论从压力型体制向服务型政府体制转变的必要性和路径——基于推进国家治理体系和治理能力现代化的视角

晏 涛

（河南大学哲学与公共管理学院，河南开封475001）

一、压力型体制概念的产生

中国在计划经济时代实行高度集中的政治经济体制。这个时期虽然被称为超强国家极弱社会的时期，但是由于缺少健全规范有序的管理体制，行政管理的混乱无序难以避免。针对这一问题，邓小平曾指出：“我们的党政机构以及各种企业、事业领导机构中，长期缺少严格的从上而下的行政法规和个人负责制，缺少对于每个机关乃至每个人职责权限的严格明确的规定，以至事无大小，往往无章可循。”［2］10为了改变这一制度缺陷，从20世纪80年代中后期我国开始推行严格的岗位目标责任制，虽然这种纵向分权、横向集权的改革赋予上级对下级的较大的控制权，主要包括人事任免、资源调配、政策监督、考核奖惩，但由于权力的运行缺少有效的制约和监督，决策的科学化民主化程度被削弱，这不利于行政效率和质量的提高。

学者荣敬本把这种横向集权、纵向分权的行政管理体制称为“压力型体制”，这个概念直到现在依然能够用来较好地解释部分地区存在的行政管理现象。压力型体制的产生除了上述的原因外，从宏观的历史发展概况来说，中国自从被西方打开了国门之后就开始了自身的现代化历程，直到改革开放以后才具备了快速稳步推进现代化的国际和国内环境。作为现代化的迟发外向型国家，中国面临加快推进现代化实现跨越式发展的沉重压力，因此，改革初期经济发展方式就成为最大的政治主题。干部的政绩考核实行GDP挂帅，辅以各式各样的“一票否决”，上级领导也充分利用行政权力将经济发展任务层层分解给下级，结果是各级公务员在岗位目标责任制下都被分到相应的指标，经济建设的任务不断地被提到政治的高度，当下级官员被一票否决时，其工作成绩为零，其他方面出色的工作成绩不被考虑。与这一压力型体制相配套的便是一整套奖惩措施。此外，上级还定期对下级的工作进行考核，督促下级完成任务。这一体制是作为后发国家的中国在快速推进现代化进程中逐步形成的，在改革的初期无疑是对管理无序、效率低下的计划经济体制的纠正，并且依靠党的政治权威有效地整合了全社会的资源来搞建设，比较充分地发挥了社会主义制度能够集中力量办大事的优势。改革开放后的政治体制改革改变了过去依靠意识形态说教和政治动员式的国家治理模式［3］，在市场经济快速发展时期，各个地区都在尽力抢夺体制改革释放的红利，极大地调动了市场主体的积极性。因此，在此情况下，压力型体制保证了区域拥有高效的政策制定执行能力和较强的资源整合能力，有助于充分发挥区域优势，推动地区经济快速发展。

二、压力型体制的弊端

压力型体制是在与市场经济相适应的政治体制改革中产生的，它成功地再生了中国现代化的动力［3］，但是随着现代化的全面深入推进，其弊端也越来越突显。

首先，压力型体制偏重于使用计划手段而不是长期稳定的法律和政策手段。计划的随意性与市场经济要求的长期稳定的政策环境和公平竞争的市场秩序产生了大量的矛盾。尤其是在一些竞争压力过重的地区，地区一把手迫于上级的压力倾向于制定超出本区域能力所及的发展目标，甚至为了谋求升迁和奖励而大搞形象工程和政绩工程，这些逆市场化的行为将会损害市场经济的长期健康发展。常言道，计划赶不上变化，由于人类获取的信息数量、理性分析能力的限制与未来复杂、不确定的环境时常产生矛盾，这要求计划要保持一定的弹性，但压力型体制下许多计划过于僵化往往适得其反。

其次，这种体制实行严格的目标管理模式和一票否决的绩效考评机制［4］，这种层层管制的体制导致了地方官员唯上轻下。体制的运行效率依赖上级政策制定的合理性且削弱了下级对于错误政策的抵制能力，容易助长官僚主义和造成短期行为，尤其是在巨大的发展压力下，任务指标成了评价领导干部工作优劣的生命线，导致许多干部不顾地区实际和长远的发展利益大扩大建刷政绩，在离任时留下一堆烂账，收拾这些烂账继任干部即使有心也无力，只能不断地继续着恶性循环。此外，唯上轻下之风盛行造成了官僚主义屡禁不止，许多官员深谙官场逢迎忘记了治本之道，为了个人升迁不惜以损害人民利益为代价，有的甚至动摇理想信念迷信鬼神，这些都严重地损害了党的威信，造成党的执政合法性资源的流失。

再次，压力型体制推崇任务导向和利益驱动，忽视了职能部门设置的科学性，容易滋生权力寻租。邓小平曾经对制度问题有过精辟的论述:“制度可以使坏人无法任意横行，制度可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”［2］10压力型体制过分强调任务导向而轻视部门职能设置的科学合理性，在任务导向和利益驱动等双重因素的影响下，削弱了政府的综合效能；权力集中且用权缺乏科学的规范程序很容易打乱机关正常的运转，导致决策失误及产生以权谋私、权钱交易等腐败现象。有的干部喜欢拍脑袋式的决定，给地方留下一堆烂账、坏账，有的骄横跋扈、贪污腐化，最终害人害己。

三、由压力型体制向服务型政府体制的转变是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要一环

党的十八大报告指出，我国将深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。压力型体制与任务导向的人事配置和高度集中的决策机制互为表里，因此，简单划一的考评标准带来了一系列问题。首先是部门林立、机构臃肿，造成行政资源的浪费和行政低效。其次是高度集中的决策体制下政策的合理性取决于地方最高决策者的素养和能力。再次是错误的决策难以得到纠正，会造成许多决策失误，给党和人民的事业造成巨大的损失。实践证明，决策失误造成的损失甚至大于贪污腐败。最后是任务导向和目标管理制容易造成下级唯上轻下，甚至有些下级会通过损害人民利益来迎合上级，造成行政价值取向的异化。不良行政必然带来行政低效，损害政府的公信力。而服务型政府是以为社会、公众服务作为政府存在、运行和发展的基本宗旨，是在社会本位和公民本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，以公正执法为标志，按照公民意志组建起来的政府。基于此，压力型体制走向服务型政府是社会发展的必然趋势，而服务型政府是对中国传统计划经济条件下以计划指令、行政管制为主要手段的管制型政府的纠正，是伴随着市场经济深入发展而提出的一种新型的现代政府治理模式。

在计划经济时期，政府职能具有全能型的特征；在改革开放以后，国家治理的中心转移到经济建设方面来，这时的政府职能具有发展型的特征。党的十八届三中全会提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”党的十九大进一步明确指出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。这就为新时代政府职能转变提供了顶层设计，明确指出治理体系现代化是实现治理能力现代化的空间载体和实现前提［5］，而治理体系中的行政系统现代化对于推动整个治理体系和治理能力的现代化具有重要作用。政府在推动经济社会发展和解决公共事务中处于极端重要的地位，尤其是在当前中国特色社会主义进入新时代的大背景下，改革发展的形势更加严峻、任务更加繁重，更加需要一个廉洁高效的服务型政府来妥善应对挑战。建设服务型政府，实现全能型管制政府向服务型政府的转变，一方面是中国内外环境发生变化的现实需要，另一方面是社会主义市场经济继续向纵深发展引发经济社会发生深刻的变革和调整的要求，同时也是人民的新期待。当下，中国日益走向国际舞台的中央，同时，科技的突飞猛进也带来了管理模式和管理手段的日益变革，使得整个世界的交流联系日益密切，这在客观上需要一个更加开放主动现代的政府来适应这种全球化带来的挑战［6］。

四、国家治理体系和治理能力现代化视域的服务型政府构建路径

（一） “第五个现代化”［7］

国家治理体系和治理能力现代化是继农业现代化、工业现代化、科技现代化和国防现代化之后首次提出的“第五个现代化”。关于它的内涵，习近平指出：“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。”关于实现路径，习近平明确指出：“推进国家治理体系和治理能力现代化，就是要适应时代变化，既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，又不断构建新的体制机制、法律法规，使各方面制度更加科学、更加完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。要更加注重治理能力建设，增强按制度办事、依法办事意识，善于运用制度和法律治理国家，把各方面制度优势转化为管理国家的效能，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平。”［8］邓小平曾经在1992年提出：“恐怕再有30年时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。”［9］此话是针对社会主义制度改革的前半程而言的，在当前改革进入爬坡过坎、攻坚克难的后半程，我们更要“坚定信心、凝聚共识、统筹谋划、协同推进”。

（二） 建设人民满意的服务型政府必须深入推进“放管服”改革

1.服务型政府构建的困境及应对措施

党的十九大指出,转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。国家治理的理想状态就是善治，而要实现善治的理想目标，就必须建立与社会经济发展、政治发展和文化发展要求相适应的现代治理体系，实现国家治理体系的现代化［10］。我们不得不指出，从党的十六届六中全会提出建设服务型政府到现在，政府的服务意识并没有普遍形成，规范政府合理、高效履职的法律体系有待完善，政府绩效考核和问责体制机制有待健全规范［11］，这些因素制约着服务型政府构建。党的十九大报告指出，全面依法治国的任务依然繁重，国家治理体系和治理能力有待加强。因此，打造服务型政府要着重解决以下问题：其一，完善规范政府合理、高效履职的法律体系，全面打通全面依法治国的依法行政环节，充分发挥政府依法行政对于依法治国的引领作用，规范政府职能配置，完善考核问责体制机制，让政府有所为有所不为，而且要为自己的行为负责。其二，继续简政放权，减少审批事项，减少政府对市场和社会的不合理干预，把错装在政府身上的手还给市场，强化政府公共服务提供职能，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。其三，公共服务供给多元化，引导构建多元协商的社会治理格局，实现公共资源的有效配置和公共服务的公平、高效供给。

2.大力推动并正确实行“放管服”改革

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央深入推动以“简政放权”为核心的“放管服”改革，行政审批事项明显减少，政府机构日益精简，服务流程日益科学高效。但是随着社会主义主要矛盾的变化，当前的改革与人民满意的目标仍然存在差距。原因是一些人对于“放管服”的认识存在偏差：在“放”的方面，该放的没放，放了的演变成变相审批；在“管”的方面，该管的不管，不该管的乱管；在“服”的方面，机构臃肿、职能交叉现象仍然存在，服务水平有待提高，服务意识有待加强。只有牢记“放管服”的根本目的是为了更好地服务，才能真正转变政府职能这一初衷。

首先，简政放权。过去的管制型政府强调“政府本位、权力本位”，忽视了为社会服务的职能，导致政府运作过程的“越位”“缺位”和“错位”现象大量存在。而简政放权就是要政府正确地界定政府、市场和社会的角色，匡正政府施政的价值追求，把错装在政府身上的手还给市场本身，政府主动承担起公共服务提供者的职责。为了达到这个目标，简政放权需要坚持问题导向，结合本地区经济社会发展实际找出重难点、突出问题，建立权力清单、责任清单和负面清单，明确职责权限，简化繁琐流程，取消不必要的审批事项，提高办事效率，改善服务质量，实行必要的改革激励措施，对于锐意改革、成效突出的单位和个人给予奖励，对于搞变相审批的给予惩罚。

其次，创新和加强监管。监管和服务是相辅相成的关系，监管的最终目的是为了更好地服务，要摒弃将二者对立的思维。正确的监管就是该管的一定要管，而且要管好管到位；不该管的坚决放手不管。管好管到位不是重拾已经取消的审批事项，而是正确地界定政府的监管范围和职责，发挥政府监管在保护国家和公民生命和财产安全、维护正常的市场经济秩序、打击和制止各类违法犯罪活动和提供必要的宏观调控服务方面的作用。同时，还要创新监管模式，建立健全各类监管主体的监管协调机制，防止监管缺位和交叉监管，比如在对公务人员法纪监督方面，建立国家监察委员会，让各层级监察委员会和纪委合署办公，更好地发挥各方监督合力的作用。

再次，优化服务。服务型政府的最直观特征便是亲民和高效便捷化的服务。为了做到服务让人们满意，政府一方面要探索更加集中便捷的行政服务中心一站式服务，将相互关联的审批审核事项科学地分类归总，减少企事业单位和个人的办事成本；另一方面要进一步加强作风建设，健全群众意见表达机制，提高公务员的服务意识，加快推进“互联网+政务服务”［12］，充分利用现代化的服务技术和手段，提高服务的智能化水平。

五、结语

压力型体制是在市场经济转轨时期，伴随着政府相关管理体制的改革而形成的，较之原先全面计划和包揽的管理体制具有一定的历史进步性。在政府主导和大力推进下，我国的经济建设虽然取得了一定的成绩，但是这种体制具有明显的弊病，并且在市场经济成熟稳定运行之后越来越凸显它的不相适应性。因此，党的十六届六中全会提出建设服务型政府，党的十八届三中全会和党的十九大提出了全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，为打造服务型政府做了顶层设计。服务型政府是有限政府、责任政府、法治政府的综合体现，是在政府施政理念和行政职能上对压力型体制下的管制型、长官意志型政府的纠正，代表了新型的现代政府治理模式，是新时代推进国家治理体系和治理能力现代化的关键一环。

参考文献

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[10]俞可平.推进国家治理体系和治理能力现代化 [J].前线,2014(1)：5-8,13.

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[12]张洋.建设人民满意的服务型政府[N].人民日报,2017-12-06(017).