浅议规范地方政府举债融资对商业银行的影响

□ 南京市农村金融学会课题组

一、我国地方政府举债融资规范化发展情况

（一）法理依据。2014年全国人民代表大会通过了新的预算法，要求对地方政府债务问题进行规范化的管理，对地方政府融资行为进行分类管理和规模控制。一是将地方政府债务纳入财政预算管理，二是明确地方政府融资需求须通过发行地方政府债券实现，并理清了政府和融资平台的还款来源和责任。

（二）43号文的推出以及其意义。国务院在新预算法出台之后随即发布了43号文——《关于加强地方政府债务管理的意见》，要求以“疏堵结合、分清责任、规范管理、防范风险、稳步推进”为指导原则，规范地方政府的债务融资行为。在政府性债务规模不断增大、风险不断扩大的背景下，43号文的推出意义重大。主要体现在：一是43号文通过建立规范的地方政府债务管理机制，明确了地方政府举债融资有效可行的整体解决方案；二是43号文指明了地方政府融资的具体路径，包括明确举债主体、规范举债方式、严格举债程序等。在融资如何使用方面，43号文要求通过严格预算管理、控制债务规模、限定资金用途等途径实现。在融资如何偿还方面，43号文指出可通过加强风险预警的建立、明确偿债责任的划分、推动应急处置的完善等措施解决。为尽早建立保障地方政府规范化举债的机制，加快各项配套制度的完善，43号文还要求各地方政府进一步加强对地方政府债权人的约束。针对存量的地方政府债务，43号文也明确提出了切实可行的处理措施和较为稳妥的处置要求，防止系统性风险在规范地方政府债务的过程中出现。按照该文，政府的债务归政府偿还，企业的债务归企业，清理甄别地方政府性债务后，对于由企事业单位融资但实质上应该属于地方政府偿还的部分以及各地方政府及其部门直接承担的债务，将纳入地方政府财政预算管理；对于不应当由政府偿还的企事业单位负债，各地方政府应该减少行政干预，由企事业单位自行偿还。

（三）其他政策的补充。在新预算法和43号文的基础上，财政部、人民银行、银监会等多个部门密集发布了一系列政策文件来规范地方政府债务。一是2015年财政部先后发布了《地方政府债务实行限额管理实施意见》、《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》等进一步补充了地方政府债务管理的理论基础和政策依据。二是2016年财政部、国土资源局、人民银行、银监会4部门联合发布了4号令，明确了地方政府不能再以土地储备的出让收益作为还款来源融资举债。三是2016年国务院办公厅和财政部分别发布了地方政府性债务风险应急处置预案和风险分类指南，为地方政府性债务风险应急处置的工作奠定了良好的基础。四是2016年财政部连续发布了地方政府一般债务和专项债务预算管理办法，从债务限额的确定、预算执行和决算、预算编制和批复等多个方面，提出了地方政府债务预算管理的相关要求。。五是2017年财政部连续出台50号文、87号文，再一次明确了中央政府规范地方政府举债融资行为的决心。

二、地方政府举债融资行为规范化对商业银行影响

地方政府举债融资行为是基于我国特定的经济社会发展阶段，在此历史背景之下，地方政府举债融资推动了经济的发展，也为商业银行业务经营提供了强大的推动力。随着我国政治经济体制改革向纵深发展，提高地方政府债务的可观测性及可控性，防范系统性风险的发生到了更加重要的位置。

（一）短期内信贷规模可能会有所下降。对于主要商业银行，政府信用类的贷款余额均处在较高水平。地方债的发行不断置换出存量的银行贷款，不合规贷款的清理也要求各参与主体进行以提前还款为主要手段的整改。2014年开始，大部分省及直辖市已开始发行政府债券，对清理甄别出的政府性银行贷款进行置换，以农行某支行为例，已完全置换一户，涉及金额3.8亿元，正在置换一户，涉及金额4.98亿元。从市分行、省分行，乃至总行层面，置换数额必然很大，可以认为已严重影响到商业银行的存量贷款份额。同时，2017年财政部50号文明确规定财政等政府部门不得违规提供担保、地方政府不得以土地出让收入挂钩贷款还款来源，要求地方政府和商业银行进行整改，该部分整改多以提前还款为主要手段，此类整改亦将再次压降部分存量贷款。

（二）商业银行将在政府信用债券发行承销中扮演重要角色。地方政府根据新的预算法和《关于加强地方政府债务管理的意见》，地方政府仅可采取政府债券方式进行举债融资。在我国以商业银行为主体的金融体系中，商业银行可通过债券承销的方式为地方政府提供专业的融资服务。2017年以来，多地省市发行了地方债进行进行融资，商业银行可通过总分联动的方式从发行承销到分销等多个方面深层次参与省（市）级政府的举债融资。

（三）PPP项目融资将成为商业银行和地方政府未来的合作方向。参与修明渠堵暗道是43号文的重要内容。目前，商业银行和地方政府项目融资主要采用政府与社会资本合作模式（PPP模式），通过积极鼓励社会资本参与城市基础设施投资运营，一方面不仅能够缓解地方财政资金紧张的压力；另一方面也能引入社会资本，发挥社会资本杠杆作用以及其在管理、技术等方面的优势，分担风险、分享收益。可以预见，未来商业银行新的信贷增长点将集中在PPP项目融资，且因PPP模式项目融资额度一般较大，采用银团贷款模式必将是发展方向。

三、商业银行应对措施

在充分了解地方政府举债融资行为规范性进程及其对商业银行的影响后，商业银行有针对性进行改革，有利于商业银行在新一轮竞争中取得较高的收益。

（一）高度配合，争取更多地方政府支持。无论是前期地方政府性债务的清理甄别，还是本次针对违反50号文违规担保行为的整改，无不在强调国家对于规范地方政府举债融资行为的决心，地方政府也将无条件执行。在如何既能保障商业银行债权，又能规范地方政府性债务的双重要求下寻找平衡点，将是维护银政关系的核心。商业银行积极配合，将影响未来地方政府对当地商业银行帮助倾斜力度。

（二）紧抓机遇，加大政府债券承销力度。自2014年以来，地方政府发债规模明显上升，部分商业银行通过前期的介入，赢得了营销先机，取得了相当一部分承销份额，沉淀了较为可观的财政资金。未来，地方政府发债规模仍会不断增加，商业银行承销业务竞争也会愈加激烈，如何帮助地方政府理清举债流程，提前介入，将是竞争的取胜重点。

（三）研究PPP，抢抓新的信贷投放增长点。PPP模式已成当前政府类项目融资新模式，就南京浦口区而言，入库PPP项目达27个，总投资金额约1121.1亿元，未入库项目23个，总投资金额475.4亿元。90%以上项目已完成招投标工作，中标社会资本方以实力央企居多。根据农行的对接经验，中标社会资本的融资需求相当旺盛，商业银行应加强对社会资本方需求的研究，争取示范性项目的落地，引领区域PPP项目融资的模式，抢抓新的信贷投放增长点。

（四）关注转型，支持优质公司化运作平台企业。在新形势下，平台、类平台公司剥离地方政府融资职能已成大势所趋，平台公司转型已成必然，商业银行应选择有预期现金流的优质企业积极帮助其进行转型，在转型开始阶段赢得营销先机，有效拓展优质客户。借平台转型的契机，实现商业银行资产结构的转型。