城市地下综合管廊PPP项目投融资研究

[摘 要]近年来我国对基础设施建设尤其城市地下综合管廊建设较为重视，由于其投资巨大、周期长，遂引入PPP融资模式鼓励社会资本与政府合作。但我国相关法律政策欠缺、投融资模式不完善、成功经验不足制约了综合管廊的发展。通过分析考察国内外综合管廊的投融资现状，从PPP融资结构设计、合同体系、风险分担、收益分配等方面阐述PPP项目融资模式，并为促进我国城市综合管廊PPP项目的健康发展提出相关建议。

[关键词]城市地下综合管廊；PPP项目；投资融资

[中图分类号]F540.34

[文獻标识码]A

[文章编号]2095-3283（2018）09-0103-03

Abstract： In recent years， the state has paid special attention to infrastructure construction， especially urban underground integrated pipe gallery.Due to its huge investment and long cycle， the company introduced a PPP financing model to encourage social capital to cooperate with the government.However， the lack of legal policies， imperfect investment and financing models， and lack of successful experience have constrained the development of integrated management gallery.This paper examines the current situation of investment and financing of integrated pipe corridors at home and abroad，explain the financing model of PPP project from the aspects of PPP financing structure design， contract system， risk sharing and income distribution.And put forward relevant suggestions for promoting the healthy development of PPP projects in urban pipe gallery.

Keywords： Urban Underground Pipe Gallery；PPP Project；Investment Financing

[作者简介]舒畅（1989-），女，助教，硕士，研究方向：工程项目管理。

[基金项目]吉林省教育厅“十三五”社会科学项目“PPP模式在吉林省地下综合管廊建设中的应用研究”（项目编号：JJKH20181348SK）。

随着我国社会经济的发展，城市化进程的加快，人们逐渐开始追求更高的生活质量。而城市管线网络由于规划设计不合理，后期扩建、维修造成道路反复开挖、交通拥堵，带来环境、噪声污染等给人们的生活带来了极度不便。城市综合管廊能够高效地利用地下空间，避免后期维修带来的交通不便，并能美化市容环境，得到了政府的认可与推广。城市地下综合管廊是指在地下建造廊体，用来敷设广播电视、电力、通信、给水、排水、燃气、供热等多种市政公用管线，并且实现统一规划、设计与建设，方便安装、管理和维护。然而地下综合管廊的建设周期长，投资数额巨大，仅依靠政府资金无法顺利完成项目。因此通过PPP模式引入社会资本，能够拓宽融资渠道，减轻政府负债，缓解政府财政压力，转移风险，并提高工程质量，是地下综合管廊项目优先考虑的融资模式。

一、国内外城市地下综合管廊投融资现状

欧洲国家对综合管廊的投融资相关理论研究较早，如法国、英国都较早的由政府出资建设了城市综合管廊。由于发达国家财政能力较强，不需要引入社会资本就可以承担巨大的投资额，并依靠运营期将管廊出租给管线单位使用来获取租金，从而回收成本。20世纪初，城市综合管廊逐渐引入亚洲，第一条综合管廊在日本建成，被称为共同沟，日本于1963年颁布了《共同沟特别措施法》，规范了共同沟的投资融资、风险分担、费用分摊、收益分配、建设管理等问题，立法的完善使其逐渐建成了管廊网络，推动了地下空间的综合利用。

我国城市地下综合管廊起步较晚，发展较为缓慢，PPP模式引入综合管廊也刚刚起步。但近几年发展迅速，尤其在2015年确定了大批试点城市，综合管廊项目在全国各地紧锣密鼓地展开。然而在项目实施过程中发现了越来越多的问题，政府与私营单位的长期合作虽降低了政府的财政支出，分担了风险，但由于缺少政策法规等文件规范产权归属、收益分配，导致私营单位无法实现预期的投资回报，甚至在融资阶段就承担了大量风险，使得项目无法顺利实施。现阶段完善综合管廊PPP项目投融资模式对管廊的建设发展有着至关重要的作用。

二、综合管廊PPP投融资模式

（一）综合管廊PPP投融资结构设计

城市地下综合管廊在投融资过程中所涉及的部门很多，各参与方之间关系复杂。引入PPP模式进行融资，首先应理清各方关系，如投资者之间，政府与私营单位间，建设与运营公司间，项目公司与材料、设备供应商以及管线单位间等，需根据项目本身特点，选择出最佳的融资结构。确定各参与方后，需根据各方投资情况以及抗风险能力，选择最优的风险分担方案和收益分配方案，确保PPP项目的顺利实施。综合管廊PPP项目投融资结构图如图1所示。

（二）综合管廊PPP项目合同体系

城市地下综合管廊PPP项目由于资金数额大、涉及面广、参与者多，因此需要更完善的合同体系来规范权利义务关系，分担项目风险。参与方主要包括：政府机构、社会私营单位、投资方、贷款银行、承包公司、管线单位、项目设备/材料供应者、融资法律税务顾问等。根据项目自身的特点，合同体系也会有所不同，一般项目涉及的合同有股东合同、贷款合同、建设合同、供应合同、管理合同、特许经營合同和入廊合同等。PPP项目合同体系具有整体性，提前确定可以界定合同双方的责权利，对合同风险预先做好策划及规避措施，能够对PPP项目的全过程即从投资决策、建设、运营到移交进行全面精准的把控。综合管廊PPP项目合同体系图如图2所示。在PPP项目合同体系中，特许经营协议是核心内容。特许经营协议是指为规范项目建成后政府在特许期内将项目的经营权交给被特许人，到期后再将项目移交给政府的过程而订立的合同，必须明确双方融资、建设、运营、维护、移交各个过程的权力义务。

（三）综合管廊PPP项目的风险分担与收益分配

1.风险分担机制

城市地下综合管廊采用PPP模式进行融资，对于社会资本一方来说风险众多且较为复杂，而建立全面、科学、客观的风险分担机制可以节约管理成本，提高社会资本融资效率，是PPP项目融资、建设、运营的主要保障措施。PPP项目的风险主要有：政治风险、法律风险、金融风险、市场风险、不可抗力风险和运营风险等。合理分配风险需要依照风险与收益对等、风险承担有上限以及由最有控制力的一方承担的原则，并按照先分配自担风险再分配共担风险的流程确定风险分担方案。对于政府部门来说，可以更好地控制由宏观因素引起的风险。因此政治风险、法律风险、规划标准变更风险等都可以由政府承担。因自身因素所带来的风险则应由社会资本承担，如融资风险、财务风险、工期延误风险、成本风险、管理风险等。而那些政府与社会资本都无法控制的风险可由双方共同承担，例如不可抗力风险、通货膨胀风险、市场风险等。

2.收益分配模式

由于城市地下综合管廊投资较大、周期长，政府与私营单位所处地位不同，私营单位往往处于信息不对等的弱势环境中，如何确定双方满意的收益分配，实现公平收益，是影响PPP项目可持续发展的核心问题也是项目成功的关键。政府与私营单位通过风险合理分担来降低融资管理成本，在确定如何最优分配收益时同样需要考虑风险因素，高风险就需要高收益的弥补来平衡。地下综合管廊是大型基础设施，收益需控制在合理范围内，在运营过程中，可以通过政府补贴维持财务平衡，也可以通过一些利好政策，如降低赋税、调整特许经营期来平衡收益。运营企业主要依靠管线单位支付的使用费获得收益，企业的管理水平影响着收益的多少，提高企业的综合管理质量能够增加运营收入，保证项目收益。

三、综合管廊PPP项目投融资建议

第一，建立互信关系。应改善社会资本的弱势地位，建立互相信任的关系。可以通过建立公平的风险分担机制以及合理的收益分配方法实现双方利益和风险的均衡。第二，拓展融资渠道。由于建设成本高，政府应在政策上予以支持，降低赋税，鼓励银行及其他金融机构放松贷款条件，调整贷款利率。同时应鼓励社会资本拓宽融资渠道，如发行管廊债券、基金等方式，增加资金来源，优化资金结构。第三，建立科学、客观的管理机制。明确政府部门、运营企业、管线单位的权利义务，进行详细分工。并采用完善的绩效评价方法对运营管理、用户满意度、服务质量、收益目标等进行考核评价并将信息共享，督促各部门精诚合作，激励企业提升管理水平，提高服务质量。随着建设经验的日益丰富，理论研究的不断深入，PPP项目融资模式的不断完善，我国城市地下综合管廊的发展必将走进新的篇章。

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（责任编辑：郭丽春 刘茜）