共建共享治理观下新时代环境治理的公众参与

周文翠，于景志

(鲁东大学 马克思主义学院， 山东 烟台 264025)

党的十九大报告把“美丽”列入了新时代中国特色社会主义的强国目标，提出要“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”[1]。这意味着随着中国特色社会主义进入新时代，环境治理在新起点上也有了新使命，这就是要积极回应人民群众对生态环境的关切，不断完善环境治理体系，提高环境治理现代化水平，为人民群众提供更好的生态产品。在这个过程中，采取有力措施提升公众参与水平，不仅是新时代环境治理的重要路径，也是共建共享治理观的必然要求。

一、公众参与环境治理是共建共享的必然要求

公众参与的概念和理论肇始于西方，最初应用于政治学和管理学领域。20世纪中叶，随着环境问题的凸显，公众参与被引入到环境治理之中。在理论层面，提出了“环境公共财产”论、“环境公共信托”论和“公民环境权”论，并对公众参与环境治理的内容、公众参与过程的评价以及公众参与的效果等进行了研究，为公众参与环境治理提供了依据。在实践层面，美国1970年颁布的《国家环境政策法案》是公众参与环境治理的最早尝试。[2]此后，许多国家的环境法规中都加入了公众参与的内容。1998年，联合国欧洲经济委员会第四次部长级会议还通过了《在环境问题上获得信息公众参与决策和诉诸法律的公约》(即《奥胡斯公约》)，强调了公众获取环境信息的权利和参与环境治理的重要性。近年来，公众参与环境治理关注的重点集中在具体的参与模式与途径以及有效的政策支持方面。

20世纪90年代，公众参与理论传入我国，作为一种管理原则后来被引入环境治理领域。从相关理论的一般性介绍，到公众参与功能的讨论，再到具体参与行为、参与途径的分析，理论研究逐渐深入。2002年，《环境影响评价法》首次写入了公民的“环境权益”的内容。2006 年和2007年先后颁布的《环境影响评价公众参与暂行办法》《环境信息公开办法(试行) 》，确立了公众参与环境影响评价制度和环境信息公开制度。2015年，《环境保护公众参与办法》又对公众获取环境信息、参与环境保护的权利作了进一步规定。目前学界对公众参与的主体指向，主要有广义和狭义两种理解。广义上包括企业、环保非政府组织、普通公民，狭义上仅指独立的公民个体，本文的探讨是以狭义为基础的。

国家的“十三五”规划强调“创新环境治理理念和方式”，“形成政府、企业、公众共治的环境治理体系”，党的十九大报告则进一步阐发了“共建共治共享”的治理理念。共建共享的治理观，以马克思主义的历史观和群众观为理论基础，以中国特色社会主义的当代治理实践为时代依据，其重心就在于共同参与、共同发展，强调以发展增进公平，以人民主体地位保障根本利益。

就主体维度而言，“共建”为公众参与环境治理提供了理念与实践依据。共建的核心是共同参与，所以环境治理不再是政府的独角戏，而是不同类型主体的共同责任。共建的重点是强调不同的主体在治理中应发挥各自的优势，政府应有所为有所不为，公众等主体则应发挥主人翁精神，从各自领域出发主动地参与到治理中去。而且，环境治理本身涉及的问题又具有复杂性、系统性和广域性的特点，单凭政府自身的力量难以有效实施，因而就更需要公众的积极参与。所谓“积力之所举，则无不胜也；众智之所为，则无不成也”(淮南子·主术训)。从唯物史观的视角看，公众参与环境治理也是社会发展的必然趋势。“历史活动是群众的活动，随着历史活动的深入，必将是群众队伍的扩大。”[3]公众参与环境治理实践，不仅可以有效弥补政府治理能力的不足，而且有利于促进公众的环境权和发展权的实现，推进环境治理的民主化与科学化进程。近年来，通过参与环境治理，公众发展了自身的环保意识、生态知识和环保技能，获得了表达环境利益诉求的机会和开展生态环保行动的渠道，更好地维护了自身的生态权益，初步显示了公众参与环境治理的成效。

就行动维度而言，“共建”为公众参与环境治理确立了行为准则与机制。共建即不同主体采取联合行动来共同管理公共事务，共建的对象既可以是物质层面的，也可以是制度层面和精神层面的。就环境治理而言，其共建的对象包括了环境实体、环境制度和环境文化。由此，公众参与环境治理的联合行动，首先就需要与其他主体在生态价值观和行动方式上通过协商达成共识，进而才能采取相互配合的治理行动。这就必然要将协同确立为行为准则，并据此建立、健全基本的集体行动机制，如环境信息共享机制、环境利益整合机制、环境权责配置机制、环境问题协商机制等等。正所谓“有事好商量，众人的事众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数”[4]。平等的沟通、对话与交流，既能提升公众的生态文明素质和公共精神，又能以“最大公约数”化解环境利益矛盾，进而通过协同共赢的集体行动实现有效的环境治理。

就价值维度而言，“共享”为公众参与环境治理提供了动力和保障。成果共享是社会主义性质的体现，党的十九大报告提出“要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要”。“保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感。”[1]这种成果共享的价值追求，为公众参与环境治理提供了不竭动力。马克思说：“人们所奋斗争取的一切，都同他们的利益有关。”[5]安全的食物、干净的水源、新鲜的空气和良好的生态环境，关系到公众的基本生存与健康利益，关系到公众的长远生活质量和幸福。坚持生态产品与自然资源收益的共享，将激发公众参与环境治理的巨大热情。共享不是简单的平均享有，而是要求均衡享有。所以，环境治理各方应本着求同存异的精神从大局着眼，按照主体功能区的不同定位，对承担生态平衡与稳定的经济落后地区坚持适度补偿原则，避免落后地区通过破坏生态环境获取经济利益。同时，严格禁止发达地区和城市向落后地区和农村转移、搬迁污染企业，从而防范和化解环境风险，减少和缓和环境冲突。这样才能增进共同发展的共识，为公众参与环境治理提供有力的思想保障。

二、当前公众参与环境治理的主要障碍

公众参与作为环境治理的第三方力量，其“环境行动”有助于补充政府环境治理能力的不足，维护公众的环境权利，提高环境治理的速度和成效。党的十八大以来，党中央和政府对生态环境问题越来越重视，公众在践行生态环保的生活方式，监督政府和企业履行生态责任方面，也取得了一定的进展。但从总体上说，公众参与环境治理的水平还相对较低，面临着不少发展障碍。外在的障碍主要是公众参与环境治理的制度保障体系不够健全，平台渠道缺乏；内在的障碍主要是公众参与环境治理的积极性不高，主观能力不足。

首先，在制度建设方面，公众参与环境治理的制度保障体系还不健全，公众的生态环保知情权、诉讼权、监督权等落实还不到位，导致公众的制度性参与不足。生态环保的信息公开制度不完善，缺少生态环保信息公开的固定平台，相关信息公开的范围过窄，公开的信息更新不及时，语言过于专业晦涩，对企业和相关政府部门的信息公开缺少监督，公众很难及时、准确地获取环境信息，也就无法以理性的思考去行动。生态环保的意见反馈制度不规范，政府对公众的生态环保诉求回应不及时、不积极，对公众参与缺少认可，难以调动公众参与环境治理的积极性。环境公益诉讼制度不完善，个体诉讼主体资格、诉讼范围、举证责任及受理方面的问题，让公众的环境权难以得到真正落实。由于公众参与环境治理的法制体系尚未完全建立，当公众的生态权益遭到强势主体的侵害时，就会因法律途径成本过高，而选择其他非制度化方法，这也是大部分环境群体性事件发生的因由。当然，传统的信访方式在公众中仍有较高的认同度和接受度，因其成本低、见效快，在过去的社会发展中也曾有过很好的效果。但是，这种传统方式的主观性是与法治精神相悖的，随着社会法治进程的推进，新时代的环境治理要克服“信访不信法”的弊端。

其次，在平台建设方面，公众参与环境治理的渠道不多，参与的形式单一、深度不够、广度不宽，难以有效发挥自身的作用。具体表现为：在参与的领域方面，公众参与环境治理主要集中在生态环保的宣传教育等外围的、浅表的层面，而在生态环保的相关制度和政策制定等关乎权利的、深层次方面则因缺少平台和组织而鲜少涉足；在参与的过程方面，公众参与主要偏重于环境问题的事后监督，事前监督因渠道少而所占比重较低；在参与的方式方面，公众参与大多仍局限于环境听证、上访等传统方式，参与的法治性、组织化程度明显不足。虽然我国的环保社会组织发展向好，但总体上还不够成熟，没能充分承担起公众的环境利益表达、协调疏通和化解环境风险的责任。由于缺乏专门的组织机构整理分散的、指向性不同的公众意见，公众意愿难以汇集起来形成对政府的影响。随着环境组织和互联网与新媒体技术的发展，新时代环境治理的公众参与必然要突破传统方式，实现更高的技术化和组织化水平。

再次，在主观认识层面，公众对参与环境治理的理性化共识偏低，参与意识不够强。随着社会的进步和环境治理进程的推进，公众对参与环境治理的重要性已经有了相当的了解和认同，但其所关注的问题多局限于与其利益直接相关的领域，相对于生态环境危机的严重性来说远远不够。这种认识上的偏差，使得很多公众既不会自觉地参与生态环保活动，也不热衷参与生态环保的社会组织，更缺乏对政府生态环保政策措施的关注，环境治理的参与度处于较低水平。由于理性认同与判断的不足，公众参与环境治理，往往基于环境利益受损的事实，这种情绪化参与当然不会取得好的效果，甚至可能使问题激化。而且，中国一直以来的政治传统都是政府居于统治地位，公众处于被动地位。这种传统的个人是从属于社会的心理惯性，让公众在环境治理上对政府有很强的依赖心理，自身的主体意识不强，缺少对环境政策的独立见解，参与行为具有较大的被动性。公众遇到生态环境问题，首先想到的就是政府应对此负责，而将自己置于生态环保责任之外。很多公众参与生态环保或是迫于政府的要求，或是惑于给予的报酬，这种被动的参与行为自然很难取得好的效果。

最后，在主观能力层面，公众参与环境治理的知识、技能和法治素养不足，参与能力不高。掌握一定的生态环保相关知识和技能，是参与环境治理的基础和前提。目前，公众生态环保知识和技能的整体水平还比较低，而不具备相应认知准备的盲目参与，常常会有意或者无意地对生态环境造成污染和破坏。对于垃圾分类这样的具体问题，公众在积极参与时，如果不具备垃圾分类的基本知识，就不会取得好的效果。据有关调查显示，我国公众的环境素质总体水平不高，其参与行为多属于浅层次的、日常环保行为。同时，公众的环保法制素养不够，不熟悉生态环保的相关法律法规，缺乏基本的维权意识。虽然认识到生态环保法律、法规在环境治理建设中的意义，但只有少数公众真正了解这些法律、法规，多数公众对自己的环境权利和义务不甚了了。加之日常生活中缺乏民主训练，在生态环境遭遇破坏时，公众大多对与自身没有直接关系的问题采取消极态度，而当其自身环境权益受到严重侵害时，公众的维权行动又常常因为缺少相关的知识和法治素养的支撑而显得简单、低效。由此，公众参与愿望和参与能力的不匹配，势必会影响环境治理的成效。

三、新时代环境治理的公众参与方式及其路径优化

党的十九大报告开篇就明确指出，中国特色社会主义进入了新时代，这为我国的环境治理确立了新的历史方位。就时间维度而言，新时代是以十年为单位的发展时段，狭义的角度可以指党的十八大到21世纪中叶的时段。这一阶段中国特色社会主义持续发展，发生了深层次的、历史性变革，取得了全方位的、开创性的成就，为公众参与环境治理水平的提升奠定了物质、技术、理念与制度基础。从生产力发展的角度看，新时代是在生产力总体量变积累的基础上发生阶段性部分质变的时段。党的十八大以来，中国的经济社会发展取得了前所未有的历史性成就，“解决人民温饱和人民生活总体上达到小康这两个目标已提前实现”[1]，2020年全面建成小康社会的目标眼看也要实现，物质财富总量已经跃居世界前列。社会物质财富的增加，信息技术、新媒体技术的迅猛发展，为公众参与环境治理积聚了良好的物质和技术条件。从上层建筑的角度，新时代是政治、文化、生态、党的建设等多领域发生巨大变革的时段。社会主义民主政治的长足进步，人民主体地位的进一步彰显，社会主义生态文明理论与实践的发展，生态环保制度的不断完善，为公众更深入有效地参与环境治理奠定了坚实的理论、政治与制度基础。社会主义现代化强国目标的重要一维，就是天蓝、地绿、水清的“美丽中国”。新时代的环境治理就是要“提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要”[1]。马克思曾指出：“需要是同满足需要的手段一同发展的，并且是依靠这些手段发展的。”[6]所以，研究新时代的公众参与，创新环境治理，是满足人民美好生活需要的重要路径，也是坚持人民主体地位的共建共享治理观的题中之意。

从西方的“公民参与阶梯理论”看，公众参与可以分为关键公众接触、公民调查等由低到高的八种形式，经历了动员式公众参与向权利性公众参与的转型发展过程。动员式参与中，参与不是公众的自主自觉选择，而是一种被动地卷入。权利性参与中，参与则是公众出于维护自身权利而采取的自觉行动。从社会主义生态文明实践看，新时代环境治理的公众参与正处于向权利性公众参与的转型发展阶段，主要有两种方式：一是从实践者身份出发，身体力行地在生活中实践生态环保的生活方式，积极参与各种形式的生态环保活动；二是从监督者身份出发，切实有效地在生态环保方面监督政府和企业履行责任的情况，努力推动生产方式和发展方式的绿色化、生态化。

良好的生态环境是人生存和发展的基本条件，生态环保事关每个公众的既有利益和未来预期，这是公众权利性参与的基础。要获取良好的生存空间，提高生活质量，公众个人都应在遵守生态环保相关法律法规的前提下，积极实践生态化的生活方式。生态化的生活方式以节俭、环保为取向，崇尚基于基本需要的节俭生活方式，摒弃剩余需要和奢侈消费，推崇循环、适度的生态消费理念，尽力减少资源浪费和环境污染。践行生态化的生活应从日常点滴小事做起，从及时关闭电源，节约用水，到消费绿色产品，积极参与树木、绿地、湿地等认护、认养等公益活动，努力创造生态宜居的环境。作为社会主义国家人民主权原则的体现，公众的监督是对政府正确、恰当地履行生态环保责任的有力约束。一方面，公众积极为生态环保建言献策，使生态环保相关的法律、政策供给更加及时、有效；另一方面，公众勤于监督政府的生态环保管理与服务，使生态环保执法更加规范，生态环保服务更加全面。公众还可以经过培训成为企业生态环保的监督员，监督企业履行生态环保责任的情况，包括是否存在对资源的掠夺甚至破坏性使用，是否使用清洁能源进行生产，产品是否符合生态环保标准，生产中是否有污染环境的行为等，对损害生态资源环境的行为进行及时的告知、曝光、举报等，抵制有害生态环保的项目开展和商品生产。

上述新时代环境治理公众参与方式的有效实践，依赖于参与的内外障碍的克服和参与路径的优化。具体而言，就是要通过舆论宣传和沟通协商，营造全社会的生态环保氛围，提高公众对环境治理的理性共识；通过教育培训提升公众个体的生态环保素养，提升其参与环境治理的主观能力；通过建立、健全相关法律、法规，完善公众参与环境治理的制度保障；通过支持生态社区与生态环保社会组织发展，拓展公众参与环境治理的渠道，实现从“形式参与”到“实质参与”、“科学参与”的转变。

新闻舆论是推动环境治理的重要力量。现代传媒具有覆盖面广、渗透力强、影响力大的优势，能够在全社会弘扬绿色理念、进行生态环保舆论监督、营造生态文化氛围。应充分发挥新媒体的独有优势，在继续利用传统媒体的同时，努力通过移动终端、网络等开展多层次、精准化、多形式的生态环保宣传，把生态环保理念普及到每位公众。对不同层次的公众，应设置不同的宣传方式，如指导手册、公益广告、纪录片、短视频等，宣传生态伦理及生态行为准则，引导公众自觉节约资源、爱护环境和保护生态。大力挖掘传统文化中生态环保理念，弘扬社会主义生态文明观，引导公众树立科学理性的财富观、消费观和生活观，广泛宣传报道环境治理中的先进典型，提高公众参与环境治理的责任意识，形成有利于环境治理的良好舆论环境。应积极利用微博、微信等公众平台以及遗址公园、湿地公园、矿山公园等各种宣传阵地，从公众关心的现实生态环境问题切入，增强生态环保宣传的亲民性。应运用现代传媒的舆论监督功能，对破坏生态环境的组织和个人进行曝光批评，警示公众进行自我约束，自觉地修正与生态环保相悖的思想和行为。同时，应利用新闻媒体积极推介绿色产品，倡导绿色生活方式，宣传社会主义环保新风尚，营造全社会的生态文化氛围。研究表明，利益相关度与公众参与度正相关，治理议题与公众利益关系越大，其参与的广度与深度越高。而社会信任度越高，沟通与协商越容易实现。因此，对于利益覆盖面广的环境议题，应通过强化政府信用建设，增进社会信任，促进利益相关方的平等沟通与理性对话，以协商达成公众的环境利益共识。

公众的生态环保素养决定着其参与环境治理的程度和效果。“生态素养是人们在学习和生活中逐渐学习积累而形成的关于生态知识、生态意识和生态行为能力的综合素养，它不是自发形成的，而是通过后天培育而来的。”[7]因此，通过教育培训提升公众个体的生态环保素养，是提升其参与环境治理主观能力的重要途径。应发挥学校环境教育的基础性作用，重视系统化的课程教育，优化环境教育的相关课程设置和教学方法。低年龄段学生的环境教育应以隐形教育方式为主，将生态环保内容渗透到其他的课程中去，并辅之以特定日子(如世界环境日)的专题教育。这种基础层面的环境教育，重在让公众从小就形成一定的生态环保认知，包括生态忧患意识、环保意识、绿色消费观念等，为公众生态素养的形成创造前提条件。在大学生中则应设置专门的环境课程，要求所有学生都要学习，并将生态环保教育的内容融入“两课”当中，使显性教育和隐性教育相结合。这种较高层面的环境教育，重在升华公众的生态环保情感，使之形成科学的生态价值观，同时提高公众对环境风险的认知，以及生态环保技能和环境法治观念。这就要求从事相关教学的教师必须具备较高的生态环境素养，拥有较为深厚的生态环保理论知识，时刻关注环境治理的发展动向，具有将理论转换为教学实践的能力。在强化学校教育的同时，也要有组织、分层次地做好诸如行政人员、企业员工、环保组织从业人员等不同群体的生态环保培训。教育培训中要注意挖掘中国传统文化中的生态环保思想，取其精华为当代所用。可以通过名家论坛、党校培训、专题讲座、理论研讨会、影视作品、绘画摄影展等多种形式开展教育培训，不断丰富和完善公众环境教育的内容和形式。应紧密结合世界“地球日”“环境日”和全国“植树节”“爱鸟周”等，广泛地开展群众性生态文明创建活动，引导公众参与绿色志愿服务，自觉购买绿色产品等，在全社会形成生态环保新风尚。

健全的法律、法规是公众参与环境治理的重要保障，公众的生态环保知情权、表达权、监督权和诉讼权的实现，公众参与的积极性和规范性的提高，都离不开完善的制度体系。目前，公众有效参与环境治理的重要制约条件就是信息不对称。所以，制度建设的首要任务就是完善生态环保信息公开制度，规范生态环保信息发布的主体、内容范围、时效范围等，搭建信息公开平台，保障公众的环境知情权。应明确规定政府、企业等主体需要发布的环境信息，如政府的重大项目及环境政策、生态环境质量数据、环境违法行为、企业的环境评价结果、生产污染情况、产品的环境后果等，确保环境信息披露的充分、及时、准确。除了利用原有网站、公报、新闻发布会以及报刊、广播、电视等形式公开环境信息外，还应健全环境信息公开的大数据平台，方便公民查询、监督和使用环境信息。在知情权的基础上，公众还需要通过一定的利益表达机制，来反映自己的生态环保诉求和意见。应在优化传统的信访制度的基础上，建立公众和政府的交流对话机制，不断完善环境听证制度。扩大听证的适用范围，简化听证程序，缩短听证时间，并为参与听证的公众提供一定的资金支持等。建立环境治理问卷调查机制，由环保社会组织定期向公众发放问卷，了解公众对生态环保决策、监管、执法等方面的诉求和意见。建立环境治理多方会议制度，由政府环保部门定期召开，介绍国家环境治理政策和地方环境治理问题，请公众代表参加会议并献计献策。组建环境治理委员会，以社区、乡镇为单位，由政府代表人员与公众共同组成，实现公众的有序参与及合理表达。同时，应继续完善生态环保公众监督机制，建立公众监督举报制度，强化环境影响评价制度，设立专门的环保问题信箱等举报平台和统一的环保举报热线电话，保证公众生态环保监督权的实现。应健全环境污染和环境公益诉讼制度，扩大诉讼主体范围，让公众个体、非直接利害关系人也有诉讼权，完善举证责任倒置制度，依靠广大公众揭发环境违法犯罪行为。应注重健全生态环保意见反馈机制，建立“受理—查处—答复—征求意见—再处理”的工作程序，设立领导接待日等，对公众的生态环保意见、诉求做出及时的反馈，对积极参与环境治理并有特殊贡献的公民，给予一定形式的奖励，调动公众参与环境治理的主观能动性。此外，还应完善专家论证和咨询制度，为公众参与提供专业技术支持，提高参与的有效性。

现代社区和社会组织的蓬勃发展，为公众拓展参与环境治理的形式与渠道提供了可能。过去，公众大多是以个人形式参与环境治理，这种零散的力量很难取得大的效果。近年，社会环保组织迅猛发展，现代社区生活模式日益普遍化，社会组织和社区具有的组织化功能，使其成为公众参与环境治理的重要载体。但是，环保社会组织目前的基础还较薄弱，影响力也不足。政府可以通过分类指导、购买服务、评价监督等形式，以及相应的孵化机制、专项资金、信息共享平台等具体措施，在对环保社会组织的管理中扶持其发展，使其成长为连接政府与公众的重要桥梁和纽带。公众也可根据专业与兴趣特长组建各类环保社会组织，明确自身发展的目标，健全组织内部制度，实现环境治理的组织化有序参与。同时，大力发展社区环境自治，拓展公众的环境治理参与渠道。社区事务与公众自身生活的紧密相关性，能提升他们的参与意识和参与度。可以通过召开社区大会，对社区环境保护与整治、社区环境长效治理方案设计等，由社区居民进行集体讨论决策。可以采取灵活的形式，将不同群体吸纳到社区环境治理中。如组织社区的退休居民成立社区环境污染监督巡查队，坚持进行环保督查；组织社区的文艺爱好者成立环保文艺宣传队，通过文娱表演的形式宣传生态环保等。此外，还可以通过创新参与形式，激发公众参与环境治理的主动性。这方面，嘉兴市首创的“市民环保检查团”，让公民参与辖区内重点污染企业的“摘帽”验收；舟山市培养公众作环保协管员，参与辖区内的环保执法检查等，都是很好的实践参与方式。