我国“互联网+政务服务”进展与建议

刘小林　中国信息通信研究院产业与规划研究所工程师

1　我国智慧政务发展现状与特征

推进“互联网+政务服务”体系建设，是全面贯彻落实党中央、国务院关于推进政府职能转变，深化行政体制机制改革的重大决策部署，是推进简政放权、放管结合、优化服务改革的关键抓手。2016年以来，党中央、国务院先后出台《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》、《推进“互联网+政务服务”开展信息惠民试点实施方案》、《“互联网+政务服务”技术体系建设指南》等系列重磅文件，针对地方政府在建立完善政务公共服务体系中普遍存在的数据不共享、业务不协同、服务效率低下、服务形式单一、网上办事难等问题，从顶层设计高度出发，坚持以人为本，需求导向，谋篇布局，规划提出打造跨层级、跨地区、跨部门、跨系统一站式“互联网+政务服务”体系，明确发展目标，明晰建设任务，细化建设要求，强化标准规范，为地方全面推进“互联网+政务服务”体系建设，最大程度方便群众企业办事，让群众和企业少跑腿、好办事、不添堵，提供了全方位、体系化的指引。以此为基础，各省、市、自治区先后启动“互联网+政务服务”体系建设，历时两年有余，地方实践取得重大成效，公共服务体系化创新特色鲜明，服务效率稳步提高，地方运营商环境持续改善，市民满意度显著提升。

1.1　“互联网+政务服务”提速升级，各地着力塑造品牌形象

截至2017年8月底，我国已有29个省（区、市）及新疆生产建设兵团建成一体化互联网政务服务平台，其中16个平台实现了省、市、县三级全覆盖。在省直部门负责实施的行政许可事项中，100%实现政务服务事项信息在线公开，面向服务申办人员提供办事指南。80.41%的公开事项实现申请资料表格（文本）网上下载，62.33%的事项实现在线预受理和预约。56.47%的事项实现在线办理，面向申请人提供在线预约、预审、受理、查询、咨询服务，“互联网+政务服务”体系发展已呈现全面开花的局面。各地在推进“互联网+政务服务”体系建设过程中，坚持立足实际情况，以解决涉及群众办事的公共服务领域“办证多、办事难”、往返跑、跑断腿”、“推诿扯皮、循环证明”等问题为目标，把成效作为“互联网+政务服务”体系建设的试金石，从“用户思维”视角出发，提出“愿景式”发展目标，倒逼跨部门资源协同和服务流程优化，发展成效凸显。如浙江全面启动“一次不用跑、最多跑一次”审批改革，深化“四张清单一张网”改革，分批次梳理形成群众办事“最多跑一次”事项清单，成熟一批公布一批，同步建立追责机制和考核机制，加大推进力度。江苏、海南启动“不见面审批”制度改革，在全面精简办事流程基础上，梳理公布“不见面审批（服务）”事项，对于纳入清单的服务事项，均要以“外网受理、内网办理、全程公开、快递送达、网端推送、无偿代办”方式开展审批。吉林省提出“零见面网上办、到大厅一次办”，江西省提出“一次不跑、把事办好”，四川省着力推进“不出户审批”等，已先后梳理完成首批数百项在线申办服务事项清单。

1.2　技术热点变服务亮点，为政务服务受理提供重要支撑

得益于政府、企业数据资源的双向开放范围不断扩大，以及移动支付、人脸识别、电子证照等新技术的不断突破，各类公共服务场景日渐成为政府与市民之间交互模式创新最活跃的领域。信息采集、处理、比对识别电子化、智能化逐渐取代了传统依赖人力提交和核验资料环节，一方面大大解放政府部门信息审核负担，另一方面极大减轻百姓办事提交材料之苦。中山大学发布的《移动政务服务报告（2017）——创新与挑战》显示，目前我国已有超过40个城市开通“刷脸政务”，覆盖服务类别包括查询公积金、缴纳交通罚单、申报个税等，已有近900万人体验“刷脸”办事，累计节约时间400多万小时。浙江地税基于芝麻信用实名认证技术，在全国首个启动“刷脸查税”应用服务。广州、深圳先后启动试点“互联网+”可信身份认证技术，公众通过手机“刷脸”即可完成领取养老金资格认证手续。浙江临海行政服务中心通过人脸图像采集+公安系统自动比对，实现身份自动核验，群众不带身份证也能办事。武汉启动“电子身份卡”试点，通过使用支付宝实名认证体系，把身份证装进手机。深圳交警推出支付宝电子证照服务，在车主忘记携带驾驶证、行驶证出门时，电子证照能够发挥同等作用，无须提供证照原件。

1.3　机制改革探索不断深入，持续强化资源整合与协调

“互联网+政务服务”体系建设对传统各部门独立运行、各自受理、分头审批模式形成深度冲击，部分地区开始探索与“一体化”业务运行模式相适应的组织管理机制。第一类是通过设立线下一体式政务服务受理与审批机构，实现跨部门业务受理“物理融合”。国务院办公厅发布的《全国综合性实体政务大厅普查报告》显示，截至2017年4月，全国县级以上地方各级人民政府共设立政务大厅3058个，覆盖率为94.3%；乡镇(街道)共设立便民服务中心3.8513万个，覆盖率为96.8%。第二类是从组织机构设置入手，通过新设立行政审批局等形式，完成各部门的行政审批职能集中划转和审批业务“化学融合”，直接实现从“上百印章满天飞”到“一枚印章管审批”的飞跃。典型如四川省成都市武侯区依托政务大厅设立行政审批局，“一套人马、两块牌子”，负责集中统一办理各类行政权力事项和便民服务事项。天津市16个区全部成立行政审批局，滨海新区行政审批局将109枚印章合并成1个，18个部门近600人审批减少到1个部门102人，投资项目、企业设立审批用时分别不超过原来的1/2、1/3。第三类通过创新流程管理制度，全面加强政务审批、数据共享全流程规范化监管，着力深化体制机制改革效率。如江苏省建立江苏政务服务网首席信息主管（CIO）制度，政务服务网首席信息主管（CIO）任期两年，主要承担组织本地区、本系统、本部门的政务服务信息资源规划，促进政务服务数据资源整合，加强政务服务业务创新研究，优化政务服务业务流程，督导政务服务系统优化整合等职能。

1.4　数据共享难成最大“拦路虎”，地方实践多措并举攻坚克难

建立“用数据决策、用数据管理、用数据服务”的公共管理与服务机制是“互联网+政务服务”体系发挥效能的关键保障。随着各地全面启动政务服务体系建设，积极探索变革体制机制，数据资源共享难再次成为制约公共服务体系改革创新最大的屏障。部分地区以建立“大数据思维”为突破口，全面强化统筹协调，积极推动数据资源共享攻坚克难，取得一定的突破和成效。例如，浙江省在提出“一次不用跑、最多跑一次”改革之后，全面推进跨部门业务集成整合与联动，创新提出“多审合一”、“多测合一”、“多评合一”、“多证合一”、“证照联办”等新工作流程，针对制约业务整合的“信息孤岛”关键短板，省委省政府从3个关键环节入手强化统筹协调和资源配置，最终实现重点突破。一是针对信息资源开放共享中各政府部门广泛存在的“部门利益”问题，加强内部宣贯，统一思想；二是针对标准不统一、接口不规范的问题，省数据管理中心联合26个政府部门、业务系统开发公司和阿里巴巴技术团队，开展集中攻关，历时一个月，针对群众办事最密切的100个事项，按照统一标准对涉及系统平台进行标准化改造，逐项逐条改格式、改接口、改系统，完成70亿条数据的统一汇聚，互通共享共用，省级部门之间数据共享比例从之前的不足4%提高到83%，群众办理100项高频事项所需要提交的证明材料减少七成。三是针对法律效力不足的问题，出台国内首个省级公共数据和电子政务管理办法——《浙江省公共数据和电子政务管理办法》，为电子签名、电子印章、电子文件归档等作出相关规定，对公共数据和电子政务主管部门、相关工作人员违法行为处置等作出规范。

2　存在的问题与瓶颈

无论从总体推进态势还是地方创新探索方面来看，我国“互联网+政务服务”体系建设可以说取得了快速进展，发展成效明显。但总体来看，由于“互联网+政务服务”体系建设涉及领域极广，部门繁多、主体广泛，对传统体制机制和业务流程形成广泛影响，导致各地在推进“互联网+政务服务”体系建设过程中，依然面临一些突出问题亟待解决。

2.1　平台为建而建，功能不完善，线上线下两条线

在省、市、区县各级政府的强力推动之下，各地“互联网+政务服务”平台基本完成了功能框架的搭建和首批服务事项上线运行。但由于政务服务事项在线办理涉及信息公开发布、流程精简、审批职能授权等多个环节，一体化在线审批对传统的线下行政审批体制产生较大冲击，机制改革进展远远滞后于应用平台建设，导致部分地区“互联网+政务服务平台”功能不完善，在线办理深度不足，具体体现在部分事项仅能在线查询，无法申办、办理、进度查询和在线办结；部分事项实现网上受理的同时，要求办事群众同时提供纸质材料，用于线下审批，审批完成后上网备案；更有部分政务审批服务事项，由于涉及业务主管部门的“部门利益”，导致服务事项迟迟难以“上网”，依然延续传统的线下审批模式。

2.2　办事标准不统一，流程不清晰，多个渠道多张皮

由于各地方政府门户网站同样承担了部分政务在线服务职能，加之在“一网通办”目标导向下，多元化服务受理渠道也成为各地推动“互联网+政务服务”体系建设的重要内容，如政务服务APP、微信公众号等。但由于多平台维护缺乏统筹协调，步调不一致，重建设、轻运营，导致部分政务服务渠道存在反复注册登录、同一事项要求不一致、标准不统一的现象，严重影响企业和群众的在线办事体验，产生“平台不好用”的心理感受，久而久之，平台活跃度持续下降，最终沦为摆设。

2.3　平台对接进度慢，数据不共享，信息孤岛破除难

政务信息共享是多平台联动、实现信息跨部门主动核验、业务并联审批的先决条件，通过打通“互联网+政务服务”平台与各部门现行业务系统的数据接口对接，实现跨部门、跨层级数据顺畅共享、业务高效流转，从而实现各类政务服务事项在线受理、一窗办结。但在实际推进过程中，部分部门以专网系统、信息安全等为由，迟迟延缓接入“互联网+政务服务”平台，导致跨部门、跨系统数据无法共享复用，涉及这些部门的行政审批、许可服务事项，只能通过重复提交、线下提交资料等形式完成审批流转，大大影响“互联网+政务服务”体系整体效能的发挥。

2.4　法律规范缺失，制度性风险尚存，部门积极性不足

传统政务审批和服务过程中普遍以纸质材料为主，部门公章和签字成为衡量审批法律效力的关键证明。但在“互联网+政务服务”的流程要求下，由于缺乏必要的电子签名、签章和电子材料真实性辨别及认可机制，也缺乏相应的法律条例予以支撑，导致在线审批事项法律效力缺失、跨部门核验认同度不高等风险普遍存在，受此掣肘，部分政府部门在推动本部门审批服务事项上网过程中积极性普遍不足，工作推进难度增大。

3　智慧政务发展建议

3.1　分批推进，加强效能评估与考核

“互联网+政务服务”体系建设事关政府体制机制改革，涉及群众切身利益，在国家统一规划布局指引下，各地宜结合自身信息化发展基础和现实需求，稳扎稳打，逐步推进本地区“互联网+政务服务”体系建设，在完成功能框架布局和建设基础之上，优先上线流程较为单一、设计部门较少、制度改革难度小的服务事项，成熟一项，上线一项，着力深化服务事项在线办理深度，避免急于求成、贪多求全、事倍功半。各地应加强“互联网+政务服务”平台服务效能自评估和绩效考核，对于已上线的服务事项要督促各部门进一步深化在线服务深度，凡是能网办的原则上必须网办，提高在线申办和办结比例，避免政务服务办理平台沦为在线“导诊台”。

3.2　强化统筹，加强一网通办规范性

加强“互联网+政务服务”体系统一入口建设，通过Web网站接入的服务渠道，如政府网站、政务服务网等，要加强统一身份认证体系建设和应用推广，实现基于一套账号密码“一点登陆、全网漫游”。通过移动智能终端APP、微信公众号等形式提供政务服务的，应尽快研究建立跨服务渠道统筹协调维护机制，做到同一批服务事项同步上线、同步更新、同步维护，避免各自为营，产生在线服务事项信息不一致的情况，影响企业和市民公共服务在线办理体验。

3.3　加强落实，推进系统整合联动

加快推动落实《政务信息系统整合共享实施方案》、《国务院关于印发政务信息资源共享管理暂行办法的通知》等相关要求，结合各省（自治区）、地市实际情况及部署进度，稳步推进各部门政务信息系统整合工作，拓展电子政务内外网覆盖，逐步整合各类业务专网，推动各类专网系统和统一数据共享交换平台（内外网平台）对接，形成一体化网上政务服务平台。

3.4　健全法律法规，提升法治保障

加强电子政务、电子审批领域相关法律法规体系建设研究工作，着力构建适应我国电子政务体系建设的法律保障体系。规范“互联网+政务服务”体系建设、运行和监管主体及职责定位，研究制定政务服务事项网上运行管理法规。明确涉批电子文件、证照、签名、档案等政务活动中关键行为及文件的法律效力，为“互联网+政务服务”普及提供法律依据和支撑。

[1]国务院办公厅.国务院办公厅关于全国互联网政务服务平台检查情况的通报[EB/OL].国办函【2017】115号,(2017-11-03)[2018-01-05].http://www.gov.cn/zhengce/content/2017-11/03/content_5236744.htm.

[2]国家行政学院.电子政务蓝皮书：中国电子政务发展报告（2017）[R].社会科学文献出版社,2017-8.

[3]宁家骏.推进“互联网+政务服务”深化信息惠民试点建设[J].电子政务,2016(5):83-88.

[4]张伟,孙丕恕.提升服务水平加快政府数据开放[N].中国高新技术产业导报,2015-03-16(A5).

[5]汪玉凯.“互联网+政务”:政府治理的历史性变革[J].国家治理,2016(27):11-17.