旅游产业PPP项目运作探析

张彩霞

摘 要：推广落地PPP模式投资建设和运营旅游项目，不仅可拓宽旅游企业融资渠道，活跃鼓励金融机构及社会资本对旅游产业的参与和支持，也可更好的丰富群众休闲生活、助力经济发展。对旅游PPP项目的运作流程与要点加以梳理，不仅是对新常态下投融资体制机制改革和管理模式发展动态的密切关注，也是用PPP的思维策划布局、解决问题、谋求发展。

关键词：旅游；PPP项目；项目运作

一、背景概述

2015年被称作PPP元年，这一年中，PPP项目在基础建设及公共服务领域方面呈现星火燎原之势。综观全国范围内的PPP项目，当前主要涉及18个业务领域，其中，以市政工程领域PPP项目最多，此外，还涉及片区开发、旅游、水利建设、交通运输、医疗卫生、文化、体育、农业、科技等领域。

发改委发布的第二批PPP推介项目中，涉及文化、体育、旅游及相关基础设施建设的项目共计146个。与第一批52个文化类项目相比，第二批大文化类项目增长了近3倍。可见旅游PPP项目在保持快速的增长。相对于旅游这个综合性产业，大部分企业都是术业有专攻，有明确且特定的主营业务与收入，由于PPP项目的性质决定其的复杂度、综合性、专业度的特质，而旅游项目因期本身的产业关联度广、综合带动能力强的先天基因，使得难度、复杂度等更为显著。因此很多对旅游PPP项目跃跃欲试的企业，对该类PPP项目本身的运作存在一定的盲区，甚至有无从下手的感觉。这些都将影响企业投融资决策的效率，也可能影响多方合作的关系、步骤，甚至影响PPP项目推进与落地。

本文通过对PPP项目运作要点进行梳理，并在此基础上梳理归纳了旅游PPP项目的特性与操作要点，以期探索和促进对旅游PPP项目的了解和把握。

二、旅游与PPP模式的契合点

根据PPP的定义，适用PPP项目的特性可概括为：

在内因方面，旅游产业本身具备经济功能、社会功能、文化功能及环境保护功能，产业发展需兼顾产业属性及事业属性的双重特质。这一属性满足PPP对于项目内容的定位诉求。因而在具体的产业及服务提供层面涉及如旅游景区开发、旅游基础配套建设、旅游信息资讯、旅游安全与应急、旅游志愿者服务等时，可以适用PPP模式。具体而言三，旅游产业产品与服务大致上可分为三类：纯公益性的旅游公共服务产品、经营性的旅游公共服务产品、间于公益性与经营性之间的旅游公共服务产品，其中，不乏有与PPP所倡导模式与特质吻合的项目。具体旅游PPP项目选择可在因地制宜的进行选取。

在外因方面，历经三十余年的发展，旅游产业在需求侧已经步入市场化程度较高的层面，而供给侧方面受多种因素的制约，投资来源及操作模式较为传统、单一，随着大众旅游出行市场的日渐蓬勃，需方市场对供方市场变革的呼声与期望在进一步的增长。而借助PPP的进一步落地推广，也必定可以促进旅游景区开发投资热潮迭起、旅游产品不断丰富、旅游市场机制更加完善，有效促进旅游产业的健康发展。

三、旅游PPP项目流程与阶段

根据财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》的规定，旅游类PPP项目由旅游行业主管部门或社会资本发起，并以旅游行业主管部门发起为主；由各地旅游部门按照相应程序，统一在省级旅游发展资金管理信息平台上申报，并由省级财政和旅游行政主管部门对项目的准备材料进行评估或评审，再由同级政府审批。

根据省市不同，上述旅游行业主管部门可以是旅游局、旅游委、旅发委等机构。而根据PPP项目性质及成熟度递增的次序，项目入库的演进过程如下：

项目库的演进也是PPP项目逐步向前推进的过程，按照现行规范的意见，PPP项目可划分为如下五个阶段，各阶段对应的重点工作梳理如下。

（一）项目识别阶段

项目识别阶段中，物有所值评价和财政承受能力论证是PPP项目能否继续推进的前置条件。其中，物有所值评价是在项目全生命周期的尺度上比较采用PPP模式和传统模式的优劣，重点关注是否可以只能加供给、提高效率、提升质量。

（二）项目准备阶段

项目准备阶段的设立，对项目公司而言，在项目开始实施前赋予其一定的时间以完成项目的融资及其他前期准备工作，并不会影响项目期限的计算及项目收益的获取。而对政府方而言，项目公司只有满足融资交割、审批手续等前提条件才可以正式实施项目，有利于降低项目的实施风险。

（三）项目采购阶段

项目采购可以采取公开招标、邀请招标、单一来源采购等常规方式，也可以采取竞争性磋商与竞争性谈判的方式。不同采购方式有不同适用性、优点及弊端。

（四）项目执行阶段

项目在PPP项目合同及特许经营协议签订之后，此时，政府和社会资本已经转化为合同双方：政府方及社会资本方。

（五）项目移交阶段

项目移交的基本原则是，项目公司必须确保项目符合政府回收项目的基本要求。项目合作期限届满（即期满终止移交）或项目合同提前终止（即提前终止移交）后，政府需要对项目进行重新采购或自行运营的，项目公司必须尽可能减少移交对公共产品或服务供给的影响，确保项目持续运营。

四、旅游PPP项目运作要点

不管是融资模式、特许经营公司筹建模式，还是收益与风险分担模式，每一个特定项目都需要根据项目所处的地域、经济条件、开发基础等进行独特性的设计，而旅游PPP项目共性运作中的也存在一定的共性可以为大多数的项目所借鉴。

（一）适用项目

PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。旅游PPP项目的选择应顺应旅游市场的发展、解决当前游客的诉求，并统筹考虑和维护本地民众的切实利益。并在此基础上，形成融资、统筹、管理、运营为一体的综合型投融资参与模式。

传统旅游项目多围绕景区景点开展，随着旅游市场的快速发展、旅游业态的丰富，扩展到酒店、餐饮、交通等，而随着大众出行与休闲度假文化的兴起，旅游开始向文化、体育、健康、养老等领域渗透与融合，旅游项目也同传统的基础设施类向公共服务等多个方向延展。诸如旅游基础设施（如道路）、旅游公共服务设施（如旅游集散中心、旅游应急与安全、旅游厕所、智慧旅游体系与应用）、以自然生态及人文历史等为依托的旅游景区，以及更为广义的旅游产业项目（如湿地公园、大型体育场馆、文化旅游小镇、城市旅游休闲综合体、乡村旅游等）都可以在兼顾公共服务与利益及（准）经营性的定位下，按照PPP的模式的要求进行设计策划。

（二）项目融资

PPP项目由于投资金额规模大，投资期限长，通常会借用一些金融工具，保证项目的顺利实施。一个具体的PPP项目，除了最基础的政府和狭义的社会资本两个必要的参与，还有一个需要借助的主体——金融机构。PPP项目资金需求量大、周期长，金融机构的合作与参与是至关重要的。可考虑合作的金融机构及融资方式如下：

不同行业交易结构有其自身的独特性，应充分考虑旅游行业的消费市场和需求特性。对于旅游PPP项目来说，其如本身非经营性和公益性特点强，本身没有收费机制或者本身收益太微薄，对于社会资本吸引力有限，除了BT、BOT等广义PPP下的融资模式，还可以采用使用者付费和政府可行性缺口补助相结合的方式实现业主的投资回报。有条件的地区，也可捆绑优势旅游资源的开发权、提供可以产生预期收益的配套服务（如餐饮、物业、绿化）、附带生产出更具经营性的副产品（如广告、建筑作品知识产权的授权使用）等，探索更多通过使用者付费的方式回笼资金的模式。

（三）干系人识别

旅游PPP项目涉及到的主要干系人及在旅游PPP项目中的职能可大致归纳如下：

1、旅游部门：作为行业主管部门，具备旅游PPP项目的发起职能，负责旅游PPP项目储备，项目规划与论证、项目采购与管理、项目监督与评价等行政管理职能。

2、财政部门：征集潜在PPP项目，评估、筛选备选项目，进行物有所值评价和财政承受能力论证，制定项目年度和中期开发计划，建立PPP项目政府支付台帐及必要的政府支付，进行示范项目的筛选与申报，项目绩效评价，其他必要的信息公开公示等。

3、发改部门：负责向旅游行业主管部门健全重点领域重大项目清单；PPP领域分为基础设施和公共服务两大类，前者由国家发展改革委牵头负责，后者由财政部牵头负责。

4、其他职能部门与组织：围绕旅游涉及的吃住行游娱购六要素，旅游是多细分产业、多职能部门综合支撑的产业，其建设及运营过程中可能与交通运管、林业、环保、国土等部门存在业务协调与联动。

5、游客与公众：旅游项目的开发、运营，涉及到土地产权、环境保护、公共基础设施等，往往与项目地的居民生活息息相关。在项目建设与运营过程中，除了可能会因各种因素导致价格变动，遭受以游客为代表的公众的质疑与反对，还可能基于这种与地方公众较为紧密的切身利益关系，受到居民为代表的地方公众的约束与监督。因此，对本地居民、游客的诉求关注与合理引导是旅游PPP项目管理中干系人管理方面很重要的课题。

（四）风险管理

不同模式的PPP项目，风险侧重不同。一般情况下，政府与项目公司的风险分担如下：

（五）项目运营

由于PPP项目的公共性特征，有些类别的项目仅靠特许期内项目的经营收入难以保障投资者的获利性要求，为提高投资报酬率普遍实施多元化经营战略。尽管不同行业的PPP项目在交易结构和盈利模式上存在着一些不同特点，但采取合理的政府担保或其他收益补偿方式以转嫁社会资本方承担的部分项目风险是保障各类PPP项目能够有效运营的重要措施。

具体到旅游产业的运营需要持续关注三个方面：产品创新、服务创新、管理创新。这三个方面的组合在很大程度上决定着其在旅游市场中的竞争力。其中以产品创新为休闲旅游的初始吸引物和原动力；以服务创新为将旅游服务遍历游前、游中及游后，并以游客满意度的提升赢得市场知名度和美誉度；以管理创新为综合口碑和收益保障提供支撑。

此外，通过专业合作，借助云计算、大数据，通过对旅游项目运营情况的监测、跟踪与分析，实现口碑舆情、游客画像、需求预测等，将旅游项目智慧化，进而实现有效的运营引导、科学的管理决策，将项目价值最优化、效益最大化。（作者单位：中国人民大学）

参考文献：

[1] 财政部.政府和社会资本合作模式操作指南（试行）.

[2] 邓学芬，迟宁.论PPP模式在旅游项目开发中的应用.四川经济管理学院院报，2010.

[3] 钱洁，苏强，周中行，陈光.旅游配套项目的PPP模式应用研究.现代城市研究，2015.