大学治理理论的演进趋势与启示——从社会学和教育学的整合角度考察

肖 柯

(山东大学 儒学高等研究院，山东 济南 250100)

大学治理问题的起源在于社会系统就高等教育职能对大学组织的委托代理。在行使代理职责时，大学自身的社会组织属性和教书育人的功能定位恰是委托代理关系在治理领域中的映射，这也决定了大学治理的核心问题是建立行政权力与学术权力之间的制衡体系。随着高等教育的不断完善和高校组织结构的进化，大学的社会角色和教育职能之间的关系经历了“依附——嵌入——协同”的发展脉络，与之相应，大学治理理论也经历了“单边治理——利益相关者多元治理——关键利益相关者共同治理”的演进历程。

一、大学治理理论的发展脉络

单边治理理论在不同专业领域的理论界和实践界都被认可为治理理论的思想起源。大学单边治理理论以中世纪大学组织的宗教职能为逻辑基础，以大学诞生于基督教庇护的教会组织为研究背景，聚焦于某一群体对于大学组织正常运转的影响，将大学治理阐释为以宗教活动和神学知识传授为代表的校务工作，强调大学治理的社会职能和对社会共同价值的贡献，提出以社会角色为第一身份的学生或者教师是具备绝对话语权的主体，从而形成了结构简单、逻辑单一的单边治理模式。[1](P61)然而在实践中，伴随着社会的进步，宗教功能在大学角色泛化的背景下被淡化，以洪堡大学为代表的研究型大学的崛起使得大学的社会角色和组织职能更加多元化，学生或者教师一方很难独立支撑大学运转并完成社会赋予的使命，单边治理模式无法适应社会而开始走向解体，单边治理理论也不断受到质疑而难以为继。

在政府与教会的博弈过程中，大学自主权不断扩大，大学治理的边界和手段也呈现出多元化的态势。20世纪60年代以来，随着利益相关者理论的兴起并向大学领域渗透，对于大学治理结构和治理机制产生了深远影响，大学治理的思考逻辑开始由社会公共视角向治理主体视角转移，形成了大学利益相关者多元治理理论。在该理论的视域下，大学是一个利益相关者组织，内部和外部利益相关者包括政府、校友、社区、捐赠人、行政人员、教师、学生等治理主体通过投入资源来参与大学治理，各主体之间平等合作，协同并治，大学治理的核心不仅局限于实现大学组织的社会职能，治理主体同时表达自身在大学组织边界内的利益诉求，实现个人价值与组织目标的契合以促成个人利益的最大化。[2](P30～35)利益相关者多元治理理论改变了传统理论中过于单一的局限，但却带来了治理控制权分配过程中的公平与效率的优先权问题，该理论将利益相关者看作一个相对和谐的整体，利益相关者以责权均分的方式来统一行使实际控制权，使大学治理易陷入责任泛化、多重领导的低效率治理困境，这也使得该理论在诠释与应用过程中受到诘问和限制。

为解决上述问题，学术界以“适应——目标达成——整合——维系”的功能主义思路，熔炼并修正了单边与多元治理的核心观点，将研究视角定位为“多元治理中的单边作用发挥”，从而形成了大学关键利益相关者共同治理理论。该理论在前述理论基础上更进一步，对治理主体进行了分层和解析，强调治理作用发挥的准则是关键和利害，提出大学治理的理想模式应在单边和多元之间的多元维度中寻找恰当定位，即在利益相关者群体之中秉承效率理念。

二、从单边治理到利益相关者多元治理

(一)社会学视角下单边治理向利益相关者协同治理转化的合理性

随着自然科学开始兴起以及人类文明的进步，社会由神学阶段向形而上学阶段变迁，社会结构的变化以及利益格局的调整使得以宗教神学为基础的单边大学治理理论弊端开始显现。基于此，学界开始尝试从多个角度来考虑大学治理的运转，当代社会学理论的发展则促成了这一演进由空想落实到具体操作层面，并以大学的社会功能和制度变迁作为逻辑出发点进行了合理化构建。

1.结构功能主义理论与社会动力学理论的共同作用

结构功能主义理论的重要分支之一的社会动力学流派提出，抽象权力思想给社会带来不安定因素，有机体各部分出于维护社会稳定的目的应各司其职，协同合作。单边治理的社会背景是宗教教义和神学知识为主要理念的中世纪欧洲社会，此时以统治阶级及神职人员为代表的学生或者作为社会秩序稳定的推动者在大学发挥主导作用，教师是大学组织的组织动机整合的附属品。在大学由单边治理向多元治理的变迁过程中，大学作为社会组织的结构需要与社会实现稳定功能而赋予它的角色一致起来。随着科学与文明的进步，知识在推动社会发展中的作用越来越突出，宗教不再是社会文化体系中的独大势力，以教师为代表的被统治阶级和中间阶级开始在与王权和世俗的抗衡中取得优势，进而在大学组织中获得了更多的话语权和控制权，并形成了较为明确的控制权意图。在此基础上，基于社会动力学的协作理论，大学承担机能的关联各方出于维护稳定的目的，自然产生共同推动大学治理的意愿和动力，形成利益相关者群体。同时，在结构功能主义的价值取向下，大学边界内的人力资本、财务资本和物质资本来源于利益相关方共同的投入，搭建了促成组织稳定的治理结构，因此大学的功能定位从传统的宗教结构中摆脱出来，开始关涉利益相关者自身切实利益。在治理主体视角来看，各利益相关者在维护组织稳定和在维护个人利益方面均形成了价值共识，也使得他们无论从结构还是功能角度都有了参与治理并协同并治的动力和责任。

2.社会契约论与社会互动论的共同影响

近代及现代大学制度的出现推动大学组织机能和教育手段向纵深化发展，使得大学的公共职能扩展到科学研究、人才培养、社会服务再到文化传承，这些公共意志串联起了大学创立者之外的利益相关者，包括政府、校友、社区、捐赠人、行政人员、教师、学生等，在社会契约逻辑影响下，利益相关群体间就大学治理问题达成共同的契约，不同的主体之间是平等关系，克服了单边治理主张控制权集中对称所带来的地位不平等，使控制权分散在利益相关者之中，形成契约自由，权力均分、治理导向的运行状态。因此，利益相关者多元治理理论适应了契约模式下社会组织治理的新形式。与此同时，在社会网络理论的影响下，随着“嵌入性”概念的提出和结构角色理论的影响，大学本质上成为由利益相关方之间的互动和维持构成的组织网络。多元共同治理模式是大学边界内利益相关者自身及他们之间的关系所组成的关系网络，在此体系中，不同主体之间的行为以协作为纽带嵌入到组织结构之中，每一个主体因社会链接、信任关系和价值规范与组织紧密相连，这种互动成为治理主体参与大学治理进程的有效方式。[3](P5～7)

(二)利益相关者共同治理产生的教育学诠释

在社会学理论为利益相关者多元治理的产生奠定了框架性基础同时，教育学理论的发展特别是高等教育领域内的新学派理念也对多元治理产生了积极性影响。

1.近代教育民主理念的出现

提倡国家掌管教育管理主导权，使得利益相关者在宗教的一家独大背景下有了发展的空间和余地，并具备了参与大学治理的机会。教育民主就是保证教育管理主导权归于国家而不是让渡于教会或其他传统势力，从而建构统一的学校制度和学年制度，这种民主理念惠及了社会各阶级，为他们提供了享有平等教育的机会。[4](P36～38)在该理念影响下，原本的非利益相关者享有了受教育的权利，并取得了与大学组织中的授课制度、考试制度和人事管理制度发生联系的机会，部分群体开始从治理外围走入治理域中心，并凭借其自有教育资源逐步获得知情、建议、表达、监督等资格，被赋予参与大学事务决策和日常运作的权力。

2.大学自治理论的兴起

在大学与政府、教会和世俗势力不断对抗的基础上，大学自治理论的兴起，使得大学组织整体价值开始受到重视。大学自治自从现代大学诞生起便一直伴随，提倡大学不应受任何外力的主导和干预，对外体现为学术自由、经济独立和理念认同，时至今日仍然是大学治理的核心理念之一。大学自治理论的出现使得大学自体利益从政府、宗教等各种势力中独立并外化，并成为衡量大学治理水平高低的标准。根据大学自治理论，自治的实现并非体现为单一的斗争和摆脱，更多时候自治和相容形成博弈式平衡，这在一定程度上促成了利益相关子系统的形成。具体来说，大学自身利益可涵盖政府、师生、社区、校友以及其他利益相关者个体利益的动态组合，因此大学治理也须实现利益相关者的主体利益协同一致，方能使大学价值最大化。

3.全面质量管理思想的影响

在全面质量管理思想所主张的教育质量中心论的基础上，形成了面向多元利益主体的民主化治理方式。在行为主义和人本主义并存相容的教育理念基础上，全面质量管理主张大学的核心在于教育服务的觉醒和教育质量的提升，把质量控制的过程贯穿在整个教育过程中，动员全体教职工和管理人员参与到改进质量的进程中来，并强调针对员工开展系列培训以达到持续化的改进和提高。这种系统化的教育思维使得社会各界更多关注大学内部的教育资源配置并将其独立外化为具体的办学水平，以其作为衡量教育效力高低的标准。结合实用主义教育理论，这种理论提出大学内部应围绕质量提升形成民主的关系，大学在发展教育质量时应充分尊重全体教职工在内的每一位利益主体的利益，达成大学组织的民主化治理，大学价值的提升同样也不应只囿于纯粹的知识流动，还须关注文化、理念、风气等因素并重视政府部门、社会团体、校内各职能部门及相关机构的参与和协调。

三、从利益相关者多元治理到关键利益相关者共同治理

(一)利益相关者多元治理的理论局限性与两难性

毋庸置疑，随着大学制度的发展，单边治理已经失去了存在的现实合法性，而利益相关者多元治理虽然较单边治理在理论性上有较大飞跃，但却又陷入了治理主体模糊的困境。

1.利益相关者多元治理的理论局限

一是治理目标方面，只强调目的导向，忽视了利益相关者主体内部的冲突，多元治理结构的形成是以组织稳定平衡为目的的，充分重视组织的一致性和协调性，但在实际运行中，形成多元治理的主体除社会中的个人外也包括集体性组织，于后者而言，利益相关者的行为动向受到群体内个人客观拥有的社会资源和主观价值取向影响，当群体内部发生动机取向和价值取向冲突时，会对整体治理结构产生巨大的冲击，动摇以整合为目的的治理根本。二是治理结构方面，只关注权利契约的民主，忽视了权利主体的不均衡性，多元治理理论认为大学治理权是由全体利益相关者分散对称分配，但由于大学本身就是一个利益相关者主体投入资本所构成的不完全契约组织，资源投入的不均衡性必然带来权利分配的不对等，过分强调利益主体之间的平等必然带来治理的无效率。三是治理机制方面，只关注利益主体之间的工具性互动，未能解释主体之间的利益、权力关系及其性质，特别是大学作为独立法人与利益相关者之间的利益关系，利益相关者之间角色地位差异所带来的目标差异易使大学陷入多重目标的困境，工具性互动未能涵盖利益主体之间因目标差异而导致的交换、合作、竞争、强制等其契约外的关系，而这种多元化的利益需求必然会使治理效率大打折扣。

2.利益相关者多元治理的实践困境

多元协同的治理逻辑强调全体利益相关者的共同利益是大学决策和运转的依据，以此来保障全体利益相关者获得大学控制权，并完成大学的社会职能。但从大学教育的实践操作维度分析，这种以全体利益相关者为基础的结构和机制会引致实际控制权的分散化，利益相关各方会在决策制定与执行时过分强调自身立场和利益，现有的制衡状态就会变更为利益对立，形成“议而不决”的拖沓与僵持。更甚之，长时期的利益对峙和治理失灵会造成“人人有责，无人负责”的真空状态，抹杀大学法律上的独立主体性，使得大学管理走向无序化和公共化，陷入泛利益相关者治理的非良性境况，背离理论初衷所提倡的协同性和平等性。[5](P63～66)就此而言，利益相关者多元治理理论不能做出有效的回应和解释。

(二)关键利益相关者参与治理理论对利益相关者共同治理理论的修正

针对利益相关者多元治理理论的局限性以及所带来的大学治理过程中的现实问题，国内外理论界针对利益相关者同质假设和自然契约进行了修正，重拾单边治理理论中的集中控制权思维，在糅合与创新的基础上，关键利益相关者参与治理理论应运而生。该理论强调利益相关者的个体人格与资源差异，认为掌控专用性资源、直接参与大学决策活动并承担风险责任的人群应为大学的关键利益相关者，他们应在大学治理中承担主体和核心角色，这种思路有效补充和修正了利益相关者的治理权重和参与治理路径等问题。

1.治理结构上，实现治理主体与大学整体的协同

在关键利益相关者治理视角下，确立关键利益相关者为治理主体，消除了利益相关者利益泛化带来的治理困境，作为治理主体的关键利益相关者与作为组织整体的大学之间的利益是互动共生的。大学的核心竞争资源在于知识和人才，与之相应，利益相关者中的教师和学生成为核心利益相关者一部分，有效发挥大学人力资本的积极性和主动性，由教师和学生担当治理主体，在治理过程以学术权力为主导，个体成长为第一使命，可以显著提升大学整体的科研水平和教育水平，从而实现大学整体价值的有效提升。

2.治理基础上，主张契约合作与关键利害的统一

确立治理主体的基础是关键利害，因此关键利益相关者参与治理理论强调控制权在分配时应侧重于关键利益相关者，少数人参与到大学治理的实质进程中来，与此同时，该理论同样主张契约合作与协同并治。在此种模式下，大学遵照治理主体的意志采取行动，但同时也注意与其他利益相关者之间关系的协调。从资源——价值视角来分析，大学是公益性组织，其运转所必需的核心资源的创造与关键利益相关者大部相关，但离不开全体利益相关者的共同努力，而大学在充分利用资源实现价值增值同时，通过反馈机制将价值充分与全体利益相关者共享和扩散，有效避免了多元治理带来的权责利不一致问题。[6](P99～103)

3.治理方式上，适应学习型组织与共同价值的要求

进入21世纪，受知识经济和信息时代的影响，以彼得圣吉为代表的学习型组织理论开始对高校教育管理产生影响，并日趋为热点，全员系统学习和自我成长共同愿景的构建，引发了大学组织对于知识和学习的重视，使得以教师为主导学术权力在大学治理中的地位日益重要。与之相应，道德领导理论所倡导的共同价值治校思想对于学校核心价值观的强调和行政领导角色的重新定位更是体现了大学利益主体的层次性，使大学治理在面对诸多利益相关者利益要求时突出与核心业务相关的关键利益相关者利益诉求和治理决策，从而适应了教育理念更新升级对于大学治理的需求。

关键利益相关者参与治理理论是大学治理理论发展过程中的新里程碑，并将是大学治理实践的发展趋势和方向。目前该理论的研究尚处于起步阶段，相关核心问题如如何根据大学组织形式遴选治理主体、如何处理关键利益相关者与其他利益相关者的互动协调以及关键利益相关者与大学治理效率之间效果验证等尚需进一步界定。由于全球领域各大学所处的社会制度环境有差异，大学组织形式多样化，因此解答上述问题不能只考虑价值因素，同时也要考虑制度人文因素。

四、对中国大学治理实践的启示

从世界范围内来看，大学治理理论虽然有总体一致的发展脉络，但在不同国家和区域却呈现出不同的特色。与西方高等教育发展不同，中国大学制度不是长期在中华传统文化背景下自发形成并转变而来的，我国大学治理制度设计深受我国历史、人文、社会等因素影响，并与中华传统教育理念紧密相关。转型时期的当前中国社会，大学治理不仅在促进大学自身发展中至关重要，而且在推动国家进步和社会发展中大有可为。因此，承载着国家使命与社会责任的中国大学治理的有效模式应由中国本土人文和主流治理理论统合而生。本文以公办高校为例，从治理结构、治理环境和法制保障三个维度提出相应的有效路径。

(一)治理结构优化：建构有效的制衡体系

大学治理结构是完善大学治理的前提和基础。自大学治理诞生之日起便存在着牵制、制衡、监督、协作等效应，随着大学治理理论进入到关键利益相关者治理阶段，中国的大学治理应依托于最初的委托代理关系，在以下几个方面有所改善。一是理顺决策领导体制，引入董事会制度，由教育主管部门主导召开利益相关者大会，选举产生董事会成员，校长由董事会主导选举产生，形成董事会和党委会二元治理结构，党委职能侧重于学校意识形态领域和党务工作，董事会及其选聘产生的学术委员会和校务委员会具体执掌学校的日常决策和运行；二是构筑有效监督体系，宏观层面由校内教师选举产生教职工代表大会行使监督职能，执行层面在纪委双重领导体制下成立学校纪委，与党委一并对决策部门履行监督检查职能，发现违规现象及时报告利益相关者大会进行处理；三是完善执行体系，建立学术委员会和校务委员会协调合作的工作执行结构，学术委员会由各学科带头人组成，负责学术事务治理，营造学术主体自由探求知识及研究的氛围。校长领导下的校务委员会履行学校管理职能，负责贯彻执行党委会和董事会的各项决策， 同时保障学术委员会的独立性和专业性，避免政府权力和行政权力介入学术事务。综上，在大学内部形成党委领导、校长负责和教授治学有机协调的运行机制，使学术权力所代表的关键利益相关者在学术领域真正发挥作用。

(二)治理主体转型：实现关键利益相关者行为协同一致

大学治理的主体是利益相关者，核心利益相关者的行为更是与治理目标密切相关，在治理结构清晰可行的前提下，需要实现利益相关者行为的合理化与规范化，主要包括：一是限制政府“越位”，使之有所为有所不为，政府在大学治理中的职能应定位于秩序维持者、必要资源提供者和制度宏观供给者，应采取某些措施使政府代表的政治权力还过度介入大学治理中心区域，如更多发挥学术权力在资源分配机制中的话语权，使各式各样行政评估与资源分配脱钩，减少大学对政府的依赖；二是纠正大学教师“错位”，使之回归教育工作者本职，采取学术评价主体的纯粹学术化，创造专业教师参与学术治理的途径，使学术专家真正具有评价话语权，使评价标准向实用性和效益型转化，引导教师重视业务水平，以学术为本；三是弥补校友的“缺位”，使之发挥积极作用，校友是大学治理过程中的重要资源，体现了大学的人才培养理念和办学水平，然而在我国当前大学运转过程中，校友往往存在于捐赠者和旁观者的边缘位置，缺乏参与大学治理的平台机制，对此，应增加校友特别是知名校友在利益相关者中的话语权，降低其参与大学治理的门槛，将分散的校友资源联合起来成为整体化组织，以利益相关者大会和董事会为平台，立足自身资源与学校在战略规划、目标整合、发展方向以及资源配置方面进行广泛而有效的沟通与合作，进而带动大学招生、科研、人才培养、社会服务和就业等具体环节，提高大学治理的有效性。[7](P39～46)

(三)治理环境保障：提供大学自治必需的支撑体系

大学自治是提升治理水平的前提和保证，实现大学在学术、经济和文化上的自治与大学所处的治理环境息息相关，无论是外在的社会环境、法律制度、文化体系，还是内在的精神气质、组织文化、管理伦理，均应营造核心利益相关者的治理主体地位，维护大学治理框架内核心利益相关者的利益。为实现这一目标，应从以下几个方面入手。一是完善外界法律制度，实现对大学治理悖论的消除，在现有法律下，大学本身的自治性与其非营利性质之间共存，学术本质的自由与外界提供资源所带来的债权关系在法律上形成了难以协调的治理悖论，因此，应完善有关法律法规保证大学的独立性，限制非核心利益相关者通过向大学投入资金而使大学过度承担无关责任，如可借鉴欧美大学的信托制度，保证大学在获取社会资金支持的同时仍然拥有自主权；[8](P103～107)二是推动大学章程建设，实现内在管理规范化，大学章程是大学的自治基础和现代大学制度的有效载体，章程的完善一方面应体现法制的要求，明确高等教育法规在大学范围内落实的制度平台和落脚点，学校各项具体规章制度的制定依据和实施指南，另一方面也应反映高校的个性和特色，体现一所大学总的办学目标、特色和文化，阐明大学的具体管理模式。三是培育校园文化以实现大学学术精神的传承。与其他社会组织比较，大学作为学术共同体的核心特征决定了大学精神必须遵循严谨求实的科学态度和追求真理的研究原则，[9](P104～109)这种大学精神也是大学治理所必需的软实力、文化支撑和理念准则，因此，应从物质、行为、制度、实践等多个维度入手，弘扬求真务实的校风、教风和学风，引导师生保持对学术的敬重感和神圣感，遵循学术道德和学术规范的监督和制约，在大学校园范围内营造“尊崇学术、尊敬学着、尊重学生”的校园文化，凝练独立自主的大学精神。

综上所述，大学治理作为社会的子系统，其理论的发展与变迁既与社会学理论所涉及的政治、经济、文化领域的发展密不可分，又因教育理论的影响在自有领域呈现出独立性和自我完善性。随着高等教育的快速发展，大学治理理论在当前的多元共同治理基础上更加呈现出网络化和协同化趋势。在新的时代背景下，中国大学治理应在坚定制度自信的基础上，崇尚学术自由，完善自治体系，规范治理行为，在大学制度规范化和“双一流”建设中发挥关键作用。

[参考文献]

[1]杨成名.大学与大学治理：基于利益相关者价值优化的视角[M].北京：经济管理出版社，2017.

[2]陈晓光,迟景明.大学治理的逻辑起点、关键与本质[J].国家教育行政学院学报，2016,(6).

[3]钱颖一.现代大学内部治理体系建设[J]. 河北师范大学学报(教育科学版),2017 ,(1).

[4]Dewey，J. 民主主义与教育[M].陶志琼，译.北京：轻工业出版社，2014.

[5]高莹莹.高等教育转型与大学治理模式变革[J].江苏高教，2016,(3).

[6]肖柯,马道伟.大学章程规范化视野下高校德育工作的定位与完善[J].高教探索，2016,(7).

[7]赵蓉,张端鸿. 构建大学共同治理体系的探索性研究——以A大学章程建设为例[J]. 复旦教育论坛,2017,(1).

[8]杨爱东,张爱淑. 善治视域下的中国现代大学治理探究[J].理论与改革，2016,(1).

[9]蒋达勇,王金红.行政权力主导下大学的隐秘行动与生存策略——基于“弱者的武器”视角的理论解释[J]. 江汉论坛,2016,(8).