管机制。在区域绿色金融发展中，政府有关部门应推动建立环保信息交流与共享平台，依托平台进行环境评估和相关工作开展。通过制定绿色金融项目认证规则来完善绿色金融监管体系，以上市企业为抓手强化环境信息披露的监管与执法。加强金融机构与环境保护部门合作与交流，依据环保部门的合格企业清单和信用评级结果实施差异化信贷政策，提供差异化金融服务，对合规企业实施信贷优惠等激励措施，同时对不合规企业进行约束。培育专业化的第三方评级中介机构，发挥中介机构在信息披露方面的监督和评价作用，更好地进行外部监督。

4.充分利用互联网众筹融资平台助力东北振兴

近年来，互联网金融在我国快速发展，众筹融资作为其中一种重要模式，为投融资活动的便利性提供了支持(张杰，高正平,2017)。

在东北振兴过程中，基础设施建设是一个重要内容，可尝试通过众筹的方式解决资金短缺难题。运用互联网金融支持基础设施建设是互联网金融、绿色金融和普惠金融三者的融合，值得鼓励和尝试。结合互联网金融发展趋势，积极试水众筹融资服务转型升级的企业和基础设施建设，设立区域内政府助推下的众筹融资平台(张杰、张泽伟、刘丽娟，2016)。从平台建设、项目遴选、运行模式、监管规范等方面予以引导和支持。一是明确“助推”指向。政府助推是指投资方向与投资项目的提供。建立比纯商业性众筹融资平台公信度明显高的平台，吸引更多市场主体加入。二是组织专门人员研究制定政府助推众筹平台的政策，依托区域内的产权交易中心进行平台建设。三是建立投资项目备选库。建议政府相关主管部门充分发挥熟悉产业政策、了解投资项目情况的优势，积极推介相关领域重点项目，体现政府调控导向，纳入备选项目库，实行动态更新。四是争取在推荐人制度、“领投+跟投”制度等方面有所创新，降低项目的融资风险，保护投资人利益。五是在推动众筹平台发展的同时，重视监管规范工作。