中国特色新型智库治理体系构建研究

汪桥红 周 丽 刘嘉伟

内容提要 构建中国特色新型智库治理体系，是新型智库建设的关键环节，也是推进智库建设、发挥决策咨询作用的前提。本文阐述了新型智库治理体系的内涵，以及构建新型智库治理体系的紧迫性和重要性，分析了当前我国智库治理体系的现状和存在问题，提出了改善智库治理体系的对策建议。

中国特色新型智库建设是完善我国决策咨询制度，提升我国整体治理水平，提升我国话语权和软实力的重大举措，也是一项重大的社会实践和复杂的系统工程。而智库治理体系的构建和完善则是推动智库健康发展的重要抓手。党的十八届三中全会以来，中国特色新型智库为政府的战略决策、公共政策的制定提供了有力的智力支持，成为推进国家治理体系现代化的重要力量。目前，我国拥有的智库数量已经稳居世界第二，但总体上，我国智库建设还刚刚起步，管理相对粗放，在智库治理方面还存在许多值得研究和探讨的问题。

新型智库治理体系的内涵

决策咨询系统是国家治理体系的一个重要组成部分，而智库又是决策咨询系统的主体。要有效发挥新型智库在决策咨询系统的主导地位，就涉及如何建好、用好新型智库的问题。而这一问题的关键，就在于能不能构建一个有效的智库治理体系。

治理理论兴起于20世纪90年代的西方国家，随后作为一个重要的管理理念被广泛应用于政治、经济、文化、社会等诸多领域。治理理论的突出特征是多元的主体、多样的手段、协作的网络、持续的互动。①治理理论的主要创始人詹姆斯·N.罗西瑙认为，治理的内涵比统治的内涵丰富得多，他将治理定义为一系列活动领域里的管理机制，既包括政府机制、同时也包括非正式的、非政府的机制。②

联合国发展计划署认为治理是基于法律规则和正义、平等、高效、系统的公共管理框架；③世界银行认为治理是利用机构资源和政治权威管理社会问题与事务的实践；④联合国全球治理委员会曾经对治理下了一个影响很广泛的定义，它认为，治理是个人和公共或私人机构管理其公共事务的诸多方式的总和，它能调和不同利益既得者间的冲突和矛盾，并持续采取行动的过程。⑤

治理理论另一位代表人物格里·斯托克将治理概括为五个要点：一是治理的参与者来自政府但又不局限于政府的社会公共机构和行为者；二是治理明确肯定了在涉及集体行动的各种社会公共机构之间存在着权力依赖；三是治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性；四是治理的参与者最终会形成一个自主的网络；五是治理意味着办好事情的能力既包括政府发号施令的权力，也包括运用权威的权力。⑥体系是由若干相互联系的系统而构成的一个有特定功能的有机整体，“行为者和机构把他们的资源、技能、目标混合起来，成为一个长期的联合体——一个体系。”⑦

治理理论源于西方的公共管理理论，它的合理内核是强调了现代社会的管理不能完全依靠政府的规制力量，还需要充分发挥社会组织和市场的作用，通过协同的方式，实现对社会的柔性的共治，由此形成“政府、市场、社会(非政府组织)”共同治理的三元结构。我国积极吸收了现代治理理论的精髓，在党的十八届三中全会上，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确了当前全面深化改革的总目标是“完善和发展中共特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。国家治理体系的构建就是要使政府、市场与公民社会三者形成一种共生与互补的关系形态，并在相互耦合中形成一种整体性的制度结构模式⑧。

从管理概念的演进来看，治理是管理的一种特殊类型。广义的管理包括治理，狭义的管理不包括治理。治理是正式组织的政治过程，主要是指通过改革创新与建章立制来促进和优化组织的运行并实现组织目标的活动以及组织重大事项的决策活动。管理主要是静态的通过依循既定的方略和既定的规章制度来维持和保障组织的有效运行并实现组织目标的活动，它主要是技术与功能层面的问题。如果说治理是战略性的，是一种领导力，那么管理则是常规性的，是一种执行力。如果说治理是创建组织议程，而管理则是落实议程。

中国特色新型智库建设的治理体系从纵向来说，包括中央层次、省市地方层次、高校等智库母体单位、智库机构自身四个层次。治理的主要任务是制度安排、政策供给和重大决策。2014年中央65号文件是中国特色新型智库建设的纲领性文件，各省市和各部委的类似文件则是对该文件的落实，后者属于本省本系统操作层面的新型智库建设制度安排。由于我国不少智库属于非独立设置的机构，是高校、社科院、大型院所的下属部门，这些智库的发展受到母体单位的制度环境的制约，因此，智库母体的治理就非常重要。附属型智库办得好不好，除了自身的治理和管理水平外，更多的是看母体机构的制度安排。这是典型的具有中国特色的治理问题，因为我国智库体系中58%的智库属于附属型智库，没有独立的法人资格。当然，智库自身的治理水平也不容忽视，在同样的外部治理环境中，不同智库表现各异，原因就在于自身治理水平的高低。

就横向来说，智库治理体系包括政府、社会组织和市场。智库是一个行业，这可以从两个方面理解：第一，智库本身是有投入产出的，是要计算经济效益和社会效益的。这个行业本身是知识密集型的，消化吸收了就业压力；第二，智库本身形成了自己的专业体系，它应该有专业准入门槛，应该有专业晋升体系，应该有行业标准，应该有行业交流体系。这些体系的建立，政府当然可以也应该管，但是政府主要是提供法制规章，不可能事无巨细都管到，最好还是像其他行业一样，实行自治，交给专门的行业协会去组织智实现库自主管理。另外，智库需要募集资金，需要智库服务供应商，那就要靠市场，市场会根据价格信号给不同的智库提供服务和资金，那么，优秀智库市场会支持，差智库市场会淘汰。

新型智库治理体系现状

党的十八届三中全会以来，党中央高度重视智库建设，特别是两办印发《关于加强中国特色新型智库建设的意见》以来，从国家到地方，从政府部门到社会组织，都参与到智库治理中来。国家层面于2015年12月公布了首批国家高端智库试点建设单位，于2017年10月增补第二批，并成立了国家高端智库理事会。在省级层面，北京、上海、江苏、浙江、安徽、湖南等地相继出台了智库建设实施方案。具体来说体现在五个方面：

(一)从治理主体角度看，国家层面由中共中央宣传部归口智库治理工作，具体来说是国家哲学社会科学工作办公室统一行使智库建设的协调、管理服务工作。国家高端智库理事会负责国家高端智库试点单位(含培育智库)的治理工作。在省市自治区一级也是宣传系统负责智库治理工作，但是具体单位有所不同，江苏、河北等地是省哲学社会科学规划办公室负责，天津、江西、浙江等地则是省社科联有关部门负责，像天津社科联特别成立了智库处负责全市的智库治理工作。一些设立了省级重点智库的省份，比如江苏还成立了新型智库理事会，作为指导全省新型智库建设的议事机构和评估机构。

(二)从治理的协调机制看，出现了不同形式不同功能的智库联盟、智库联席会议制度，以便协调政府各部门。如江苏、吉林、浙江建立了智库工作联席会议制度；广西、湖南、黑龙江则成立了新型智库联盟或论坛；河北、辽宁、四川由省委政策研究室承担主要的协调组织沟通功能。⑨有些部委也成立了自己的智库联盟，比如2017年9月20日，31家知名大学的智库在北京在北京成立了高校高端智库联盟，发布了《高校高端智库联盟公约》。2018年6月14日，工信智库联盟成立大会暨工信智库论坛在京召开，工业和信息化部智库建设联席会议成员办公厅、政策法规司、规划司、财务司的相关负责同志出席会议，近百家智库单位150余人参加了会议。

(三)从人才聚集平台上看，新型智库治理已逐渐打破体制界限，各类智库人才在不同的智库机构中发挥作用，特别是社会智库，由于运营灵活，吸引了一大批智库专家。如全球化智库(CCG)、盘古智库官网公布的智库专家名单中，既有来自各层各级的政府官员，也有知名企业家；既有资深的大学学者，也有享誉全球的国际大师；既有固定的专职研究人员，也有相互流通的兼职人员。

(四)从智库母体的治理看，如高校、社科院智库、党政部门、主流媒体等意识到所属智库办得好坏与母体的智库相关制度安排有关。复旦大学、中山大学、南京大学等高校都出台了智库成果认定办法，激励教师从事智库型对策研究。许多高校与社科院出台了对所属重点智库的扶持政策。

(五)从智库评价层面看，我国出现了独立自主的评价机构和评价成果。过去很长一段时间，美国宾夕法尼亚大学麦甘教授团队的《全球智库报告》对中国智库的评价影响很大，但是这几年，我国已经发展出自己的智库评价体系和评价报告，上海社科院、中国社科院以及南京大学与光明日报社的CTTI评价已经形成了互为补充的独立自主的评价体系，影响逐渐扩大。2016年9月，南京大学中国智库研究与评价中心与光明日报中国智库研究与发布中心共同研发国内首个基于数据信息的智库共享平台中国智库索引(CTTI)，为我国新型智库建设的客观评价奠定了坚实的基础，也为新型智库的治理提供了有力的数据支撑。

新型智库治理体系存在问题

(一)智库国家治理的制度安排和政策供给数量和类型不足

中央和地方党委和政府的智库治理属于国家治理。就目前中央和地方出台的新型智库建设文件的数量和类型来看，总体上数量和类型都不足。中央出台的覆盖全国的文件和规章主要有两份：一是2014年中办65号文，二是民政部、中宣部等9部门联合印发《关于社会智库健康发展的若干意见》。各地出台的相关规定也不多。对于建设较为完善的智库制度体系而言，还远远不够。

(二)各部委各省市新型智库治理发展不平衡

从部委层面来说，工信部、交通部、教育部等重视智库建设，成立了相应的智库联盟，出台了有关文件，新型智库工作推进较快。北京、上海、江苏、天津、浙江、河北、河南、湖南、江西、广西、安徽、云南等省市高度重视新型智库建设，出台了本地的“新型智库建设的实施意见”及相关配套文件。而一小部分省市迄今没有动静。全国新型智库建设治理工作发展相当不平衡。

(三)缺乏全国统一的协调机制，难以实现政策研究协同创新

新型智库类型多，资源丰富，但大都相对独立、分散运行，彼此互不联系，尚未形成合力，这就使得智库资源得不到最优化利用，造成智库资源浪费、智库专家重复研究等现象，大大降低了智库成果的有效利用率。因此亟须构建一种组织机制，把智库机构、智库专家、智库资源有效聚合起来，形成智库网络联盟，以便最大化发挥智库作用。⑩

(四)智库内部治理缺乏专业团队

新型智库治理的核心问题是对智库人才的治理。当前，我国哲学社会科学专家储量丰富，但具有政策供需经验的专家不多，真正具有智库实践经验的智库专家就更少了。而且对智库专家的治理也处于“放养”阶段，并没有形成真正的系统的智库专家库，人才引进机制和培训考核机制还不够完善；其次，从智库机构本身来看，每一个智库管理都有相应的行政人员，大多管理者都是体制内的人员，工作的积极性、参与智库治理的专业水准都有待提高；最后，从智库群体治理来看，智库治理协调部门的工作人员一般都是由政府任命，人员结构上缺乏灵活性，很多被任命的“治理者”并没有直接参与过智库研究，也没有治理个体智库机构的经验，这就导致了他们在管理手段和方法上不会从实际需要出发，过于行政化、传统、死板和僵化，难以形成开放、竞争、流动的人才机制。

(五)由于缺乏权威性，智库评价难以真正发挥治理功能

一是我国的智库评价尚未建成完善的体系，国家对智库建设缺乏总体规划。目前为止，我国没有任何一个明确的、科学的、有效的官方评价标准作为智库评价体系的参照，不论是中国社科院发起过的智库评价还是南京大学和光明日报合作开发的智库索引，都是第三方评价，不属于国家层面的官方评价标准，在中国话语体系下，权威性受到“打折”，这为智库的规模发展带来问题。二是现有的第三方评价也有待改进。我国还没有对全国智库进行分层分级的评价，将不同层次、不同类型、不同级别的智库放在一起评价，这会给智库的评价结果带来客观性、公正性等问题。三是个体智库内部缺少自身的评价和评估制度。大多智库的资金来源于政府，智库管理人员也都由政府任命，但对智库运行缺少系统性的评价标准，缺少对智库内部的人员评价和项目完成情况的评价，这是智库建设和发展中亟待解决的问题。

中国特色新型智库治理体系构建原则和实现途径

建设中国特色新型智库治理体系，要适应纷繁复杂的发展环境，在借鉴国外顶尖智库治理的成功经验的基础上，结合我国新型智库治理体系发展的现状和存在的问题，提出构建中国特色新型智库治理体系需要遵循的原则以及实现途径，使得智库治理体系体现时代性、把握规律性、富于创造性。

(一)中国特色新型智库治理体系的构建原则

一是要坚持党的领导。中国特色新型智库建设是根植于中国特色社会主义理论，要将习近平新时代中国特色社会主义思想体现到智库建设研究当中。坚持党的领导地位不动摇，对于智库治理就是坚持鲜明的旗帜导向和政治方向，突出问题导向，汲取西方成功智库好的经验，坚持围绕中心、服务大局。智库的治理中要充分发挥党建的作用，发挥这一巨大的制度优势。

二是坚持在组织管理体制中形成多样的智库协调机构。多样性体现在层级多样和类型多样两个方面：层级多样是指要体现在国家级、省级、市级都要有不同的协调机构，满足党和政府多层级的决策需求，从而推动国家治理体系和治理能力的现代化；类型多样是指对智库的治理要充分考虑不同智库的分类治理，不能一根标尺到底，要结合不同智库的特点，激发其内在活力，发挥各类智库特长，形成政策制定网状格局，覆盖社会主义现代化建设的各个方面。智库类型本身包括高校智库、科研智库、党政智库、军队智库等要有相应的管理机制。

三是坚持科学的项目管理制度和人事管理制度。项目管理从纵向看，要注重项目的前端评价、过程评价、结果评价；从横向看，要重视项目的管理规范、绩效考核、经费使用等方面。人事管理中要体现以人为本的核心理念，在人事选拔、考核、工资等方面提倡以人治事的管理。科学的项目管理和人事管理，主要体现在专业性上：智库研究目标的专业性、研究方法的专业性、人事管理的专业性、评价方法的专业性。强调智库治理的目标导向，是智库建设的方向，包括研究领域、研究课题。加强规范的研究方法应用的同时，要有意识地使用基于数据分析的方法和工具，注重对数据信息的收集、整理、应用和共享。对人事管理的专业性体现在用专业的人力资源管理好智库人才队伍。

(二)中国特色新型智库治理体系建设途径

中国特色新型智库治理体系的实现途径有以下五点建议：

第一，智库的治理是由政府、智库类社会组织、智库本身、第三方评价和市场等共同引导和完成的。党和政府是智库治理的主体，负责宏观上对智库治理方向性的指导和制度上的规范等。智库本身的自我治理是内在驱力，应该包括对智库内部的人员、项目、资金、运营、传播等方面。第三方评价等社会机构是智库治理的外在动力，主要起到及时发现智库治理过程中存在的问题，给予校正治理的合理建议等。要发挥我们的制度优势和治理特色，发挥党和政府在智库治理中的主导作用，发挥社会组织、第三方评价和市场等多方协同治理作用，这样的智库治理体系构建才具有中国特色。

第二，形成协同机制，对于智库治理，要将不同系统、不同领域、不同主体的智库都放在决策咨询系统中去考虑，构建政策研究共同体，实现协同管理、跨界合作。由于智库种类繁多，智库的隶属关系比较繁杂，这就需要一个单一的能跨领域、跨部门、跨系统的智库治理领导机构负责智库的整体治理和协调工作。协同机制的建立特别要注意完成两个方面的目标，一方面是要发挥决策咨询信息集散中心的作用，及时向所辖智库发布关于政策制定方亟须研究的理论和实践问题；另一方面，是要通过设立课题等方式，协调智库资源，进行协同研究。

第三，搭建人才聚集平台。智库的治理其本质是对智库人才的治理。这里的智库人才应包括三个方面的人才，一是智库专家，二是机构管理者或行政人员，三是面向多个智库机构的智库建设规划者和管理者。这三个智库人才队伍建设之间要形成统一、协调、互通的机制。智库人才的定位不应固化，而要根据实际情况实现智库系统内的流通。

第四，智库的内部治理要形成一个动态、合理、科学的管理机制。这样的管理机制可以是理事会、董事会、学术委员会等，其主要的人员来自智库的出资方、研究领域专家、隶属机构代表等。西方国家的智库多采用理事会化的组织管理机构，由重要捐赠者组成理事会，智库日常管理由其任命的智库负责人负责。

第五，智库治理必须包括科学的研究指导和全面的评审、评价机制。国外智库研究重视研究方法的科学性、严谨性，注重研究成果和数据的积累，从而构建领域数据库、知识库和可视化平台。例如日本的科技与技术政策研究所、美国的兰德公司等，可以说他们高品质的研究成果与其科学的数据分析调查、统计方法息息相关；必须建立规范科学的成果评审与过程(质量)控制机制。按照不同类型的成果，形成特定的质量标准、评审流程、发布机制，保证智库成果的学术严谨性、科学性、客观性等。成果评审、过程(质量)控制机制、研究成果质量的高低是衡量一个智库影响力大小重要标准，这背后需要严格的成果内外部评审机制。

总而言之，中国特色新型智库的“新型”主要体现在我国智库治理体制机制的创新。应该说中央为促进智库健康发展而制定了一系列含金量很高的政策文件，部分省市也出台了相关配套政策，但是这部分政策“红利”仍然得不到有效释放，原因是多方面的，有观念问题，也有执行力问题，还有附属型智库依托母体的政策不配套问题，只有把问题分析清楚，找到症结所在，抓好落实，新型智库治理体系才能有效建立起来。

①⑥李菲菲、庞素琳：《基于治理理论视角的我国社区应急管理建设模式分析》，《管理评论》2015年第2期。

②詹姆斯·N.罗西瑙：《没有政府的治理》，张胜军、刘小林等译，江西人民出版社，2001年。

③《马克思恩格斯选集》第1卷，曹卫东译，学林出版社，1999年。

④Wilson. John, Political Discourse， D.Schiffrin Tannen & H.Hamilton. Handbook of Discourse. Oxford.Blackwell,2001.

⑤全球治理委员会：《我们的全球伙伴关系》，(香港)牛津大学出版社，1995年。

⑦[德]哈贝马斯：《公共领域的机构转型》，曹卫东译，学林出版社，1999年。

⑧邵鹏：《国家治理模式演进与国家治理体系构建》，《学习与实践》2014年第1期。

⑩朱建波、孙煜、吴绍山：《新型智库体系的运行和保障机制研究》，《智库理论与实践》2017年第4期。