发展中国家和转型经济体的监管影响评估改革实践及其对中国的启示*

刘 鹏 张竞之

一、监管影响评估及其在发展中国家和转型经济体的引入和应用

监管影响评估（Regulatory Impact Assessment，以下简称RIA）是一个具有系统性和强制性的评估方法，①Dunlop, Claire and Clandio Radaelli, Radaelli. Handbook of Regulatory Impact Assessment, UK: University of Exeter,2016, p.4.主要是指依据一定的评估标准对监管政策的积极和消极影响进行分析和评价，其目的是为监管政策的制定、执行、调整或终结提供决策支持。其正面影响主要涉及进一步提高经济效益、改善环境并增进人民福祉等，而负面影响主要涉及会增加相关成本，减少社会福利，造成环境进一步恶化等。其中，“系统性”是指RIA并非是随机的或碎片化的，“强制性”是指RIA并非监管机构的自发行为，由此可见，RIA从属于正式的行政体系。总体来说，RIA经历了如下的发展历程：20世纪70年代，在美国的公共工程、公共项目评估实践中首次出现RIA；20世纪80年代初，美国进一步将其拓展到公共政策领域。20世纪80年代中期，仅有英国、德国、荷兰、加拿大、澳大利亚等少数国家建立了某种形式的RIA制度。20世纪90年代，仅有少数OECD国家建立了RIA制度。20世纪90年代末，由于OECD的监管改革报告和欧洲委员会影响评估报告的发布，RIA制度的建立呈加速趋势。直到2008年，所有OECD国家都建立了RIA制度，几乎所有欧盟成员国都进入RIA制度化运作阶段。①张庆才：《规制影响评估：理念，实践与分析视角》，《公共管理与政策评论》2013年第 2期。

20世纪末21世纪初，一些发展中国家和转型经济体也开始建立RIA制度。通常情况下，这些国家采用的RIA模式是20世纪80年代最初在“旧经合组织国家”②“旧经合组织国家”指于1961年最早加入经济合作与发展组织（OECD）的创始成员国：奥地利、比利时、加拿大、丹麦、法国、德国、希腊、冰岛、爱尔兰、意大利、卢森堡、荷兰、挪威、葡萄牙、西班牙、瑞典、瑞士、土耳其、英国、美国。中使用的模式。RIA被用作捐助者资助的项目方案的一部分，采用国际引导而引入。例如，欧盟委员会和经合组织都致力于在东欧的转型经济体中提供技术援助方案，RIA的引入就是众多援助方案中的一种。RIA作为提高公共行政水平和决策质量的手段，在一定程度上促进了善治，即透明度，责任性和一致性等。③Deighton-Smith, Regulatory Impact Analysis: Best Practice in OECD Countries, Paris: OECD, 1997, p.211.然而，RIA在发展中国家和转型经济体的引入和应用远不止是采用国际引导这样简单的。制度禀赋或预先存在的立法、监管能力、经济水平等因素如今已经被认为是十分重要的影响因素，④Brian Levy and Pablo Spiller, Regulations, Institutions and Commitment: Comparative Studies in Regulation, UK:Cambridge University, 1995, pp.1-35.特别是制度禀赋将会影响RIA是否能成功实施。

综合RIA引入发展中国家和转型经济体的一般逻辑不难看出，在发展中国家和转型经济体中贸然引入并应用RIA，可能会出现“水土不服”的问题，即把一个诞生于经济较为发达、社会资本培育较早等诸多较发达因素构成的环境中的RIA应用于一个经济相对欠发达、政治民主程度不高或不稳定、社会资本刚处于萌芽状态等诸多欠发达的因素构成的环境中，RIA原有的作用不仅得不到充分发挥，还会出现政策转移不当的问题。目前关于发展中国家和转型经济体中RIA改革实践的研究相对较少，而分析总结提炼出对中国启示的研究更为少见。因此，理论和现实都需要有研究来探索发展中国家和转型经济体中RIA的改革实践的具体情况来总结经验教训，为中国引入并应用RIA提供启示和建议。

二、发展中国家和转型经济体RIA 改革实践的具体情况

（一）亚洲发展中国家

张银方（音译）结合2003年对亚洲五个国家（印度、巴基斯坦、马来西亚、菲律宾和斯里兰卡）的问卷调查结果和深度访谈数据进行了关于RIA改革实践情况的研究，首先，这些国家对RIA的使用仍然局限在少数的监管活动；其次，五个国家中没有一个国家有统一的RIA指导原则；最后，RIA主要被用作事前评估而不是过程监督和事后评估。⑤Zhang Yinfang, Towards Better Regulatory Governance? Regulatory Reform in Selected Developing Countries over the Period 2003-2007, UK: Manchester, 2011, p.107.这有违RIA在很多发达国家具有的系统性特征。2007年的调查结果表明，在实践中，RIA的应用情况与2003年相比没有明显的进步。对RIA的定位方面，仍然认为RIA主要应该关注于既有的监管政策本身及其效果，而对于政策背后的价值很少给予关注，从根本上来说，这是缺少国家层面统一的、强有力的负责机构的结果；由于缺乏国家层面的机构，在RIA的执行过程中，也缺乏国家层面的总体规划来指导执行的方向，因而在具体操作层面，缺少使用RIA的准则。①Zhang Yinfang, Towards Better Regulatory Governance? Regulatory Reform in Selected Developing Countries over the Period 2003-2007, UK: Manchester, 2011, p.111.RIA大多由监管机构自发进行，这有违RIA在很多发达国家具有的强制性特征。

（二）非洲发展中国家

科林·柯克帕特里克等根据邮寄填答问卷的调查结果，研究了非洲部分发展中国家RIA改革实践的情况。首先，虽然某种形式的RIA至少在一定程度上适用于所有国家，但是在对RIA的熟悉程度方面存在明显不足，来自非洲五分之三的被调查对象的答复表现出对RIA的认知存在缺陷；其次，RIA几乎完全致力于分析经济问题；最后，调查问卷还收集了有关RIA的作用的信息，发现当RIA作为总体的监管治理改革和机构能力建设战略的一个组成部分时，RIA的作用才有可能加强。②Colin Kirkpatrick,“Regulatory Impact Assessment in Developing and Transitional Economies: a Survey of Current Practice and Recommendations for Further Development”，Public Money & Management. vol.24, no.5, 2004.达伦·维尔奇研究了RIA在东非的几个发展中国家（肯尼亚、坦桑尼亚和乌干达）的改革实践。在乌干达，在国际捐助者联合会的支持下，RIA在国家“中期竞争力战略”的广泛主持下被引入；在坦桑尼亚，一组捐助者在坦桑尼亚“国家加强商业环境计划（BEST）”之下资助了的RIA工作；在肯尼亚，经由“捐助—支持”项目，RIA成为创造财富和就业机会的经济恢复战略的一部分。然而，以乌干达为例，RIA的实施出现了决策过程在关键时刻被政治观点所取代的现象。③Darren Welch,“Regulatory Impact Assessment in East Africa”，Chapters, 2007.因此，从这三个非洲国家的改革实践可以看出，由于对RIA的引入是依赖于国际力量而非本国自身探索，RIA会受到政治博弈的影响，由于特殊的引入方式，RIA可能会沦为达成与其初衷完全不相关的目标的工具。

（三）欧洲转型经济体

马戈·托马斯讨论了RIA在欧洲东南部改革实践的情况。虽然这些国家的政府在建立RIA的体制结构方面取得了进展，但是在外部专家的协助下，还没有发现在有限的试点上开展RIA的情况。④Thomas Margo,“South East Europe: Opportunities and Challenges for Improving Regulatory Quality”，Chapters, 2007.斯塔罗诺娃·卡塔琳娜研究了RIA在欧洲中东部的欧盟成员国（捷克共和国、爱沙尼亚、匈牙利、斯洛伐克和斯洛文尼亚）制度化的方式。首先，在这些国家中，研究者发现某种形式的RIA正在使用，但实施方式存在显著差异，体现在RIA制度的持续时间；其次，这些国家同样在提供培训与指导的协调和监督机构方面存在差异；最后，RIA事前评估实施水平也有差异。⑤Katarina Staroňová,“Regulatory Impact Assessment: Formal Institutionalization and Practice”，Journal of Public Policy, vol.30, no.1, 2010.在于2004年5月加入欧盟的10个国家中，OECD提出了一个监管能力的概述报告，包括RIA的应用情况。报告旨在陈述事实，并没有试图判断监管体系本身的质量。许多成员国制定了法律，规定官员们要为所有的新法律准备好影响评估。然而，这些法律很少能够得到充足的制度和技术的支撑，RIA更多存在于形式，而非实质。

发展中国家和转型经济体RIA改革实践的具体情况如下表1所示。在三个大洲的发展中国家和转型经济体中，RIA的改革实践均存在一定问题，但因大洲的不同而相异：关于亚洲五国的调查研究表明，碎片化、只重视事前评估、缺乏国家层面的机构的统一领导以及因此而产生的一系列问题是其突出的不足；关于非洲三国的研究表明，对RIA的了解、战略等未完全形成，RIA的实施会受到政治因素的影响；关于欧洲转型经济体的研究则表明“有制度无落实”、已有制度不可持续等是其明显的缺陷。

需要特别说明的是，由于已有文献相对较少，加之各个研究者的研究视角不同，上述国家所体现出的具体问题所表现出的洲际的差异不应该被扩大化，即某个国家存在的问题也许是另一个国家无相关研究表明但的确存在或者是潜在还未凸显的问题。因此，各个国家的具体情况的差异固然存在，但是全球化时代各国对于RIA相似的引入路径以及互相借鉴的实施方式，提醒研究者要综合各个国家存在的问题，从“发展中国家和转型经济体”这一较为宏观的背景中来理解RIA的改革实践存在的问题。

表1 发展中国家和转型经济体RIA改革实践的具体情况

三、发展中国家和转型经济体RIA改革实践存在的问题总结

上述研究表明，在一些发展中国家和转型经济体中，是国际而非国内因素主导RIA的改革实践。OECD关于RIA的模型被认为是提升监管质量的通用方法，已经被转移至发展中国家。但是，由于一些原因，关于发展中国家和转型经济体“政策不当转移”的危险是实际存在的。①Martin Minogue, Public Management and Regulatory Governance: Problems of Policy Transfer to Developing Countries, Centre on Regulation and Competition (CRC) Working Papers, 2002.

第一，发展中国家和转型经济体RIA的目标以扶贫和激活市场为主。RIA对此有重要作用，即确保有效的市场活动产生的经济效益能够顾及社会初次分配的不足进行再分配。这已经超出了OECD指导的核心目的，即减少贫困和提升市场的有效性。②Colin Kirkpatrick and David Parker,“Regulatory Impact Assessment and Regulatory Governance in Developing Countries”，Public Administration and Development, vol.24, no.4, 2004.第二，发展中国家和转型经济体应用RIA的专业水平、信息和资源有限。对RIA的使用需要有专业水平、资源和信息，这通常超出发展中国家政府能力。在发展中国家，中央和地方政府会因缺乏收集必要数据的能力而影响其承担一个有意义的RIA。此外，如果RIA旨在通过监管实践来提升可持续发展和减少贫困，那么要确保RIA的引入没有对政府决策造成延误，③DeightoSmith, Regulatory Impact Analysis: Best Practice in OECD Countries, Paris: OECD, 1997, p.211.而资源限制会影响RIA被引入的时间和覆盖面的选择，造成延误和较窄的覆盖面。第三，发展中国家和转型经济体实施RIA的政治背景复杂。RIA需要法律规范、开放和透明的政府运作过程以及拥有一定的政治权力、能响应政府号召并与政府进行平等对话的群体。然而，由于精英的利益可能引发的RIA过程中的腐败，会导致对所收集的数据进行有偏差的评估，以此来服务于特定政治集团的利益。④Wil Hout,“Donor Agencies and the Political Economy of Governance”，Third World Quarterly, vol.33, no.3, 2013.第四，发展中国家和转型经济体的监管工具和制度禀赋的不匹配。这一点在20世纪90年代发展中国家的银行业和金融监管领域非常明显。发展中国家受到可获得的准确信息的限制，又采用发达国家的金融市场自由化的模型，直接导致了金融危机，这种金融危机影响到很多发展中国家。⑤Martin Brownbridge and Colin Kirkpatrick,“Policy Symposium on Financial Regulation and Supervision”，Development Policy Review, vol.20, no.3, 2002.第五，发展中国家和转型经济体的监管能力较弱。监管能力的限制更有可能发生在较低收入的经济体中，⑥Dunlop Claire and Clandio Radaelli, Handbook of Regulatory Impact Assessment, UK: University of Exeter, 2016, p.233.发达国家提出的RIA的框架需加以调整来适应这些限制。尽管RIA拥有在发展中国家和转型经济体中提升监管质量和经济增长的潜力，仍然存在一个亟待解决的问题，即采用一种方法引入RIA，使得RIA符合这些国家资源和能力有限的实际，从而使其更好地适应这些国家的国情。

四、对发展中国家和转型经济体的启示

上述国家RIA改革实践中所出现的问题，为其他发展中国家和转型经济体提供了正确实施RIA的逻辑框架启示，如图1所示。在宏观的国家层面，要由国家主导和专门立法支持；在中观的地方和部门层面，响应国家的主导、遵守RIA立法，要完善制度结构和能力建设，具体通过重视典范和示范效应、明确目标和多元价值来实现；在微观的操作层面，则要落实国家主导的要求和遵守法律规范，采取具体政策措施实施RIA：政府要支持RIA的实施；培训RIA操作人员的专业技能；提升数据收集的能力；加强利益相关者的协商对话；权衡RIA对象的优先次序；重视对RIA结果的审核公布。①Dunlop Claire and Clandio Radaelli, Handbook of Regulatory Impact Assessment, UK: University of Exeter, 2016, p.234.对发展中国家和转型经济体的具体启示如下。

第一，明确RIA的价值导向，根据国情加以有针对性的引入。RIA的价值导向正是要重新审视国家干预行为的影响，重视对监管影响的积极性和消极性的评估，以此作为调整监管行为的依据。由于与发达国家处于不同的经济、政治、社会等发展阶段，发展中国家和转型经济体中政府大多扮演着一个强有力的角色，这并不意味着这些国家不需要RIA，相反，这些国家更加需要RIA来审视监管行为，提升监管的科学性。第二，确定RIA实施的突破口、步骤和重点领域。RIA的系统性要求RIA涉及多个阶段，即要求有事前事中事后的评估之分。由于发展中国家和转型经济体存在资源限制等情况，一开始便系统实施RIA将会面临高昂的成本。因此，要使得实施RIA的成本较小，可制定RIA对象的优先次序，找到实施的突破口、步骤和重点领域，按照重要性和紧急程度依次评估。第三，注重立法先行和法律的有效支撑。为了显示RIA的重要性和维持其可持续性，应该加强对RIA的专门立法，确保关于RIA的一切活动都能有法可依。发展中国家和转型经济体由于经济发展的首要要求，大多会忽视立法的重要性，在国家发展过程中出现问题时，才会想到援引法律的规范作用，然而为时已晚。因此，发展中国家和转型经济体在促进经济发展的同时，一定要确保各个领域的法律先行。法律作为一切行为的准绳，其质量一定要通过各方努力得以保证，力求完善全面，不能朝令夕改。第四，提高监管数据的收集和分析能力。收集较高质量的数据便于在有限的时间内进行有意义的监管影响评估，而不需要过多的成本。互联网时代给政府监管提出各种新挑战和新机遇。②沈岿：《互联网经济的政府监管原则和方式创新》，《国家行政学院学报》2016年第2期。在数据收集方面，政府应承认和尝试网络平台的治理地位 ，通过“全国联网”，充分利用网络技术和信息手段实施RIA的数据收集，并将线上线下的数据有效结合，合理使用。第五，保障实施RIA具体负责机构的相对独立性和专业性。在发展中国家和转型经济体中，RIA对象的优先次序的决定不应仅基于政治理由，即RIA要遵循自身的价值要求，尽量保持独立和专业，不要受到其他因素的干扰。第六，充分发挥社会利益相关者在RIA的协商作用。RIA涉及不同利益主体的利益，但要实现公共价值，就要协调和平衡利益相关者各自的价值。其中，社会参与和协商对话十分重要。政府要在RIA立法或其他具体制度中指明协商对话的作用和重要性，并且要在制度层面提供协商机制。

图1 发展中国家和转型经济体中应用RIA具体情况的启示

五、对中国的启示

中国在经济新常态下也在不断推进经济转型。如今，监管部门一般性监管工具大多是专家咨询、利益相关者表达、参考国际标准或基于事实调查等。在中国的社会性监管部门中，除了环境保护部所采用的环境影响评价工具以外，各个部门均没有引入以RIA为代表的专属监管政策的分析工具，这是导致我国监管质量状况不佳的主要原因之一。因此，我国政府监管现状迫切需要采用RIA。自21世纪以来，我国也初步具备了开展 RIA 的基本条件。在制度条件方面，《行政许可法》第二章第20条规定“行政许可的实施机关可以对已设定的行政许可的实施情况及存在的必要性适时进行评价。”该条虽未明确提出RIA,但已经强调对行政行为带来的影响进行评估；在实践条件方面，2012年上海市开展的立法评估实践为全国树立了立法评估的实践典范，①陈丽平：《立法后评估制度将被广泛运用，访上海市社会科学界联合会党组书记》，《法制日报》2011年10月21日第3版。其成果《在规则与现实之间：上海市地方立法后评估报告》是我国第一部针对地方立法进行实施效果评估的书稿。此外，中国自21世纪初，经过十几年的改革和发展历程，为RIA的实施积累了丰富的战略条件。例如：党的十九大报告强调了政府机构的合并重组、资源的统筹应用和省级及以下政府的自主权的扩大等。又如：机构改革、合并重组的战略导向有助于RIA的机构设置趋于专业化、专注于跨部门协调合作；创新监管方式的战略导向，有利于尽快将RIA作为专属监管政策分析工具应用于日常的政府监管事务之中；增强政府的公信力的战略导向，促进RIA的信息公开，同时，RIA的信息公开也督促政府对决策行为和结果不断改进，提升政府的监管能力。因此，中国有必要在现有的实施准备条件的基础上，从发展中国家和转型经济体RIA改革实践中存在的问题中吸取教训，获得启示，未雨绸缪，减少RIA在中国进行改革实践的成本，充分发挥RIA的正面影响，使其更好地服务于提高经济效益、改善环境并增进人民福祉等目标。结合中国现有的条件，对中国的启示可概括为以下几点。

第一，明确RIA的使用范围和领域。RIA可以被视为一种有效的政策工具，在使用的初始阶段，不应全面铺开，应该划定使用范围和领域，以试点的手段来检验其作用，改进其应用方式，为全面铺开做充分的准备。我国近年来十分重视环境问题且环保部已经采用过相应的环保评价工具，RIA可在此基础上进一步发挥作用。第二，提高RIA实施主体的相对独立性。RIA实施主体的独立性影响着RIA结果的真实性。国家主导RIA的实施是RIA的强制性要求使然，并不意味着RIA就此成为国家内部政治博弈的工具和牺牲品。在我国，各个领域的第三方评估蓬勃兴起，要保持第三方评估的相对独立的态势，为RIA营造一个良好的环境。第三，重视RIA过程的合法化。RIA过程除了国家主导外，还需有法律的强制力来保证。确保RIA过程的合法化，有利于使RIA过程有法可依，加之RIA起点的合法性，才能进一步确保RIA结果的合法化。在我国进行关于RIA的立法，也是依法治国方略在监管领域的具体体现，力求使法律深入监管的每一个领域。第四，培养大量掌握和熟悉RIA操作的人员。RIA相关人员不仅包括政策制定的官员、执行者，还包括公众。在应用RIA时，需要对这些人员进行RIA有关知识的普及和培训，阐明RIA与不同利益群体的利益结合点之所在，激励不同利益集团支持RIA的实施。第五，加强RIA的技术人才的培养。专业性的培养不同于上述通识性的普及，RIA的实施急需技术人才。以食品安全评估技术为例，这类评估主要集中在相关基础数据完善以及评估评价，包括食物消费量调查、总膳食研究、毒理学研究等，②毛婷等：《“十三五”期间食品安全监管技术支撑体系研究重点领域建议》，《食品科学》2017年第5期。均要求专业技能。因此，对人员专业技能的培训不可或缺。第六，提升RIA分析结果的严肃性和有效性。重视结果的公布有利于对RIA进程中可能产生的腐败现象形成约束，提升RIA结果的严肃性；同时，政府应考虑对RIA结果进行后期审核，以审查监管政策实施的质量，确保公众对RIA过程的认可和信任，提升RIA结果的有效性，让监管改革切实惠及民生。