中国农垦体系的产业性质、功能结构与剥离“企业办社会”改革

王曙光

（北京大学经济学院，北京 100871）

对农垦体制进行变革的前提是科学认识农垦的性质。分析农垦的产业性质，当然离不开对于农垦所承担的国家使命的理解。作为一个产业，农垦是很特殊的，它既具有一定的市场产品（即一般竞争性市场中的商品）的性质，又具有准公共品性质。从市场产品的角度来说，农垦体系的产品最终要通过市场来寻求其最终流向，其各种投入品也要从市场渠道来获得供给，因此，农垦所提供的产品具有非公共品的性质，即竞争性和排他性。从准公共品的角度来说，农垦承担着重要的边疆安全和国家粮食安全的使命，而保障边疆安全是属于国防的一种服务，国家粮食安全也是国家战略层面的一种公共产品，都带有公共品的性质。因为其带有一定的公共品的性质，所以这些产品（包括国防和粮食安全）的供给如果仅仅依赖市场机制是不行的，它具有天然的非竞争性、非排他性特征，全体国民都会享受农垦所提供的这两种产品带来的好处和福利，但又不必付费。因此，要想单纯利用市场机制来完全完成农垦所提供的这两项带有公共品性质的产品和服务（国防和粮食安全），是不可能的，也是无效的。从公共品或者准公共品的这个基本原理出发，我们可以断定，农垦的未来改革一定要两条腿走路，既要尊重市场机制，充分地利用好市场机制，对农垦进行比较充分的市场化改革，同时，又要重视国家的作用，国家要对农垦的发展提供支持，要在政策上提供足够的战略保障，因为农垦提供了大量的公共品。

以上关于竞争性商品和公共品的区别的分析，决定了农垦改革的总体思路一定要有别于一般竞争性的制造业领域的企业改革思路。当前，从大环境来看，中央强调要完善社会主义市场机制，要让市场在要素配置中起到决定性和基础性作用，要让政府在资源配置中发挥更好的作用。农垦提供了大量的市场机制难以提供的公共品，为我国边疆安全和粮食安全提供了重要保障，因此，一方面要推动农垦的市场化改革，利用市场机制提高农垦效率，推动农垦做大做强，但另一方面，国家在支持农垦发展方面具有首要的责任，国家有足够的理由（以及责任）对农垦进行大力度的政策扶持，不能把农垦的一切都推到市场上了事。国家对农垦提供支持，是基于农垦提供了公共品这一事实，而不是在“故意”制造农垦产业与其他领域产业的不平等竞争关系。国家应该像支持航空航天事业一样支持农垦的发展，而农垦发展的重要性和战略高度一点也不比航空航天事业逊色，这是在确定农垦改革的顶层设计的过程中必须具备的思想与理论前提。

传统农垦体制的功能结构是复合式的，主要包含三大功能：

一是国防功能。这一功能在建国初期非常重要，在当前的国际局势下，农垦的国防功能尽管有所减弱，但是在若干边疆省份，农垦的国防功能仍然很重要，尤其是新疆生产建设兵团垦区、中央直属垦区中的黑龙江和广东垦区、地方垦区中的内蒙古垦区、福建垦区、广西垦区、云南垦区、海南垦区、西藏垦区、新疆地方国有牧场等，都具有一定保边戍边的功能，不可忽视。削弱垦区的国防功能，其后果是严重的，有前车之鉴，这一点不可不特别申明。未来应该把农垦体系的国防功能与国家国防力量进行有机融合，探索一种有效的共建机制，并相应给以一定的财政支持。

二是经济功能。这一功能既具有一定的市场性，又具有一定的公共产品性质。经济功能就是把农垦作为农业产业的特殊载体来看待，把农垦作为一个市场中的微观主体来看待，也就是要把农垦作为一个企业来看待。但由于农垦是一个特殊的企业（因为承担一定的粮食安全的国家职能），因此它不能完全被视为一个市场化企业，而是应该被视为一个基本由市场机制引领同时又具有一定国家职能的特殊企业单位。就像我国对于军工产业的发展政策一样，既要承认其产业性质和企业性质，因此，鼓励其利用市场机制发展壮大，同时，也要承认其国家战略功能，在国家政策层面给予大力扶持，包括支持其产品出口、支持其科技创新，通过国家采购和财政支持来扶持其发展。实际上，就农垦承担的国家功能和特殊的企业性质而言，农垦与军工企业具有一定的可比性，两者都是既有经济功能（非公共品）又有国家安全功能（公共品）的企业，因此既要充分运用市场机制以提升其运行效率，同时也不要忽视了国家的特殊支持。一味地强调市场化改革，把农垦置于市场的竞争之中，而忘记了国家在支持农垦发展方面的应尽的责任，是一种偏颇的改革思路。

三是社会功能。传统体制下农垦体系的“企业办社会”具有一定的必要性和优势，农垦正是具备了这个优势才具有非常强大的动员能力、严密的组织管理体制和稳定的职工队伍，从而保障了在几十年发展过程中农垦能够较好地履行其经济功能和国防职能；但过度的社会职能则造成农垦的历史性的包袱，使得农垦在市场竞争中逐渐丧失了竞争优势，社会职能增加了农垦的运行成本，使农垦不堪重负，同时农垦的“企业办社会”在一定程度上也对社会公共服务的一体化和公平化造成了一定的消极影响。在农垦发展比较良好的时期，农垦的教育、医疗和社会保障要大大优于地方，农垦成为一个福利的“高地”；但是在农垦发展不太好的时期，在农垦产业竞争力下降的时期，农垦的教育、医疗和社会保障又严重落后于地方，这两种情况都对社会公平和公共服务的均等化供给有一定损害。随着社会主义市场经济体制的全面建立，农垦历史上所承担的教育、医疗、社会保障以及其他公共服务性的功能终于具备剥离的历史条件。这是一个必然的历史趋势。

剥离了大部分社会功能的农垦企业，将轻装上阵，回归其作为一个企业的本来定位，与其他国有企业一样，在市场中进行平等的、公平的竞争。因此，剥离社会功能对于农垦改革意义重大，是农垦改革必须走的一步。但是对这个问题，也不要采取绝对的、一刀切的态度。但剥离“企业办社会”的功能，不意味着去除农垦给职工提供的所有的社会福利，更不是不允许农垦企业从提高本企业在人力资本市场竞争力的角度出发给职工提供各种福利待遇。这是两个不同的概念，千万不能混为一谈。农垦剥离“企业办社会”功能，旨在使农垦回归为一个真正的企业，使其不再直接举办和承担教育、医疗、保安等事业，这些事业要交给地方政府去管理和举办。农垦在“剥离企业办社会”之后，就不再自己办学校、办医院等，这些公共品都由地方政府去统一提供。但是这绝不意味着农垦不能为企业职工提供各种各样的福利。在一个正常的市场竞争环境下，不同的企业在职业市场（即人力资本市场）上的竞争力不同，企业为了提高自己的竞争力，为了吸引高层次人才而开展竞争，争相为企业职工提供更好更多的福利，这是企业之间的正常竞争。越是竞争力强的企业，越是财务状况好的企业，越是重视为员工提供更多更好的福利，以留住好员工吸引好员工，从而在人力资本市场竞争中获胜，比如很多好企业就在自己的企业中为自己的子女尚幼的女员工提供子女托管的服务，从企业竞争的角度看，这是非常正常的。这其实也是一种“企业办社会”，不能一概否定。因此我认为，将来在一个正常的竞争的市场环境下，所谓的“企业办社会”可能成为一个常态，甚至越是优秀的企业，越是要“企业办社会”，因为它能够为企业职工提供更好的社会福利，因而也能够吸引到更优秀的人力资本。今天我们强调剥离农垦体系的“企业办社会”职能，当然是从完善市场机制、减轻农垦体系的企业负担的角度做出的正确选择，但不要一刀切，不要认为农垦企业为职工提供必要的社会福利就是“企业办社会”。这一点必须在思想上加以澄清，如此在政策执行过程中才不会出偏差。

同时，在剥离“企业办社会”的过程中，要因地制宜（依据各地情况来精准施策），也要因企制宜（依据不同农垦企业的不同情况精准施策），循序渐进，给农垦企业和地方政府一个较为从容的筹备（剥离方案的充分论证和科学策划）、组织（对相关利益方进行充分的动员和协调）、处置（对剥离出来的学校和医院等机构的资产和人员进行合理的处置与安排）的时间，要有一个缓冲周期，不可过于激进和冒进，制定不合理的时间表。须知，剥离农垦体系半个多世纪形成的“企业办社会”职能，是一项极为错综复杂、难度极大的社会工程，意味着整个社会组织体系的重建和社会运作机制的重构，是一个重大的社会改造工程，需要极为细致的工作，需要一种“历史耐心”。目前，农垦体系的剥离“企业办社会”工作正在如火如荼地在全国各地进行，希望各地在充分论证、合理组织、科学实施、周密安排的基础上，不断总结试点经验，允许模式的多元化，允许地方创新，使这一历史性的体制转型工作善始善终；要最大限度地减少社会摩擦和社会震荡，最大限度地提高社会公共服务的公平均等度，最大限度地降低地方政府的财政压力，最大限度地提高被剥离出来的各类教育和医疗机构的运行效率和可持续发展能力，最大限度地达成农垦和地方的“双赢”效果，为历史和人民交上一份满意的答卷。