论依法治国视角下的畜牧兽医综合执法

张芳荣，孙志征，李太英，陶长城，孙德武，张力，鄢桂华

（1.河南省信阳市动物卫生监督所，信阳 464000；2.信阳师范学院法与社会学院，信阳 464000；3.河南省信阳市畜牧工作站，信阳 464000）

1 综合执法的定义及其在全面依法治国中的定位

畜牧兽医综合执法是畜牧兽医主管机关将其依法律、法规、规章设定实施的行政处罚权通过法定的方式交由畜牧兽医综合执法机构统一承办行使的行为。畜牧兽医综合执法综合的是法律、法规、规章规定的行政处罚权，综合执法职能承办者是畜牧兽医综合执法机构，权力的最终责任主体是法定的各级畜牧兽医主管行政部门，而行政监督、行政检查、行政许可仍由原法定机关承担行使，由此可见，农业部推行的综合执法是狭义上的综合执法，即可等同于《行政处罚法》上规定的行政处罚。当然具体行使行政执法（行政处罚）职能的动物卫生监督机构还要负责《动物防疫法》授权开展的动物卫生监督执法工作，动物卫生监督是地方动物卫生监督机构的本职工作和法定职责，为了便于梳理畜牧兽医综合执法的关系，笔者把动物卫生监督执法放置到综合执法的序列中进行讨论。2008年农业部印发《农业部关于全面加强农业综合执法扎实推进综合执法的意见》（农征发[2018]2号），稳步推行农业综合执法，从畜牧兽医综合执法的角度审视，目标是要建立一支专业化、高效化的畜牧兽医执法队伍，最终实现“依法治牧、执法为民”的目的。2013年中共中央《全面推进依法治国若干重大问题决定》规定，根据不同层级政府的事权和职能，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，合理配置执法资源，重点在食品药品安全、农林水利等领域内推进综合执法[1]。决定作出了“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的宏观部署，畜牧兽医综合执法当然置身于推进全面依法治国的进程中，因此综合执法工作被赋予了新的时代内涵，畜牧兽医综合执法机构和执法人员是践行依法行政的基本力量，是决定法治政府如期建成的先锋队和生力军，执法人员更应该负荷新时代的担当，在习近平中国特色社会主义思想的指引下，依法积极行政，自觉成为实施法律的模范标兵。

2 畜牧兽医综合执法中动物卫生监督执法的几个问题探讨

2.1 动物卫生监督机构的定性

从现实的情况来看，动物卫生监督机构是依法成立的具有法人独立地位的、隶属于本级畜牧兽医主管部门领导的事业单位。《动物防疫法 》第八条规定：“县级以上地方人民政府设立的动物卫生监督机构依照本法规定，负责动物、动物产品的检疫工作和其他有关动物防疫监督执法工作。”从本规定窥见，在行政组织法层面上，动物卫生监督机构应由相应的地方人民政府设立，应该受其设立的人民政府的直接领导，但问题是，动物卫生监督机构是本级畜牧兽医主管部门直接领导的二级机构，从这点看出，动物卫生监督机构执行承办畜牧兽医综合执法工作，是没有条件的。

2.2 动物卫生监督机构作出的行政处罚行政相对人的复议途径

据笔者了解，动物监督机构作出的行政处罚决定书，给予行政相对人的救济途径，规定的只能向主管动物卫生监督机构的上一级畜牧兽医主管部门申请行政复议，而不能向人民政府申请复议救济[2]。《行政复议法》第二十五条以列举的方式对海关、金融、外汇管理、国税垂直管理的部门向上一级主管部门申请复议，对其他非垂直的机构，法律给予行政相对人有2种救济途径，向本级人民政府申请行政复议和上一级主管部门申请行政复议，行政相对人法定复议权利是依法受保障的。从行政理论上看，动物卫生监督机构是本级人民政府设立的职能机构，依照《行政复议法》第十条二项的规定，应当向设立动物卫生监督机构的人民政府申请复议。从现实看，动物卫生监督机构隶属于本级畜牧兽医主管部门，是相对独立的二级机构，类似于税务、公安等派出机构，其开展动物卫生监督执法，是以自己的名义作出的具体行政行为，因此依照《行政复议法》第十五条一款（二 ）项的规定，申请人复议机关应是上一级畜牧兽医主管部门或是本级人民政府下的畜牧兽医主管部门。

2.3 动物卫生监督执法在畜牧兽医综合执法中的地位

广义的动物卫生监督执法主要包括动物、动物产品的检疫、动物卫生监督管理、监督执法3个方面。《动物防疫法》的立法目的的一个重要方面是保护人体健康，《食品安全法》的立法目的是保障公众身体健康和生命安全，不可否认的是，没有畜产品的质量安全，食品安全终将是一句空话，两法在保障公众人体健康方面是有共同焦点的，是体现“人民性”的，畜牧兽医其他方面综合类执法的归宿点也是人民的身体健康，动物卫生监督执法蕴含了畜牧兽医综合执法的根本目的，对于整个畜牧兽医综合执法而言是基础性的地位。

3 畜牧兽医综合执法的渐进性形式违法

习近平新时代中国特色主义思想提出了全面依法治国和一切为了人民的主题思想，畜牧兽医综合执法也应该紧紧围绕这一主题，依法行政，在全面依法治国进程中，行政合法是应有之义，根据农业部办公厅《农业部办公厅关于扎实推进基层畜牧兽医综合执法的意见》（农办牧[2010]4号）的精神，畜牧兽医主管部门要与畜牧兽医综合执法机构签署书面委托，其依据是《行政处罚法》第十八条规定：“行政机关依照法律、法规、规章的规定，可以在法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚。农业部办公厅意见的本旨是委托执法须符合外在形式客观要件，但是委托的本源依据还有赖于实体法律、法规、规章的明确授权，即是书面委托的合法是建立在规范明确规定之上的。2012年12月1日施行的《行政强制法》堵住了委托执法，《行政强制法》第十七条规定：“行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施不得委托。”从行政处罚的委托看，一般是包括行政强制措施的打包委托，强制措施是执法的手段，行政处罚是执法手段施行的结果，2012年12月1日以后，行政强制措施不得委托的禁止性规定堵住了所有的行政处罚委托，因为没有行政强制措施的委托是不可以想象的，同时也与推行综合执法的初衷违背[3]。

4 畜牧兽医执法渐进性违法的扶正

《农业行政处罚程序规定》第四条二款：“农业行政主管部门依法设立的农业行政综合执法机构具体承担农业行政处罚工作。”该条款表明农业行政（畜牧）一个部门承担所有的行政处罚工作，这个规定符合推进综合执法的精神，契合了专业、高效、为民的执法原则。该条第二款规定：“未设立农业行政综合执法机构的，农业行政主管部门根据法律、法规、规章的规定，可以委托符合《行政处罚法》第十九条规定的农业管理机构实施行政处罚。”地方动物卫生监督机构根据法律、法规、规章的授权，当然独立地实施动物卫生监督执法，其实施的动物卫生监督之外的其他类型的执法，是职责的辐射与放大，基于地方（畜牧兽医执法机构）畜牧兽医综合执法机构并不具有严格人事、管理意义上的独立性，其身份也是动物卫生监督机构与畜牧主管部门内设机构与二级机构的混合，其承担办理畜牧兽医综合执法类案件，可以也应当视为自己本身的职责。

从地方机构现实组织而言，执行畜牧兽医综合执法工作的综合执法机构从未真正独立过，其承办畜牧兽医行政处罚工作，并不定基于所谓的委托，而是作为内设机构行使自己的法定职责。由此畜牧兽医执法机构在办理畜牧兽医综合执法时，需要完成2个转换：其身份是名义上独立的执法机构向畜牧主管机关内设机构转换，执法机构的执法人员也向畜牧主管部门人员转换，2个转换完成，畜牧兽医综合执法便是名实相符的执法，具体在细节上，执法人员的工作证件上可标注：“动物卫生监督所、某某畜牧局”如此才是依法行政，才能经得住法理和现实检验。

[1] 王方明．如何依法推进基层畜牧兽医综合执法工作[J]．乡村科技，2016（24）：27．

[2] 苏书科．扎实推进基层畜牧兽医综合执法工作[J]．农技服务，2017（15）：128．

[3] 万思敬．加强依法行政能力，提高畜牧兽医综合执法水平的建议[J]．当代畜牧，2013（2）：25-26．