数字化浪潮下城市治理：从精细化向智能化变迁

张育雄　中国信息通信研究院产业与规划研究所工程师

1　引言

当前，以互联网、云计算、大数据、人工智能、物联网等新一代信息技术为代表的数字化浪潮席卷全球，网络化、信息化、数字化、智能化已成为信息时代下全球发展的主要方向。随着技术应用的不断成熟，我国各大城市亦纷纷抢抓数字化发展机遇，深入推进智慧城市的实施，不断推动数字化技术与城市规划、建设、管理的深度融合。在此背景下，城市治理模式发生深刻变化，新技术新理念正在不断涌现。从我国政策推进来看，2015年党的十八届三中全会和2017年党的十九大明确将全面深化改革总目标设定为“推进国家治理体系和治理能力现代化”，2015年中央城市工作会议提出“完善城市治理体系，提高城市治理能力，着力解决城市病等突出问题”的指导思想，进一步明确城市作为落实“国家现代化治理体系”的重要抓手。由此可见，推进城市治理现代化既具备成熟发展条件，又是国家和各大城市未来长时间内的主要任务。

2　治理重心向基层下移，网格化精细化模式日趋成熟

随着网格化治理理念的出现，城市治理重心不断向基层延伸，实现精细化管理。随着“互联网+”行动的深入实施，“互联网+”网格化治理模式已日趋成熟，在各大城市广泛开展落地实施。“互联网+”网格化治理模式是运用数字化、信息化、网络化手段，以街道、社区、网格为区域范围，以事件为管理内容，以处置单位为责任人，通过城市数字网格化管理信息平台，实现市区联动、资源共享的一种城市管理新模式。具体来看，随着数字网格化城管平台的深入实施，网格化、精细化治理模式在应用领域、管理职能、治理主体、治理模式等方面发生较大变化，已形成“延伸+扩展+互动+融合”的总体态势。

（1）网格化精细化治理模式的应用范畴不断向多个领域扩展渗透。网格化管理已从传统的数字城管领域不断向安监、消防、工商、民政、司法、卫生、安全生产、基层党建等多个领域扩展渗透，网格化已成为整个社会治理的主要抓手之一。

（2）网格化精细化治理模式的服务深度和服务广度不断向下延伸。2016年开始，很多城市开始推行“双代办”服务模式，即代办事项、代办事务，依托网格员力量，发挥精细化管理优势，形成治理及服务模式，有效解决联系群众“最后一公里”、服务群众“最后一步路”的问题。

（3）网格化治理门槛低，公众参与互动治理激活多元力量降低政府压力。部分城市专门出台管理办法，设立奖励激励机制、互动反馈机制、舆论监督机制、平台管理机制等，保障公众有序参与城市治理和形成公众参与“常态化”模式。

（4）多个应用领域网格化呈现不断统筹融合趋势。部分城市开始探索融合各类网格化平台，构建城市统一网格化平台模式，即推广建立多类业务一套网格划分体系，将网格化作为城市治理的基础使能平台，打造“一岗多责”、“一员多能”的模式，有利于破除部门之间的数据壁垒，提升城市治理效率。

3　大数据构建城市大脑，初级智能化模式已初现端倪

随着大数据和人工智能技术的兴起和走向成熟，基于城市大数据的智能应用层出不穷，以杭州城市大脑为代表的城市智能运营指挥中心，掀起人工智能用于城市治理的热潮，城市智能运营指挥中心立足城市运行监测、管理、处理、决策等治理领域，建立真实世界与虚拟世界的数据映射和数字展示，实现技术、业务、数据的高度融合，跨层级、跨区域、跨系统、跨部门、跨业务的服务协同，成为城市运行管理的“大脑”和“中枢”平台。城市智能运营指挥中心已成为初级智能化城市治理模式的主要代表，从发展历程来看，总体上先后经历综合监控、感知预警、数据融合三大阶段。

（1）城市智能运营指挥中心发展初期主要以实现集中管理、综合监测、指挥调度为主。典型代表为里约热内卢智能运营中心，为迎接世界杯和奥运会，里约政府在2012年就率先建立了世界上首个将事件预测、缓解、准备、立即响应、捕获反馈信息等阶段整合在一起的“城市运营中心”，围绕应急指挥、城市治理等业务，实现自动反馈事故和自动发布指令，提高城市协同治理效率，通过IOC的数据采集和分析，全面洞察和高效地制定决策，预测并主动解决问题，协调资源以便有效地运营，为市民提供最佳服务，创造更智能的生活环境。

（2）城市智能运营指挥中心发展中期主要以实现主动感知预警、数据融合、精细管理为主。当前，很多城市的智能运营指挥中心已处于中期阶段，典型代表为智慧南京城市运营中心和深圳新型智慧城市运营管理中心。智慧南京城市运营中心基于对多个市部门的运营数据整合，一方面围绕城市运行状况，实现全市动态化、可视化、多维度、全景式的智慧展示，提升城市管理者决策效率。另一方面创新管理实践，优化城市运行，提供决策支持、协同和智慧服务。深圳新型智慧城市运营管理中心于2016年12月建成使用，功能集城市大数据运营、城市规划、综合管理、应急协同指挥等于一体，成为城市运行管理的“大脑”和“中枢”。通过汇聚政府和社会数据资源，实现对城市运行状态的全面感知、态势预测、事件预警和决策支持，提高跨部门跨领域的协同指挥能力，形成“平战结合”的运行管理新模式，实现政府治理体系和治理能力现代化。

（3）城市智能运营指挥中心发展后期主要以社会化参与、智慧协同服务、智能决策仿真为主。典型代表为杭州城市大脑，其以交通为具体抓手，运用智能视频识别分析、人工智能等技术，率先实现路线优先调度、在线信号控制优化、重点车辆精准管控和异常事件主动感知的全自动化运转，人工在城市大脑中的角色主要为监督，初步实现城市交通运行管理基本依赖计算机自动决策管理。

4　数字孪生映射城市变化，全面智能化将成发展主流

随着城市基础设施全面完成数字化，公民数字化素养全面提升，城市万物实现互联互通，城市运行变化可实时感知、历史溯源，并在大数据、人工智能、区块链、虚拟现实等技术驱动下，数字孪生城市（Digital TwinCity）将成为未来城市全面智能化发展的主要形态和表现形式。数字孪生（DigitalTwin）的概念由来已久，最早出现在工业制造领域，是一种物理空间与虚拟空间的虚实交融、智能操控的映射关系，在数字虚拟空间中，记录、仿真、预测实体空间对象全生命周期的运行轨迹。数字孪生城市是数字孪生技术在城市层面的广泛应用，通过构建城市物理世界、网络虚拟空间的一一对应、相互映射、协同交互的复杂巨系统，在网络空间再造一个与之匹配、对应的“孪生城市”，实现城市全要素数字化和虚拟化、城市全状态实时化和可视化、城市管理决策协同化和智能化，形成物理维度上的实体世界和信息维度上的虚拟世界同生共存、虚实交融的城市发展格局。

在数字孪生城市的驱动下，城市治理体系势必向全面智能化和自主运行转变，具体来看，未来将呈现如下三大主要趋势。

（1）城市网格化治理模式向去网格化演进。当前城市网格化治理模式受物理世界的约束，未来在数字孪生城市下，城市网格均为数字虚拟网格，城市治理不受网格大小和边界约束，充分发挥网络广覆盖低时延特性和大数据高性能计算特性，实现全智能化治理监测、分析、处罚和闭环监督。

（2）后端平台从人工监管向高度智能和自运行转变。随着语音、图像、文本等模式识别技术，和深度学习、机器学习、数据挖掘等计算技术的成熟，在数字孪生城市下城市的实施变化均可自动感知，可实现自动甄别问题、自动审核问题、自动派发问题处置单、自动监督追踪问题、自动预警等，当前人工审核、监督将被全面替代，“城市自动运行”的自治模式逐渐成为现实。

（3）城市治理从细分领域向大治理模式转变。在数字孪生城市下，城市治理各大领域将全面破除壁垒，实现数据的大融合和治理的大融合，城市治安、消防、环保、环卫、工商、安全生产等诸多领域在同一个数字孪生城市体系中数字化展示，高度智能化极大地解放生产力，真正形成城市治理“一盘棋”的统筹模式。

5　结束语

数字化浪潮已深刻改变着城市治理模式，并推动机制体制创新，当前数字化网格化精细治理模式和集约化智能运营指挥中心模式等典型模式代表，必将向基于海量数据和大规模计算的数字孪生城市模式转变，未来数字孪生城市的建设推进将重塑城市治理模式和优化再造城市治理流程，也将会衍生出诸多新模式、新应用，数字化浪潮下的城市治理全面智能化必将成为城市管理者的创新热点和推进治理现代化的重要抓手。

[1]丁盛熔,唐礼勇.新媒体背景下公众参与城市管理的有效途径及机制创新——以微信公众平台为例[J].理论导刊,2015(10):26-30.

[2]陈才.简议数字孪生城市的理念与特征[N].人民邮电报,2017-12-15(6).

[3]张育雄.数字孪生带来的城市治理模式变革[N].人民邮电报,2017-12-22(6).