民族地区多元化纠纷解决机制—以青海省泽库县为基点的调研与分析

王东伟

1 研究背景和目标

自十一届三中全会以来，我国经济进入高速发展的阶段，特别是加入WTO以后。伴随经济的发展，其产生了一系列问题：社会矛盾、纠纷日益多元化，这也不断考验着政府、社会公众在面对社会治理、纠纷解决自治过程中的智慧。最高人民法院在2004年公布的《人民法院第二个五年改革纲要》中，正式将“多元化纠纷解决机制改革”列为一个重要的改革项目便是对该问题的回应[1]，十年多元化纠纷解决机制改革形成了极具中国特色社会主义的“大调解”格局。

在“多元化纠纷解决机制研究领域”，更多的学者关注的还是内地、发达地区的社会治理问题，很少有人关注少数民族偏远地区，而由于民族地区自身存在的习俗、文化的影响，其表现出的社会矛盾、冲突纠纷也有其自身特点，社会治理层面的问题更加尖锐。正如美国学者埃里克森[2]在《无需法律的秩序—邻人如何解决纠纷》一书中所写“世界的偏僻角落发生的事可以说明有关社会生活组织的中心问题”。

范愉[3]认为，多元化纠纷解决机制研究的目标是，“在价值取向或功能上，一端是社会自治取向，另一端是法律服务和司法利用取向；在运作方式上，分为公益性和市场化两种基本类型，而中间不同层次的民间社会或行政性纠纷解决机构，则可以为当事人提供多种选择。”所以，本研究重点置于民族地区多元化纠纷解决机制的研究，尝试在对青海省泽库县多元化纠纷解决机制存在的问题及特色之处调研分析的基础上，对民族地区多元化纠纷结局机制实现方式、社会治理等问题中的分歧、现实可能和对策提出一些参考性意见。

2 青海省泽库县多元化纠纷解决机制调查分析

2.1 调研的方法和问题

2.1.1 调研目的和重点

泽库县多元化纠纷解决机制现状，通过科学调查深入、全面了解本地区多元化纠纷解决机制存在的问题和有益、可供借鉴之处。

2.1.2 调研的方法

调查的范围、单位和石家跨度：主要以本地区城镇、牧区为调研对象，单位涉及公检法系统、政法委、县政府所属职能部门等。调查的时间主要集中在最近几年。

调查的主要方式：访谈、书面材料形成的数据，访谈主要针对的是民间调解纠纷中的一切精英人物，包括村寨老人和当地牧民接触较多的商人；还包括各职能部门的主要领导。

2.2 调研的数据分析

2.2.1 最近几年司法系统收、结案件处理情况

县法院从2009年开始，收、结案件呈逐年增长的趋势，13年为79件，14年为131件，15年为200多件，16年为326件，17年为400多件，其中刑事案件为180件，经侦案件很少，行政案件为1件，结案率达到89%，经调解结案数为460多件[4]。

2.2.2 人民调解工作情况

从1954年6月国家颁布《人民调解委员会暂行组织通则》后开始，各公社、生产队和几个牧场均设立了3～5人调解小组，当时的调解人数为227人[5]。13年法院成立了特邀人民调解委员会；这些是带有司法专业色彩的调解工作队伍，而民间还有大量的“人民调解员存在”，比如：在新政府针对全县开展的“网格化”服务管理工作中，涌现出了很多杰出的民间调解员。

2.2.3 典型人民调解员介绍

日巴加布，藏族，现年75岁，为黄南州泽库县麦秀镇人民调解委员会调解员，1978年从事人民调解工作，39年来调解各类矛盾纠纷1 000余件，调解成功率达到95%以上。以甘于奉献的精神坚守人民调解阵地，诠释了基层人民调解员的责任和担当，受到人民群众的赞扬。2016年被评为“全省最美调解员”，2017年被国家司法部评为“国家模范人民调解员”。

3 青海省泽库县多元化纠纷解决机制存在的问题

3.1 诉讼纠纷解决机制不完善

3.1.1 司法资源匮乏

由于民族地区地处偏远的西北、西南，环境恶略，条件艰苦，基层一线法律人才缺失，就调研过程发现，该县在职专案法官只有8名，立案大厅只有两名工作人，基层法律人才的缺失是该地区面临的囧境。

3.1.2 公检机关任务繁重

随着国家法制活动的积极开展，到目前为止我国已进入“七五”普法阶段，在全社会取得了积极效果，特别是公民的维权意识大大提高。具体到该县，若干数据也许能说明一些问题：2016年8月26日，根据县司法局的部署与工作安排，本溪路社区在当日积极组织开展了“弘扬法治精神；普及法律知识，服务居民群众”为主题的宣讲与宣传活动，向社区群众发放《维护稳定法律常识汇编》及《牧民日常法律知识使用手册》。司法局提高了宣传资料、宣传挂图、宣传手提袋等（共1 360）资料[6]。在2016年3月18日，泽库县多禾茂乡开展寺院法治宣传月活动；以上数据一方面说明该地区对法治宣传工作的重视，另一方面表明该地区整体的法律意识正在逐步提升。这就导致居民相对于过去传统的纠纷解决思维，更愿意走法律渠道来维权。另一个原因是：办案法官终身责任负责制的落实，法官要同时重视案件的结案率和质量，也造成法院办案压力过大。

3.2 非诉讼纠纷解决机制的不完善

在“大调解”格局机制下，尽管该县已经启动了“三调联动”机制，但是，过分主张将所有纠纷都纳入到该调解格局，明显存在弊病，调解战线的过分冗长，意味着民众自身解决纠纷的能力在下降，同时政府在这一项过程中的投入太大，增加了财政负担。

由于新时期维稳工作的需要，让政府部门对本地区传统的纠纷解决方式和一些“精英人物”产生了误解。典型情况是；藏区特有的“赔命价”“发誓”纠纷解决方式由于适应本地区的习俗、文化，有其自身的优势；而“精英人物”如：活佛、老人、部落头领后羿子本地区都有一定的威望，在处理纠纷当中往往起着举足轻重的作用，但是由于各部族之间的“向心力”易导致部族之间冲突的发生，所以官方认为这些“精英人物”应该承担责任，以上情况表明，法治的进步并不代表“一刀切”，我们仍需要辩证地看待本地区传统的非诉讼纠纷解决机制。

4 青海省多元化纠纷解决机制的完善

4.1 完善本地区的相关法律、法规

由于民族地区自身的特点，一般内地通用的法律、法规在本地区可能出现水土不服的现象。法治建设的前提是立法先行，所以建设符合本地区特色的法律、法规就显得尤为重要了，可以从两方面展开：（1）吸收本地区优秀的“习惯法”、乡规民约，将其上升到国法的层面，为官方所认可，这样，不仅有利于纠纷的解决，同时也易为民众所理解。（2）调适《人民调解法》在本地区的运用，包括调节为委员会的构成、人员聘任、调解模式的建立都应当符合本地区特色。这一点埃里克森在《无需法律的秩序—邻人如何解决纠纷》一书这样写的“法律制定者如果对那些会促成非正式合作的社会条件缺乏眼力，他们就可能造就一个法律更多但秩序更少的世界”[2]。

4.2 进一步加强对传统纠纷解决机制的认可、运用

文中的第3部分已经提到，对传统纠纷解决机制、“精英人物”一刀切并不符合本地区实际情况。一方面要加强对于传统习惯法的重视、保护力度，特别是“乡规民约”在村民之间纠纷解决的中要性，另一方面，加强对基层调解工作人员法律从业者的物质保障，激励他们的工作热情；最后，定期对“精英人物”和基层非组织的调解人员进行法律培训，以现代化的法律思维投入到纠纷调解工作当中，让调解工作适应法律的规定。

4.3 加强各类纠纷解决机制之间的协调和衔接

这一点，本地区民事方面的调解工作与社会治理方面的衔接相对融洽，由于篇幅限制，试举一例；为了维护社会秩序、及时化解矛盾纠纷、促进社会和谐稳定，该县尝试建立人民调解与治安调解对接机制。治安人民调解委员会由3～5人组成，调解委员会由公安部门根据工作需要推选司法行政聘任。但是在形式方面的纠纷解决机制衔接就相对薄弱一些，经调查了解，该县检察院很少进行诉前的刑事和解，一般都进入了司法程序，应当建立诉前刑事和解和附带民事调解相结合。

4.4 以一个“局内人”的情怀去关注民族地区的多元化纠纷解决机制

身在民族地区，不论你是普通民众，还是司法职业人员，都应当把自己当成民族地区的一分子，深入居、牧民家，去了解他们的生活方式、文化习俗和家长里短。只有感同身受，才能更好地理解民族地区多元化纠纷解决机制的本质；让秩序回归本原，建立诉讼纠纷解决机制与非诉讼纠纷解决机制之间的情感桥梁，达到两者的有机结合，方能处理理论层面的难题.

“东方经验”作为民族地区多元化纠纷解决机制中一个重要角色，还有很长的路要走，因地制宜、放眼世界，才能让民族地区多元化纠纷解决机制发挥其应有的优势，为民族地区社会治理创造和谐因素。

[参考文献]

[1] 蒋惠岭.十年改革创新路扬帆逐浪再起航[N].人民法院报，2015-04-13（2）.

[2] 罗伯特·C·埃里克森.无需法律的秩序—邻人如何解决纠纷[M].苏力，译.北京：中国政法大学出版社，2003.

[3] 范 愉.多元化纠纷解决机制与和谐社会的构建[M].北京：经济科学出版社，2011.

[4] 才让南杰.泽库法院2014年案件上升原因分析及对策[EB/OL].（2015-11-09）[2017-11-28].http://hnzkfy.chinacourt.org/article/detail/2015/01/id/1530912.shtml.

[5] 李长辉.泽库县志[M].北京：中国县镇年鉴出版社，2005.

[6] 泽库县政法委.2016年综合治理工作资料：矛盾纠纷[EB/OL].（2016-12-26）[2017-11-28].http://www.doc88.com/p-1876344998677.html.