论非住宅建设用地使用权届期制度之完善

刘国臻 刘 芮

学术界对非住宅建设用地使用权届期问题鲜有研究。《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）对建设用地使用权从住宅与非住宅做了区分。对住宅建设用地使用权届期做了自动续期的规定，对非住宅建设用地使用权做了“期限届满后续期的，依照法律法规办理”的委任性规定。2016年11月27日中共中央、国务院《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》（以下简称《关于完善产权保护制度意见》）指出，对产权保护应当遵循“平等、全面、依法”的原则。保护不动产产权不能仅限于住宅，还应包括非住宅不动产。随着非住宅建设用地使用权届期，我国现行非住宅建设用地使用权届期制度存在的过于偏向保护土地所有权人利益，而忽视土地使用权人利益的立法缺陷越来越突出，并引起社会的关注。本文揭示我国现行非住宅建设用地使用权届期制度存在的缺陷，提出并论证制度完善思路，以期为我国非住宅建设用地使用权制度建设提供参考。非住宅建设用地使用权是住宅建设用地使用权的对称，指的是除用于住宅以外的建设用地使用权，既包括以出让方式取得的建设用地使用权，也包括以划拨方式取得的建设用地使用权。由于以划拨方式取得的建设用地使用权实行无期限制度，一般没有期限限制，所以，本文讨论的非住宅建设用地使用权仅指以出让方式取得的建设用地使用权。

一、非住宅建设用地届期制度存在的缺陷

根据我国现行立法规定，非住宅建设用地使用权的最高期限分别为40或50年。自20世纪80年代我国建立城镇国有土地使用权有偿出让制度至今已近40年，未来大量的非住宅用地使用权届期与续期必将成为亟待解决的现实问题。我国非住宅建设用地使用权届期制度存在的缺陷主要表现如下。

（一）缺乏对“社会公共利益”范围的界定

“社会公共利益”需要是不批准非住宅用地使用权续期申请的法定理由。“社会公共利益”内涵具有模糊性、变动性和适应性。①梁上上：《公共利益与利益衡量》，《政法论坛》2016年第6期。把握不准很容易造成公权力对私权利的侵害。《中华人民共和国城市房地产管理法》（以下简称《房地产管理法》）第22条第一款规定：“土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期，除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应当予以批准。”但相关立法中并没有明确规定非住宅建设用地使用权届期收回的“社会公共利益”的边界。我国现行相关立法不仅没有从实体法上规定“社会公共利益”的边界，而且在程序方面也确乏相应的制度安排。政府审批机关在非住宅建设用地使用权届期收回中也缺乏“社会公共利益”需要的专门性说明。似乎只要是政府不批准非住宅建设用地使用权续期，就符合“社会公共利益”需要。这样政府审批机关的公正性难以保证，不利于非住宅建设用地使用权人的利益保护。

（二）国家无偿取得地上房屋及其他不动产不合理

我国现行法律制度把土地与地上房屋及其他不动产分别作为物权客体。非住宅建设用地使用权已经成为独立意义的物权。非住宅建设用地使用权具有期限性，而地上房屋及其他不动产又是无期限的。这样就存在有期限的非住宅建设用地使用权与坐落其上的无期限房屋及其他不动产存在客观冲突。现行法律法规规定，非住宅建设用地使用权期满后，没有约定或者约定不明确的，②实践中，非住宅建设用地使用权出让合同由政府提供格式文本，一般没有期满后该土地上房屋及其他不动产归属的约定。该地上的房屋及其他不动产所有权归国家无偿取得。鉴于地上房屋及其他不动产是独立的物权，有独立的财产价值，独立于土地使用权的房屋及其他不动产所有权具有正当性。③高圣平、杨旋：《建设用地使用权期满后的法律后果》，《法学》2011年第10期。非住宅建设用地使用权期限届满后，国家无偿收回非住宅建设用地使用权并及之地上房屋及其他不动产的做法，不仅违反产权平等保护原则，也有违公平交易原则。从经济学角度分析，地上房屋及其他不动产的所有权在非住宅建设用地使用权期限届满后，面临着被政府无偿取得的风险，则地上房屋及其他不动产所有权人为追求自身利益最大化，极有可能对土地、地上房屋及其他不动产进行消极管理，甚至于破坏性利用，由此必然导致土地资源利用不足或利用过度，违背了最优化社会效用的原则，难以避免“租值消散（rent dissipation）”的结果。④租值消散的概念在庇古《福利经济学》一书中第一次提出。最初指的是产权界定不清，公共的部分就会成为大家争抢的对象，并带来社会利益的损失。之后在H·斯科特·戈登、张五常等学者处得到发展。现行制度安排下，会促使非住宅建设用地使用权人竭泽而渔，不惜以违背土地资源可持续发展的要求而攫出最大利润，这与土地资源有效利用的立法本意相去甚远。⑤王林清：《建设用地使用权期限届满法律后果比较观察》，《环球法律评论》2016年第4期。政府部门做出不予续期的决定后，土地使用权人的权益缺乏相应的法律保障和权利救济途径。

（三）续期制度不科学、不完善

我国有关非住宅建设用地使用权续期制度安排主要见于《物权法》《房地产管理法》《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（以下简称《国有土地使用权出让和转让暂行条例》）等。上述法律法规对非住宅建设用地使用权续期制度安排内容是：（1）续期采用申请制，但是否续期决定权在政府部门；（2）土地使用权人至迟于届满前一年申请续期；（3）续期需重新签订土地使用权出让合同，支付土地使用权出让金；（4）我国土地使用权出让采用法定最长年限制。上述续期制度安排不科学、不完善的主要表现在以下方面。第一，非住宅建设用地使用权续期采用申请制，操作成本高，既浪费非住宅建设用地使用权人的时间成本和人力成本，也浪费政府部门的行政资源。既然只有出于社会公共利益需要才不批准申请人的续期申请，而实践中为了社会公共利益需要的非住宅建设用地情况并不多见，大量的非住宅建设用地并非为了社会公共利益需要，而是一般市场经营行为。第二，续期时间不科学。依据《物权法》第149条和《房地产管理法》第21条的规定，非住宅建设用地使用权期限届满后，原土地使用权人有意愿继续使用土地的，申请续期的时间为“至迟于届满前一年”。此规定从字面上理解，土地使用者可在其有效使用期限内，除届满前最后一年外均能申请。非住宅建设用地使用权的最高期限分别为40年或50年，则可以在前39年或49年内进行申请。与我国香港地区土地批租制度在“期满前二十年内”申请规则相比较，①张增强：《香港法制教程》，广州：暨南大学出版社，1993年，第185页。我国虽然给予了土地使用权人更长的申请时间，但这样的规定显然不符合一般经营规律。实践中，非住宅建设用地使用权人在取得土地使用权后的前10年、20年多忙于前期物业开发建设和试营业，对营业的预期尚处于不能确定状态，很难决定是否续期，也就一般没有申请续期的需求。政府部门需应对长达39年或49年内的所有土地使用权人的可能申请，不仅对行政资源来说是一种巨大的浪费，而且非住宅建设用地使用权人申请过早，政府部门也难以判断涉案土地在30、40年后是否存在社会公共利益需求的情况。“至迟于届满前一年申请续期”的规定弹性太大，操作起来不符合效率原则。而且现行立法对非住宅建设用地使用权人尚在合法使用期最后一年的申请没有规定是否允许。第三，土地使用权出让采用法定最长年限制，虽然在理论上存在“土地使用权出让合同”可约定短于40年或50年，但实践中，“土地使用权出让合同”均采用政府部门提供的格式文本，一般不允许当事人更改土地使用权出让年限。法律规定的最高年限也就成为土地使用权事实年限。此种做法的好处是使得土地使用权人的权利可预期，可进行长远计划，在一定程度上保障交易安全。但要注意的是，预期确定不等于预期合理，也不意味着能保证土地资源最有效率的利用。②周林彬、任尔昕：《我国农地使用权和基地使用权制度的效率分析》，《甘肃政法学院学报》2000年第3期。同时，我国有关非住宅建设用地使用权续期制度对续期次数、续期费用等相关内容都存在立法空白，导致实践中出现“无法可依”的困境。

二、科学界定“社会公共利益”范围

为了达到增强公权力机关行政行为的公信力，减少乃至杜绝非住宅建设用地使用权人在续期申请被拒后的报复性行为，建设和谐社会目标，必须对“社会公共利益”范围进行界定。

（一）实体法的设计

对“社会公共利益”范围的认识，既存在一定共性，也存在一定差别。从实体法上对“社会公共利益”进行界定，能够为政府部门在审批非住宅建设用地使用权续期申请时提供具体操作规范，防止非住宅建设用地使用权届期收回权的滥用。2011年1月19日通过的《中华人民共和国国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《新房屋征收条例》）对国有土地上房屋征收的“公共利益”目的范围的立法界定，可为非住宅建设用地使用权届期收回法定理由，即“社会公共利益”需要的范围界定提供借鉴经验。《新房屋征收条例》首先以概括的方式界定了国有土地上房屋征收的“公共利益”，并从五个方面列举可以发动国有土地上房屋征收权的“公共利益”目的范围。实践证明，《新房屋征收条例》关于“公共利益”范围的界定符合中国国情，具有可操作性。2017年5月国土资源部公布的《土地管理法（修正案）》（征求意见稿），也吸收了《新房屋征收条例》“公共利益”目的范围的界定方式和内容。其中《土地管理法（修正案）》（征求意见稿）关于以概括方式界定土地征收的“公共利益”目的范围，与《新房屋征收条例》对国有土地上房屋征收的“公共利益”的界定完全相同。《土地管理法（修正案）》（征求意见稿）以列举方式规定“公共利益”目的范围与《新房屋征收条例》关于国有土地上房屋征收的“公共利益”目的范围的（一）（二）（三）（六）完全一致。③（一）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。只是（四）（五）两项，《土地管理法（修正案）》（征求意见稿）与《新房屋征收条例》的规定略有不同，其区别在于《土地管理法（修正案）》（征求意见稿）（四）在《新房屋征收条例》（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要基础上，增加了“搬迁安置工程建设的需要。”《土地管理法（修正案）》（征求意见稿）（五）与《新房屋征收条例》（五）规定的内容也并非实际性的差别。①《土地管理法（修正案）》（征求意见稿）（四）由政府组织实施的保障性安居工程、搬迁安置工程建设的需要；（五）在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，由政府为实施城市规划而进行开发建设的需要。《新房屋征收条例》（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要。对非住宅建设用地使用权续期不予批准的“社会公共利益”的范围界定，可借鉴《新房屋征收条例》“公共利益”目的范围的界定。特别是《新房屋征收条例》关于国有土地上房屋征收的“公共利益”目的范围的（一）（二）（三）（六）项可直接移植。

（二）程序法的设计

由于实体立法存在局限性，不可能穷尽现实生活中所有“社会公共利益”的情形。在程序法制度规范确认“社会公共利益”方面，我国没有非住宅建设用地使用权续期不予批准的“社会公共利益”界限的程序性制度安排。在实践中，对非住宅建设用地使用权续期不予批准的“社会公共利益”界限的把握，还必须建立科学的程序法制度来保障。境外国家或地区的经验和我国的实践表明，法律必须建设非住宅建设用地使用权续期不予批准的“社会公共利益”程序性制度，规范不予批准非住宅建设用地使用权续期申请的行为，增加不予批准非住宅建设用地使用权续期申请的透明度和公示性，将不予批准非住宅建设用地使用权续期申请的行政行为框定在必要的范围内。市场经济条件下，对政府部门公权力制约存在客观需要。市场经济比较发达国家或地区通常建立司法程序制度，对私权利实施救济。司法救济是权利救济的最后屏障和防线，也是“弱者”争取公平、维护权利，向“强者”“扳平”的重要途径，具有权威性和强制性。②刘国臻：《论我国土地征收公共利益目的之边界》，《中国行政管理》2010年第9期。为了确保非住宅建设用地使用权收回时的“社会公共利益”需要，必须设置司法救济途径。2011年1月19 日《新房屋征收条例》设置司法救济途径的经验可资借鉴。《新房屋征收条例》第14条规定“被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼”。这是我国对公共利益范围界定的比较成熟的程序性制度安排。2014年11月1日修正后的《中华人民共和国行政诉讼法》第12条也将土地征收的公共利益范围界定安排了司法救济的途径。关于公共利益范围界定，不仅实体法有“用武”之地，程序法也不可或缺，已成为潮流。

三、修订现行立法，明确地上房屋及其他不动产人以补偿请求权

根据《土地管理法》和《国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定，非住宅建设用地使用权期限届满未成功续展的，地上房屋及其他不动产将被无偿收归国家所有。实践中，非住宅建设用地上的房屋及其他不动产具有情况复杂、类型多样的特点，一律收归国有的“一刀切”处理方案，对非住宅建设用地使用权人而言，期满后只有选择续期或不续期的权利，并无其他可以救济自身权益的有效办法与途径，这不利于非住宅建设用地使用权人财产权益保护。③浩然：《财产权预期视角下的建设用地使用权续期问题探讨》，《山东社会科学》2016年第11期。因此，应当修订现行相关立法，区别不同情况，明确地上房屋及其他不动产归属原则与补偿标准，赋予地上房屋及其他不动产所有人以补偿请求权，合理保护地上房屋及其他不动产所有权人的合法权益。

（一）地上房屋及其他不动产的归属

根据我国《房地产管理法》《国有土地使用权出让和转让暂行条例》等相关法律法规的规定，非住宅建设用地使用权实行期限制，最长期限分别为40年或50年；而地上房屋及其他不动产所有权实行无期限制。这与境外国家或地区的规定并无二致。所不同的是，境外国家或地区对非住宅建设用地使用权期限届满后地上房屋及其他不动产的归属处理并不采用一律收归土地所有权人所有的处理方案。而是赋予地上权人的地上建筑物补偿请求权。例如，德国《地上权条例》规定，地上权人对建筑物享有补偿请求权。④陈越鹏：《住宅建设用地使用权自动续期的问题与出路》，《中国土地科学》2016年第10期。在建筑技术和建筑材料日新月异的今天，房屋及其他不动产的使用“寿命”期限一般很长，有的可达百年，甚至几百年。这样就必然存在无期限的房屋及其他不动产所有权，与有期限的非住宅建设用地使用权之间的矛盾与协调问题。①王利明：《住宅建设用地使用权自动续期规则》，《清华法学》2017年第2期。

政府机关对于房屋及其他不动产的产权依照《物权法》等相关法律颁发不动产证书，房屋及其他不动产的产权应当得到平等保护。国家无偿收回的行为，不仅违反了法律对产权平等保护的原则，还会打击土地使用权人对地上房屋及其他不动产的长远投资意愿，不利于土地使用权人建造高质量的房屋及其他不动产。尽管房屋及其他不动产坐落于土地之上，但土地使用权届期满后，地上房屋及其他不动产并未灭失。国家无偿取得地上房屋及其他不动产，并未支付对价，缺乏法理依据。现行法律对非住宅建设用地使用权期满后地上房屋及其他不动产的归属规定，过于简单粗暴，实践中必然带来潜在不良后果，修订现行立法，明确地上房屋及其他不动产的补偿请求权，是防止不良后果发生的有效制度安排。

在我国用于开发的城镇土地，其所有权归属国家，地方政府具体行使国家土地所有权而出让土地使用权时，所采用的出让合同文本均为政府提供的示范格式文本。对于合同具体条款，土地使用权受让人几乎没有修改的机会和权利。《物权法》第149条第二款规定“约定地上物归属”的内容，在实践中也就沦为空洞条文。鉴于土地使用权出让合同本质是民事合同，有关地上物的归属问题，应尊重意思自治原则，给予当事人适当磋商的机会和权利。②朱广新：《论违约行使土地使用权的法律后果》，《法律科学》2012年第2期。在土地使用权期满后给予土地使用权人以地上房屋及其他不动产补偿请求权，可以有效平衡土地使用权出让人与受让人双方的利益，有利于土地使用权人的合法财产所有权的保护。③李显冬：《论土地使用权到期后其上房屋所有权的归属》，《国家行政学院学报》2005年第5期。具体分为两种情形处理。其一，没有地上房屋及其他不动产或地上房屋及其他不动产不具备使用价值时，对于土地使用权人为充分发挥土地的功能，投入相当多的费用去改良土地，以提升土地的经济价值。由此产生的土地增值，应赋予土地使用权人在土地使用权收回后，向土地所有权人请求偿还有益费用的权利。其二，地上房屋及其他不动产具备使用价值，未续期或续期未批准，且土地使用权人取回地上房屋及其他不动产会造成使用价值减损、灭失的，土地所有权人（政府）应当进行合理补偿。④高圣平、杨旋：《建设用地使用权期满后的法律后果》，《法学》2011年第10期。此种补偿的性质可被认为是土地使用权人将地上房屋及其他不动产通过买卖的方式将所有权转移给国家，也即赋予地上房屋及其他不动产所有权人以补偿请求权。对于国家来说，可以促进社会财富的良性积累；对原地上物所有权人来说，也不会出现消极维护、故意破坏等报复行为。

（二）地上房屋及其他不动产的处理与补偿思路

对地上房屋及其他不动产处理与补偿有四种解决思路：（1）土地使用权期限届满后由国家无偿取得；（2）在土地使用权出让合同中对补偿标准有约定的，按照约定处理；（3）延长土地使用期限以抵充地上房屋及其他不动产的补偿款；（4）土地所有权人对地上房屋及其他不动产以市场价格进行补偿。上述第一种解决思路过于注重保护土地所有权人的利益，与境外国家和地区注重保护土地用益物权人利益通例不符。⑤房绍坤：《物权法用益物权篇》，北京：中国人民大学出版社，2007年，第209页。第二种解决思路，由于国家垄断土地一级市场，处于绝对强势地位，合同相对人的平等磋商谈判机会难以保证，可操作性并不强。第三种和第四种解决思路较为可行，但需针对不同情况分别适用。第三种解决思路适用于当政府部门财政困难，无法足额支付补偿款时，可用此解决思路。具体延长期限的长短需视不同地上房屋及其他不动产的现存价值而定。第四种解决思路适用于当地上房屋及其他不动产的使用期限较之于土地使用权期限届更长，且地上房屋及其他不动产的取回会破坏其完整性的，对于因土地使用权人改良土地使得土地增值而支出的有益费用，土地所有权人应给予合理补偿。⑥朱广新：《房屋征收补偿范围与标准的思考》，《法学》2011年第5期。若土地使用权人无继续开发使用的意愿或继续使用对其已无必要而拒绝延长的，可采用税收优惠、相关费用减免等方式对地上房屋及其他不动产现值予以补偿。

四、续期时间、期限、次数和费用科学化、具体化

我国现行立法对非住宅建设用地使用权续期时间、期限、次数和费用缺乏科学、详细的规定，将续期时间、期限、次数和费用科学化和具体化有助于解决司法实践“有法难依”“无法可依”的困境，保护土地使用权人的合法权利。

（一）续期时间

首先，对非住宅建设用地使用权人在期限届满前的最后一年内申请续期需要立法予以确定。由于非住宅建设用地使用权人对土地开发后，既可自己使用，进行相关经营性活动，也可出租给其他市场主体使用，以此获取租金等收益。依现行立法规定，除距离期限届满前最后一年外，土地使用权人都可申请续期。但立法却恰恰没有赋予土地使用权人在最后一年内的申请权，这对于土地使用权人和租用人的权益保障都是不合理的。随着不动产统一登记制度的建立和互联网大数据时代的到来，政府行政部门的业务办理效率和审查准确率都已有很大提升，管理者对于城市的规划也日臻成熟。①张倩：《建设用地使用权未到期能否提前办理续期》，《中国土地》2016年第2期。因此，行政决策时间大幅缩短已成为现实，赋予非住宅建设用地使用权人在最后一年内的申请权有其必要性和可行性。

其次，对将来有计划申请续期的土地使用权人，续期的时间范围应遵循经营规律。一般而言，对于非住宅建设用地使用权人来说，充足的资金保障和稳定的现金流是其持续发展的“生命线”。②郜昂、刘成明、沈利强：《建设用地使用权续期中的规划问题——以“深圳模式”为例》，《中国土地》2017年第6期。在续期时，原土地使用权人需要重新缴纳一笔不菲的土地所使用权出让金。在日常经营中，土地使用权人很少会选择在距离其使用权期限较早的时候提出续期申请，因为较早的时候提出续期申请行为于其经济方面并无益处。但也应看到，市场经济不可能不存在波动，且不可预测。土地使用权人需要时刻根据市场形势进行调整与应对，对土地进行经营活动的预期计划定得过于长远是不现实的。因此，将请求续期的年限范围限定在至少超过其土地使用权总期限一半更为适宜。例如，现行立法规定商业用地使用权最长期限为40年，则规定于距期限届满前20年内比较科学。

（二）续期期限

首先，土地使用权出让应当同时规定最长期限和最短期限。现行立法仅规定土地使用权出让最长年限，若其选择较短的期限，目前制度上看，也是合法的。不规定最短期限则可能出现“短期炒地”等投机性行为，无助于市场经济发展。因此，同时规定最长和最短期限，可抑制土地投机行为，促进土地稀缺资源有计划且更富远见地有效利用。

其次，适当提高最长出让年限。现行非住宅建设用地使用权的出让年限采用40年或50年相对较短，不利于城市长远规划目标实现，也不符合建筑物的寿命年限。③李婧怡：《对城市国有土地使用权期满问题的探讨》，《国土资源》2012年第2期。较短的土地使用年限不仅不会提高土地利用效率，相反土地使用权人还会因此而降低开发成本，以求缩短投资回收期和增加投资回报率，其结果必然导致土地利用社会效益、环境效益和利用效率降低。以英国为例，英国的城市规划通常以100年为限，某些地区所做的规划甚至更长。英国的商业土地使用权通常是125年，地上建筑物的寿命在合理使用情况下期限为60年。我国香港地区商业土地使用权期限是75到150年。我国内地商业等经营性土地使用权的期限仅为40年，明显短于一般建筑物寿命年限，也与境外国家或地区通行做法不一致。因此，续期年限问题可由两种方案配合解决：一是对已存在的土地使用权出让合同，在期限届满后进行第一次续展时，所续的期限长度为原出让合同约定的年限长度；二是修改立法，对新的土地使用权出让合同，根据建筑物具体使用期限以及城市相关规划，确定长于或等于建筑物使用期限的使用年限。若长于建筑物年限的，则应为建筑物使用年限的整倍数。④周林彬：《物权法新论——一种法律经济学分析的观点》，北京：北京大学出版社，2002年，第620页。

再次，统一各种非住宅建设用地使用权的使用年限。现行立法规定“商业、旅游、娱乐用地”的使用年限为40年，“综合或其他用地”的使用年限则为50年，如此长短不一的出让期限在改革开放初期，具有引导资本流向的重要作用，但我国市场经济已日趋成熟，应当“将属于市场的回归市场”。一方面，对工业用地采用较商业用地更长的使用期限，于商业用地使用者而言是不公平的。同时，更短的使用期限会投资者对建设用地产生更多顾虑，不利于资本扩张，也不利于规模化经营；①靳相木、欧阳亦梵：《同名异质的土地使用权续期问题》，《东岳论丛》2017年第6期。另一方面，“民宅商用”是被《物权法》所认可的住宅所有权人的合法权利，但我国住宅建设用地使用权70年的期限远比非住宅建设用地使用权40或50年的期限要长，同时住宅建设用地使用权还可自动续期，导致实践中愈发常见“民宅商用”的情况出现。房地产开发商在进行土地开发时将建筑物设计成“商住合一”形式的现象在房地产开发市场中具有一定普遍性。如此，开发商既可使用商业区域盈利，又可享受仅开发一般商业用地所没有的政策优惠，实现在法律制度中获得“隐性收益”。实践证明，规定长短不一的土地使用权出让期限已无必要。若政府部门决定某片土地应当缩短使用年限，可在出让合同中直接约定。

（三）续期次数

关于非住宅建设用地使用权经过第一次续期后，是否还能再次续期，学界有着不同见解。笔者认为，再次续期与否，应根据建筑物的结构和耐用年限而定。在原土地使用权经过一次续期后，由于已考虑到建筑物的结构和耐用年限，则应当不允许再续期，反之则可以多次续期，理由如下。其一，建筑物使用到一定年限后，维护费用会明显增多，同时土地效用年增长率与土地使用期限成反比。导致土地使用权人的年纯收益会随着土地使用年限的增长而减少。②毛璐，汪应宏，申宝钢：《土地使用年期的确定方法研究》，《国土资源科技管理》2007年第3期。在经过一次续期后，按照现行规则，总使用年限已近百年。随着建造技术更新迭代，地上的建筑早已变得陈旧、落后。对于土地使用权人而言，已无法通过地上建筑物获得良好经济回报，却还得支付高昂的维护成本。若土地使用权人选择对建筑物进行大整修，投资成本可能会比重建还高。其二，允许土地使用权人多次续期，有将国有土地私有化的嫌疑（土地使用权出让变成土地所有权买卖），③王利明：《住宅建设用地试用期自动续期规则》，《清华法学》2017年第2期。国有土地事实上成为私人土地，不仅有损土地所有权人的合法权益，而且违反了《中华人民共和国宪法》所确立的土地公有制原则。其三，任由土地使用权人无次数地续期，将导致该区域土地无法进入土地出让市场（一级市场），会导致新的土地“私人”交易市场的出现，与我国土地基本政策不符。经过一次续期的建设用地，应重新进入公开市场招标、拍卖、或挂牌，对土地使用权人与土地所有权人都有益处，非住宅建设用地使用权的续期次数只定一次为宜。

（四）续期费用

非住宅建设用地使用权作为一种用益物权应有偿续期，这一观点在学界已取得共识，但续期费用的多少（标准），则是一个悬而未决的命题。按照现行立法，非住宅建设用地使用权人在获得政府有关部门批准续期后，应重新签订土地出让合同，并缴纳土地使用权出让金。需注意的是，将本适用于首次取得土地使用权的规则，直接套用在续期问题上是否妥当？续期费用按照首次获得土地使用权时所缴纳的土地出让金数额计算，还是以续期日为节点的市场价格计算？由于土地使用权出让合同本质上属于民事合同，故而土地使用权出让金不是公权力机关行使管理权的方式，而是国有土地使用权作为可流通商品的市场价格。由于土地所有权人在首次出让土地使用权时的地上物与土地使用权续期时的地上物是不同的；土地使用权续期时与土地所有权人首次出让土地使用权时，已经相隔40—50年，简单套用土地出让规则来解决土地续期费用并不可行。综合考虑土地使用权续期费的标准，制定土地评估规则。具体缴费标准可参考土地估价方法中的成本法（cost approach）。④房地产估价中的成本法与土地估价中的成本法略有不同。一般房地产估价中的成本法通常已假定地价是可知的，而土地估价中的成本法通常是用来推算未知地价，也称之为成本逼近法。两者的实际运用范围、方法和估价程序都有很大差别。卢新海、黄善林编著：《土地估价》，上海：复旦大学出版社，2010年，第139页。成本法是通过求取开发可替代估价对象的土地使用权所需的成本总额来估算土地使用权价格的方法。①卢新海、黄善林编著：《土地估价》，第139页。首先分别求取土地成本与对土地进行开发建造改良物（包括附着于土地建筑物及其附着设施）的成本，以此求得待评估资产在评估基准日的复原重置成本中扣减其各项价值损耗后确定资产价值。②戴学珍：《房地产估价教程》，北京：清华大学出版社，2011年，第100页。续期费用的确定，需遵循合理利润最大化原则。土地使用权人对续期费用的基本期待不应高于其购买一块空地，并在没有外部性或内部性原因延误工期的情形下，建造具有同等功能的建筑物及附着物的总代价。土地所有权人对土地使用权续期的总价，也不可低于其对该片土地的基础设施与公共建设配套费总投入，以及城市总体规划可带来的未来增值预期收益。应确保原出让土地使用权的续期费低于同区域新出让土地使用权的出让金，还应综合考虑市场基准价格与建筑物残余价值。由于续期土地上已存在开发投入，可考虑给予土地使用权人一定程度的政策优惠（例如减少税收等），以鼓励其继续为经济发展做出贡献。

综上所述，鉴于现行非住宅建设用地使用权与住宅建设用地使用权同样存在届期问题的破解难题，加之非住宅建设用地使用权的期限短于住宅建设用地使用权的期限，非住宅建设用地使用权届期问题的解决更为迫切。从科学界定“社会公共利益”范围，修订现行立法，确立地上房屋及其他不动产人以补偿请求权；将续期时间、期限、次数和费用具体化等方面完善非住宅建设用地使用权届期制度，可有效破解现行非住宅建设用地使用权届期问题。