完善乡村治理机制提升乡村治理水平

2018-02-19陈庆立

学术探索 2018年5期

陈庆立,左停

(中国农业大学人文与社会发展学院，北京 100083)

自1989年世界银行首次使用“治理”一词以来，治理理论已经引起国际社会及学术界，特别是政治学、政治学界的广泛关注，并迅速成为引起全球政府改革的主要思潮之一。20世纪90年代，西方学者开始赋予“治理”以新的含义，以使之与“统治”的概念区分开来，“治理”一词不再局限于政治学界，而被广泛用于社会、经济、环保等其他领域。比较有代表性和权威性的是全球治理委员会在1995年发表的《我们的全球伙伴关系》中的定义：“‘治理’是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。我们认为，‘治理’一词其基本含义是指政府的或社会的公共管理机构在一定的范围内运用国家权力、社会权威维持公共秩序，促进经济社会发展，满足人民多方面的需求。”

关于乡村治理，我国学者从不同角度进行解读。郭正林认为乡村治理是多元主体对乡村社会的公共事务进行协同共治的过程。[1](P30)党国英则指出，乡村治理是指以乡村政府为基础的国家机构和乡村其他权威机构给乡村社会提供公共品的活动。乡村政府或乡村其他权威机构构成了乡村治理的主体。在乡村治理活动中，治理主体的产生方式、组织机构、治理资源的整合以及它和乡村社会的基本关系，构成了乡村治理机制。[2](P1)其他研究者表示乡村治理是现代治理的一种基本类型，是指政府及其他治理主体，依托制度设计分工，领导、调控、服务乡村社会发展的行为及过程，其目的在于实现社会的长期健康发展。

党的十八届三中全会决定，将乡村治理推进到一个新阶段。党的十九大则在乡村振兴战略中提出了“三治合一”的乡村治理体系。这对加强乡镇政府服务与管理，实现村民自治、乡村治理具有重大的理论意义和深远的实践意义。“三治合一”是实施乡村振兴战略的内在要求，也是实施乡村振兴战略的重要组成部分。这一重大判断为我国乡村治理指明了方向、提供了根本遵循。2018年中央一号文件则进一步指出，”乡村振兴，治理有效是基础。要建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制，坚持自治、法治、德治相结合，确保乡村社会充满活力、和谐有序”。在乡村治理中，自治是核心，法治是根本保障，德治是基础，党的领导是关键。

一、自治是健全乡村治理体系的核心

基层群众自治制度是中国三大基本政治制度之一，是中国特色社会主义政治制度的重要组成部分。

(一)乡村自治是直接民主，其主体是全体村民

马克思主义者非常重视直接民主。马克思曾说过：“民主制中任何一个环节都不具有本身意义以外的意义。每一个环节都是全体民众的现实的环节。”[3](P282)乡村自治就是典型的直接民主。列宁则把直接民主理想归纳为两个方面，一是主张直接选举、直接立法。在《马克思主义论国家》一文中，列宁阐述道，无产阶级需要的民主，是“建立在另一种基础即高级基础上的‘原始的’民主”。这种民主通过什么方法来实现呢？列宁进一步指出“通过一种独特的、新型的、在资本主义制度下曾被恩格斯所拒绝的‘直接的人民立法’。”[4](P203～204)二是强调人民直接参与国家和社会的管理。列宁指出：“委托代表机构中的人民‘代表’去实行民主是不够的。要立即建立民主，由群众自己从下面发挥主动性，有成效地参与全部国家生活，而不要来自上面的‘监视’，不要官吏。”[5](P270)苏维埃“直接来自群众，是直接代表人民群众及其意志的机关”。[6]“必须吸引全体苏维埃成员实际参加管理……我们的目的是要吸收全体贫民实际参加管理。”[7](P504～505)

在基层实行直接民主是中国特色社会主义民主政治的伟大实践和成功经验。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十一条规定：“村民会议由本村十八周岁以上的村民组成。”第二十四条明确规定了9个方面的重大事项必须经村民会议审议，第二十三条则规定：“村民会议审议村民委员会的年度工作报告，评议村民委员会成员的工作；有权撤销或者变更村民委员会不适当的决定；有权撤销或者变更村民代表会议不适当的决定。”第二十五条规定，“村民代表会议讨论和决定村民会议授权的事项。”这就表明，由所有成年村民组成的村民大会或村民代表会议是村民自治的“最高权力机关”，全体村民是村民自治的主体。全村的重大事项必须经由村民大会或由村民按照一定程序选举产生的村民代表会议讨论和决定。村委会则由村民按照有关法律规定及有关规则直接选举产生，一般而言，包括对农村生产与经济社会发展、公益事务等事项进行依法管理的权力，对邻里纠纷和矛盾也有进行化解的义务。同时，村委会有义务执行村民(代表)会议的决定和决议，并且接受村民监督，要对村民做年度工作报告，村民委员会个体成员的工作也要接受村民监督，村民有权罢免村委会成员。从上述可知，村民代表会议是村民自治的“权力机关”、决策机关，但它并不直接行使具体的管理任务，而是将执行权委托于村委会代理行使。因此村委会是村民会议、村民代表会议的执行机关，具体负责处理有关村民自治的相关事务和一般公共事务。

坚持村民自治的主体是全体村民，就必须下大力气健全和完善村民行使自治权的体制、机制，丰富和发展村民参与自治的具体程序，创新和增加适应村民特点的灵活多样的参与方式，增强村民参与自治的主动性、积极性、有效性。要通过多种方式和途径帮助村民加强自治能力、自治水平，增强和提高村民自治意愿意识，掌握和运用行使自治权的方法和技巧，使村民真正行使好对自治事务的决定权、管理权和监督权。

在坚持乡村自治的主体是全体村民这一基本原则下，要注意充分发挥村委会、驻村的企事业单位组织及乡村能人的作用。

(二)乡村自治的核心是维护村民根本利益

村民根本利益包括多方面、多角度，但经济利益是核心。自20世纪80年代改革开放以来，经济建设成为党和国家的中心任务。同样，在乡村发展经济，维护村民经济利益依然是中心任务。进入新时代以来，党和国家高度关注乡村建设，提出了新时代乡村振兴战略，从经济、金融、技术、政策等各个方面大力支持乡村的全面治理和建设。从村民角度看，如何结合本村实际，充分利用好来自政府的多方面帮助，切实发展好、维护好自身利益，成为村民自治的重要内容。

当然，“中国道路的形成和发展，不仅意味着物质的丰富、制度的完善，也体现为精神的充盈、文化的振兴”。[8](P166)维护村民选举权、决策权、民主监督权利、文化权利，同样是自治的重要内容。

(三)协调好乡村自治与国家机关的关系

协调好乡村自治与国家机关的关系，在实现村民自治和乡村治理中具有极其重要的作用。一是充分利用好国家的指导、帮助。我国的基本格局是强政府弱社会，这一国情历史悠久，现在也有其现实意义，因而在一定时期还将长期存在。国家政权在各方面都会对村民自治产生影响。那么，如何积极、有效利用好国家机关，尤其是乡镇政府的指导帮助，就显得尤为重要。二是镇政府要加快转型，要向服务型政府转变，使政府的服务、指导和帮助更加符合村民利益。三是从制度机制程序上完善村民自治机构与国家机关的关系，尤其是民意机构的联系沟通。比如，乡镇人大主席、副主席固定联系村委会主任；乡镇人大代表固定联系一定数量村民代表；村民代表定期或不定期听取村民意见；村民代表大会重大意见向乡镇人大反映或者报备制度等。乡镇人大根据村民意见向乡镇政府提出意见建议，从而使乡镇政府在指导乡村时更有针对性、实效性。从宏观上讲，我国5级人大拥有267万人大代表，其中农民代表占200万以上，他们可以通过各种渠道向有关机关把农民的利益意志反映上去，尤其是基层的县乡人大代表，可以直接把乡村治理、农民实际需求反映给县乡人民政府，推动政府进一步向服务型转变，使来自政府的指导帮助更加符合农村、农民的客观实际和真实需求。

二、法治是健全和完善乡村治理体系、提高并实现村民自治权的根本保证

进行乡村治理和实现村民自治，必须建立在法治的基础上。任何自治都不是基于法律虚无主义，都必须尊重国家法律法规，因此法治是健全乡村治理的应有之义，是村民自治的根本保证。

(一)法治是防止乡镇不当干预、保障村民自治的基本方略

在乡镇政府与乡村的关系中，乡镇政府往往处于强势地位，拥有政治、经济、组织、资源等优势，乡镇政府在与乡村的互动中，自觉不自觉地容易超越权限，侵犯村民自治权。当然，客观讲，相当的“侵犯自治权”行为往往有良好的动机，其结果从长远看也许会对村民有利。但毋庸置疑，也有不少是越俎代庖，给村民造成不利后果。那么，调整二者之间关系的根本在于法律的界限。乡镇政府必须严格遵循“给予指导，支持和帮助”范畴，而不得随意命令指挥。村民实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，决定本村的重大事项和公共事务。村民委员会则依据村民大会、村民代表大会的授权，依据村民委员会组织法等法律规定，处理本村的公共事务，推动乡村经济发展，化解民间矛盾和纠纷，促进邻里和谐，协助维护农村社会秩序等。这是村民自治的基本权利和实质内容。但这些权利往往受到乡镇政府的干预。如在没有事先通过村民“民主决策”的情况下，乡镇政府往往就已做出了相关决定，村委会则成了橡皮图章，只能按照乡镇政府的决定执行。因此，有必要通过制定法律对二者之间的关系及其职责范围作做明确具体的规定。从法律上界定政府权限，尤其是在具体事务上的实体权利与程序保障，防止政府以资源、权力等作为诱饵干预村民自治。另一方面，提高乡镇干部的法律意识、法治思维，是防止乡镇政府不当干预、保障村民自治的重要举措。

(二)法治从实体权利和程序权利方面为村民自治提供保障

通过具体明确的规则制度保障村民权利是实现村民自治、乡村治理的根本。因为“制度是一个游戏规则，更规范地说，它们是决定人们的相互关系的系列约束”。[9](P3)正如亨廷顿所言：“一个拥有高度制度化的统治机构和程序的社会，能更好地阐明和实现其公共利益。”[10](P23)我们国家开展乡村治理，也必须纳入制度化轨道、纳入法治化轨道，这就需要宪法的顶层设计和法律赋予并保障村民的具体自治权利，并进一步在法律和有关规章制度中明确界定政府权力和村民自治权的法律边界。一是从国家层面制定村民自治法。我国宪法规定了农村按居民居住地区设立的村民委员会是基层群众性自治组织，并且颁布了《中华人民共和国村民委员会组织法》，但是对于村民自治的法律规定却付之阙如。这也是从法制上导致乡镇越权干涉村民自治的原因。村民自治法应当从国家层面合理构建村民参与自治的体制机制，明确村民具体的自治权利，应当履行的义务，切实将村民自治权具体化、法制化、程序化。二是从乡村层面制定相关具体规章制度。在这一方面，效力等级高的法律法规很少，而基层，尤其乡村层面的又很不成熟，难以形成系统、全面、规范、合法的制度体系，所以加强制度供给，是保证村民自治的重要内容。

(三)培育村民法治意识、法治精神、法治思维

依法进行乡村治理，归根结底，起关键性、根本性作用的还是人。客观地讲，村民由于多种原因，法律知识、法律意识是比较薄弱的，而村民在我国人口中所占的比重又特别大，这就决定了普法教育的重点、难点在农村、在农民。必须大力推进法律援助进村、法律顾问进村，加大普法力度，推动基层干部群众形成亲法、信法、学法、用法的思想自觉，树立法治意识、法治精神、法治思维，培养自觉运用法律、按法律法规办事的行为模式和思维模式。

三、德治是实施村民自治、健全乡村治理的基础

自古以来，乡村社会就是我国社会结构中最基层、最小的社会治理单元，特有的乡村社会结构、独特的乡村传统治理模式在我国悠久的历史文化中发挥着不可替代的基础性作用。目前，我国乡村社会仍然是人情社会、熟人社会，这与城市的社区具有很大的差异。乡村社会的这一特质是由我国特殊的国情和特殊的历史所决定。熟人社会的乡村必然同人情与道德、习俗等紧密相连，如果我们充分发挥其有利的、积极的一面，便可形成与法治相辅相成的德治。尤其是改革开放以来，我国广大农村地区发生了大规模的人口流动，整个社会的剧烈变动也使农村的生产方式、生活方式、思想道德、邻里关系等方面发生了全面而深刻的变革。从而对村民自治、乡村治理提出了新任务、新要求，同时也带来了新困难、新挑战。这就更加紧迫地需要借鉴、吸收、继承和发扬优秀传统文化，利用历史上曾发挥积极作用的德治基因。

(一)道德引领、情感认同

我们在提高村民自治水平、健全乡村治理体系时，应注重乡土人情、德道规范的情感认同。“在人情社会，对人们行为的规范与评价，道德、习俗充当着不可替代的独特角色，发挥着不可或缺的重要作用。通过道德评价从内心情感约束人们行为，形成并维护人们所期望的社会秩序，厉行德治，并以德治实现善治，正是我国历久不衰、相袭相承的乡村治理密码。”[11]习近平总书记指出：“推进国家治理体系和治理能力现代化，要大力培育和弘扬社会主义核心价值体系和核心价值观，加快构建充分反映中国特色、民族特性、时代特征的价值体系。”在乡村治理中充分挖掘传统美德的积极因素，同时在村民中旗帜鲜明地大力培育和弘扬社会主义核心价值体系和核心价值观，发挥好道德引领、教化、自我约束的内在作用，夯实乡村自治和法治的道德基础，为乡村自治和农村法治赢得情感支持、道德认同，从而使乡村治理减少阻力，提高效率。

(二)完善家风、家训与村规民约

习近平总书记指出：“家庭是社会的基本细胞，是人生的第一所学校。不论时代发生多大变化，不论生活格局发生多大变化，我们都要重视家庭建设，注重家庭、注重家教、注重家风。”[12]祠堂、乡绅、家教、家谱、家训等传统的儒家教化制度，在中国古代历史上发挥了社会教化的功能。在现代社会，对传统文化要创造性转型、创新性发展，要让传统道德的积极一面继续发挥其作用。“家训是家庭的核心价值观，家规是家庭的‘基本法’，家风是家族子孙代代恪守家训、家规而长期形成的具有鲜明家族特征的家庭文化，是一个家族最宝贵的财产，是每个家族成员自豪感的源泉，是每个家庭成员‘三观’的基石。家风是融化在我们血液中的气质，是沉淀在我们骨髓里的品格，是我们立世做人的风范，是我们工作生活的格调；家风是民风社风的根基，是社会和谐的基础。”[13]

把家风、家训与村规民约有效结合无疑是充分发挥传统道德的有效方式。村规民约不是国家法律，它最大的特点是不具有国家强制力，也就是不能通过国家机器强迫人们服从和遵守，它更多地需要村民的自觉遵守、自觉执行。“村规民约与村民生活紧紧联系在一起，它是相当于一个村的家法，其内容包括环境卫生、社会治安、赡养老人等诸多内容，它是从村民日常生活所熟悉的逻辑中形成和生长起来的。”[14](P59)在村规民约中引进好的家风、家训，无疑使村规民约具有更多的乡土文化底蕴，也更能约束村民的自觉遵守和执行。

(三)注重发挥乡贤群体作用

乡贤，在我国历史上又称为乡绅。这一群体虽在村民中占极少数，但是属于乡村治理的“关键少数”。乡贤一般在某一方面或多个方面具有特殊才能，比如德高望重或是经济能人、具有某方面的专业技能等。同时，乡贤土生土长，深谙乡亲乡情，从而成为乡村治理的重要力量。“传统乡绅在乡村中的作用，一般是通过软性和间接的渠道实现的，他们的权力属于文化威权，来源于农村共同认可的文化氛围和资源，他们既不是村民的代理人，更不是经纪人，甚至不能说是村民的管理者。拥有正统的、道德性的文化知识，和保持一定的道德威望无疑是他们实现对乡村权力控制的必要前提。”[15](P2)人们一般又把乡贤这一群体分为老乡贤和新乡贤。“老乡贤一般指乡村五老(老干部、老党员、老劳模、老退伍军人、老教师)，他们德高望重，素质较高，生活在群众之间，熟悉村情民情，与群众有较好的感情基础，容易赢得村民的信任。新乡贤一般指农村优秀基层干部、道德模范、身边好人等先进典型，他们成长于乡土、奉献于乡里，在乡民邻里间威望高、口碑好。”[14] (P59)

在村民自治和乡村治理中，借助乡贤发挥作用，一是制定和执行村规民约。乡贤一般都具有一定的法律素养和规则意识，如果他们带头，并在村民群众的广泛参与下制定村规民约，将村民自治的有关法律制度与村规民约有效结合，则会将乡村治理纳入法治化、制度化、程序化的轨道。另一方面，现代乡村治理不再是单纯机械的法律之治，而是重视法治内在的道德因素、道德基因，进而将法律之治与道德因素紧密地结合起来。“具有良好道德素养的治村乡贤必然更加重视乡村治理中道德力量的运用，在主政乡村治理中将法律和规则的硬调控作用与道德的软调控功能紧密结合起来。”[8](P166)二是提高村民自治能力和自治水平，推动基层民主政治的发展。能力较强和法律素养较高的乡贤在村民自治选举中不仅自身发挥更大作用，他们还会更加重视村民群众的广泛参与和实质性参与，在村民自治的各个环节切实保障村民群众的主人翁地位。研究发现，村民群众对村民自治的程序性参与是村民公共参与的重要组成部分，制度和程序在农村的累进式增长，势必推动村民公共参与逐渐实现由形式化民主到实体性民主的转化。[16](P62)三是可以聚集集体力量办村里的大事或者公共事项，推动乡村经济发展。新时代实施乡村振兴战略，发展现代农业、构建新型农村产业组织、开发乡村旅游、发展乡村文化，同样离不开治村乡贤。“许多治村乡贤同时又是经济能人，在发展经济方面有眼光、敢冒险、善经营。当这些乡贤通过参与选举或组织任命等途径担任乡村领袖后，促进乡村的经济发展，就成为治村乡贤的重要任务。”[17](P22)

四、坚持在党的领导下实现“三治合一”

(一)健全和创新村党组织领导的村民自治机制

村民自治是对基层群众实行民主权利的一种制度安排，是中国走向民主化的一项重要举措。[18](P211)但村民自治也是在党的领导下才得以开展的，所以接受党的领导，遵守国家的法律法规是村民自治、实现人民民主的重要前提和根本保障。党的十九大报告明确指出：“坚持党对一切工作的领导。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”实施乡村振兴战略，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，实现村民自治也必须在党的领导下进行。2018年3月8日，习近平总书记在参加十三届全国人大第一次会议山东代表团审议时强调指出，“我们就是要打造千千万万个坚强的农村基层党组织，培养千千万万名优秀的农村基层党组织书记，为乡村振兴提供坚强的政治保证和组织保证。”“要深化村民自治实践，加强群众性自治组织建设，发挥自治章程、村规民约积极作用，健全和创新村党组织领导的充满活力的村民自治机制”。

不管是作为最基层国家政权的乡镇政府还是作为基层群众性自治组织的村委会都是在农村基层党组织的领导下展开工作。具体就其相互关系讲，第一，乡镇党委与村党支部之间的上下级关系。根据《中国共产党章程》等党规，乡镇党委与村党支部之间是领导与被领导的关系，村党支部要服从乡镇党委的领导，这是乡村关系中的关键和核心。第二，村党支部与村委会之间的领导与被领导关系。农村党支部对乡村治理中居于领导核心地位，在乡村治理中的重大事项，党支部拥有决定权。中国共产党是最高政治领导力量，中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导。因此，“自我管理、自我教育、自我服务的基础群众自治性组织”的村委会也必须接受基层党组织的领导，接受乡镇政府指导。为进一步加强对农村工作的领导，2018年中央一号文件指出，“推动村党组织书记通过选举担任村委会主任”。

在坚持党的领导、明确村党支部与作为群众性自治组织的村委会之间是领导与被领导关系的前提下，也要明确村党支部与村委之间的具体职责分工。“村党组织是村级组织的领导核心，村委会是党领导下的基层群众自治组织，村委会必须把自己置于党组织领导之下，党组织要支持村委会依法开展活动。”“村党组织和村委会都能够做到分工明确，团结协作。村党组织主要进行方向性、政策性、全局性、重要性问题的领导，村委会主要从事事务性、职能性、技术性的经济和社会事务管理。二者既是领导与被领导的关系，又是彼此帮助协作商量的关系。”[19](P36～37)

(二)加强和夯实党领导下的农村法治建设

建设法治乡村是实施乡村振兴战略的重要抓手，而以法治保障乡村有效治理，正成为夯实基层基础的固本良策。加强涉农立法，强化法律在维护农民自治权、化解村民纠纷等方面的权威地位，提高基层干部法治思维、法治观念、法治意识，健全农村公共法律服务体系等，都必须在党的领导下进行。

但是，在有的地方，村民自治出现过度民主化倾向。其表现就是村委会曲解《中华人民共和国村民委员会组织法》，以村委是“自我管理、自我教育、自我服务的基础群众自治性组织”，应“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”为借口，不愿甚至拒绝接受基层党组织的领导，采取各种方式弱化、抵制党的领导。客观地讲，这种现象不多，但是很明显违背中国国情，超越了法律许可的范围，削弱甚至否定了党的领导，对基层政府权威构成了挑战。“这种倾向本身就违犯了宪法精神，是对村民自治本质的自我否定，给村民自治的健康发展设置了障碍，严重阻碍了民主化、法治化和现代化的进程。”[19](P30)