境内个人境外投资的“疏”与“堵”

□ 周 惠

随着我国经济的不断发展以及个人财富的日益积累，当前我国个人参与跨境经济交往的活动日益增多，境内个人境外投资的意愿日趋强烈，但是目前境内个人境外投资政策尚没有完全放开，实现个人境外投资缺乏合法畅通的渠道，而变相境外投资现象常有发生。因此，逐步疏通个人境外投资的通道,对于实现资本项目可兑换、满足个人境外投资需求、引导资金有序流出具有重要的意义。

一、现阶段个人境外投资的现状

（一）政策层面。

1.境外投资立法空白。目前，我国境外投资、个人境外投资立法均是空白，缺乏法律层面的规范和指导。目前有的政策主要是商务局和外汇局等一些部门的规章或其他规范性文件，如商务局的《境外投资管理办法》、外汇局的《境内机构境外直接投资外汇管理规定》。而且目前这些文件主要是规范境内法人机构的境外投资行为，对于境内个人境外投资尚无明确规定。在外汇管理方面，涉及到个人境外投资的管理法规则分散在合格境内机构投资者、特殊目的公司、境内个人参与境外上市公司股权激励计划等规定以及上海自贸区、苏州工业园区等个别地区的试点规定中。

2.外汇管理政策基础已建立，但缺乏具体实施细则。目前，外汇管理方面最高法律层次的《中华人民共和国外汇管理条例》、《个人外汇管理办法》和《个人外汇管理办法实施细则》都对个人境外投资有所规定，例如《个人外汇管理办法实施细则》第十六条规定“境内个人对外直接投资应按国家有关规定办理。所需外汇经所在地外汇局核准后可以购汇或以自有外汇汇出，并办理相应的境外投资外汇登记手续。”但上述法规所涉个人境外投资仅属于纲领性的规定，在具体的外汇登记、资金汇划和事后监管等方面缺少可操作的细则。

（二）实践层面。

1.试点之路。国务院前总理温家宝2012年3月28日主持召开国务院常务会议，决定设立温州市金融综合改革试验区，并批准温州“研究开展个人境外直接投资试点，探索建立规范便捷的直接投资渠道”。2013年初，国务院批复同意设立昆山深化两岸产业合作试验区，并允许试验区开展个人跨境人民币业务试点，7月，中国人民银行批复同意试验区内个人以人民币开展对外直接投资。2013年12月2日中国人民银行发布《关于金融支持中国（上海）自由贸易试验区建设的意见》，其中对自贸区内企业和个人的跨境交易提供了进一步的便利，根据规定，在自贸区内就业并符合条件的个人可开展包括证券投资在内的各类境外投资。2014年6月和7月，苏州工业园区和天津生态城分别在中国人民银行批复下开展跨境人民币创新业务试点，其中包括个人对外直接投资跨境人民币业务。虽然先后在多个地方出台了相关个人境外投资试点政策，但是从实践层面来看，由于缺乏具体的操作细则，试点政策下的个人境外投资尚未落地。2014 年4 月10 日，证监会正式批复沪港开展互联互通机制试点。“沪港通”总额度为5500 亿元人民币，参与港股通个人投资者资金账户余额应不低于人民币50万元，“沪港通”是港股和沪市的双向互联，包括了“港股通”和“沪股通”两部分。其中“沪股通”是指投资者委托内地证券公司，经由上交所设立的交易服务公司，向香港联交所申报（买卖盘传递），买卖规定范围内的联交所上市股票。“沪港通”的推出表明个人可以直接购买港股，是个人境外证券投资放开的重要一步。

2.间接之路。个人间接实现境外投资的渠道主要是按照合格境内机构投资者境外投资相关规定，即通常所说的通过QDII形式开展境外投资，目前该形式已经拓展到QDLP（合格境内有限合伙人）、QDIE（合格境内投资者境外投资）和RQDII（人民币合格境内机构投资者）。QDLP的特点主要是允许向境内投资者募集人民币基金；QDIE的特点主要是在投资范围上有了明显突破，延伸到境外非上市公司股权、债权、对冲基金以及不动产、实物资产等；RQDII与QDII的区别主要体现在RQDII以人民币资金投资于境外人民币计价产品。由于QDII自启动至今投资效果差强人力，因此大众普遍对此缺乏兴趣。

3.特殊政策。在一些特殊政策框架下，个人实现了一定意义的境外投资。一是境外设立特殊目的公司，即境内居民个人以投融资为目的，以其合法持有的境内企业资产或权益或者以其合法持有的境外资产或权益在境外直接设立或间接控制境外企业，并返程投资，利用境外融资满足境内企业发展的需要。由于目前对该类业务的把握较为严格，实践中通过该渠道境外投资的较少。二是境内个人参与境外上市公司股权激励计划和参与境外非上市特殊目的公司股权激励计划，这两项政策分别针对境内公司员工参与境外上市公司和境内个人参与境外非上市特殊目的公司的股权激励计划，不包括境内个人参与境外非上市公司股权激励计划。该渠道项下的个人境外投资实际是被动型的境外投资。三是个人财产转移境外后进行投资，目前的法规对个人对外财产转移要求与实际需求存在一些矛盾，实践中咨询的多，实际办理的非常少。

二、疏通境内个人境外投资的必要性

（一）资本项目可兑换的必然要求。近些年来，我国资本项目可兑换程度明显提高，机构直接投资基本实现了可兑换，资本市场先后推出了合格境内机构投资者（QDII）和合格境外机构投资者（QFII）制度，跨境信贷和个人资本项目交易方面也取得积极进展。按照我国对外公布口径，40项资本项目交易中，已经有37项达到了全部、基本或部分可兑换水平。从交易项目看，直接投资与信贷业务开发水平最高，个人资本交易类项目开放程度最低；从参与主体的维度来看，以机构为主体的资金流动渠道基本打通，个人资本项目的开放有待进一步推进；从资本流向的维度来看，资本流入的渠道基本畅通，资本流出仍有限制。随着人民币加入SDR货币篮子，人民币国际化迈出历史性的一步，我国参与国际市场的进程不断深入，资本项目可兑换也在逐步推进，其中，放开境内个人境外投资是实现我国资本项目可兑换的最后一公里，是一个关键节点。

（二）满足市场中存在的刚性需求。随着我国综合国力的提升，境内个人参与国际市场、进行跨境资金转移的意愿逐渐加强，主要包括个人境外直接投资、购买不动产、移民财产转移、境内个人参与境外非上市公司股权激励计划等。根据投资人不同的需求和目的，一般可以分为两类：一是单纯投资类境外投资，即主要以获取投资收益为目的；二是刚需性境外投资，即主要以满足境外生活需求为目的。对于刚性需求，即使政策无对应途径，其也必然通过其他非合规途径达到资金流出目的。因此，为满足这部分刚性需求，需要逐步疏通境内个人境外投资渠道。

（三）将隐性数据显性化的要求。目前合规的个人投资渠道有限，但事实上境内个人在境外购置房产、投资境外股市、投资移民等情况却大量存在，表明有些资金并非通过合规渠道流出，可能通过分拆购汇、地下钱庄、携带现钞、境内外资金置换等方式流出。根据流出渠道不同，可以分为银行渠道和非银行渠道，银行渠道包括分拆汇出、利用银行卡等，非银行渠道包括携带现钞、地下钱庄等。通过银行渠道汇出的数据虽然在国际收支统计范畴中，但其无法体现实际的投资内容，而非银行渠道汇出的数据基本在统计范畴之外。因此，为进一步全面统计跨境流出数据，将隐形数据显性化，有必要逐步放开个人境外投资渠道。

三、疏通境内个人境外投资的原则

（一）渐进性原则。为防范大量资金跨境流动带来的风险，保持国际收支稳定，个人境外投资放开不可能一步到位，应根据国内外形势渐进式放开，具体可以从个人境外投资的主体资格、投资内容、地域、资金要求等方面逐步取消限制。

（二）可控性原则。逐步疏通个人境外投资应做到总量可控、风险可控，即对外投资总量应与经济发展整体水平、国际收支总量相适应，同时也要防范日后资金大量汇回给外汇收支带来的潜在风险。

（三）宏观审慎管理原则。宏观审慎管理的目标是降低跨境资本流动风险，维护和促进国际收支基本平衡。放开个人境外投资，也必须将个人境外投资纳入宏观审慎框架下，根据宏观经济和国际收支的情况对个人境外投资的额度与范围进行调整。同时，宏观审慎调整决策机制要相对透明，以免市场形成个人境外投资政策只会放松不会收紧的预期，从而不会对调整行为产生过度反应。

四、疏通境内个人境外投资的建议

（一）允许部分境内个人境外购买不动产。境内个人境外购买不动产的目的不同，可分为投资类和刚需类。对于刚需类购房需求，在目前政策不允许的条件下，也会通过分拆购汇、地下钱庄等非正规渠道汇出资金。对于投资类需求，其更注重成本和收益，采取非正规渠道必然加大其成本，因此会降低其投资意愿。因此，建议允许部分境内个人境外购买不动产，具体可以参考境外个人购买境内商品房管理要求，要求境内个人在满足一定条件下，如在境外学习或工作满一年以上，可以购买一套自用房产。

（二）逐步将投资移民纳入移民财产转移框架下。目前的移民财产转移政策针对的是从中国内地移居国外并取得境外国籍或永久居留权的自然人，即先获得境外身份，再将境内资产转移国外。对于我国大多通过投资移民方式取得移民身份的境内个人来说，必须是先汇款至国外进行投资，满足一定条件才能获得永久居留权，即先汇款投资，再获得国外身份。实践中，投资移民方式比较普遍，而且对于部分人来说是刚性需求，其必然只能通过非正规渠道汇出资金，这也是日常业务中移民财产转移业务较少的原因。因此，建议逐步将投资移民纳入移民财产转移框架下，通过在部分发达地区先行试点的方式逐步推进，同时可以采取限额管理，例如设定人均一年投资移民额度为50万美元，后续根据年度外汇收支形势，外汇局可以视情况调高或调减限额。

（三）将境内个人参与非上市公司股权激励计划纳入管理框架。目前股权激励计划管理内容仅包括境内个人参与境外上市公司的股权激励计划以及境内个人参与境外非上市特殊目的公司股权激励计划，而且一般前者较多。实践中存在境内个人参与境外非上市公司股权激励计划的情况，由于无相应法规，只能通过非合规途径进行资金跨境划转，因此建议将此类情况纳入管理框架，具体可参照境内个人境外直接投资进行系统登记。

（四）逐步放开境内个人境外直接投资。个人境外直接投资是指境内个人通过新设、并购、参股等方式在境外设立企业或取得企业的所有权、控制权、经营管理权等权益。相较于其他类型的个人境外投资，个人境外直接投资相对稳定，且具有较大的不可逆转性，造成资金通过该渠道套利的可能性较小。因此，建议在部分地区试点人民币个人境外直接投资的基础上，实现本外币一体化管理，逐步试点放开个人境外直接投资。

（五）严格审核境内个人境外投资资金来源并加强事后监管。不论是境内个人开展何种境外投资，其资金来源必须合规。因此，在逐步放开个人境外投资限制的同时，必须进一步加强对资金来源的审核，建议尽快建立多部门数据共享机制，实现外汇局与反洗钱、征信、税务及公安、纪检等相关部门的数据共享，以便对投资主体资格认定及资金来源合规性的审核。同时，要加强对境内个人境外投资的后续监管和风险防控，设立预警指标，建立监测和预警体系，并通过适时调整相关政策进行宏观调控。

[1]张大龙.对我国境内个人境外投资改革的探析[J].中国内部审计.2016(5).

[2]苗启虎.印度开放个人境外投资的经验及启示[J].西部金融.2016(10).

[3]岐伟、段映旭.境内个人境外投资问题浅析[J].河北金融.2017(2).