我国顺风车存在的合理性及规制路径探析

霍艳丽

（交通运输部管理干部学院，北京 101601）

2018年8月24日下午，浙江乐清女乘客赵某在乘坐滴滴顺风车从乐清虹桥镇前往永嘉县的途中，惨遭顺风车司机钟某的杀害。这是继2018年5月郑州空姐遇害案后的又一起顺风车司机杀死乘客的案件。一时间舆论哗然，滴滴平台再次成为众矢之的。8月25日，浙江省运管局紧急约谈滴滴平台浙江区负责人，要求平台立即整改，整改期间，暂停其在浙江区域的顺风车业务。8月26日，滴滴公司宣布自8月27日零时起，在全国范围内下线顺风车业务，免去黄洁莉顺风车事业部总经理职务，免去黄金红客服副总裁职务。8月26日下午，交通运输部联合公安部以及北京市、天津市交通运输、公安部门，针对上述事件，对滴滴公司开展联合约谈，责令其立即对顺风车业务进行全面整改①参见《交通运输部联合公安部等单位约谈滴滴公司》，载于中国交通新闻网http://www.zgjtb.com/2018-08/27/content_211912.htm。。8月28日，滴滴公司创始人程维和总裁柳青发布联名道歉信称，顺风车业务模式重新评估，在安全保护措施没有获得用户认可之前，无限期下线②参见《顺风车业务模式重新评估 滴滴程维、柳青道歉》，载于新京报2018年8月29日。。与此同时，2018年5月15日刊发在北京海淀区人民法院网站上的一篇文章《滴滴出行犯罪情况披露》迅速在微信朋友圈传播。文章称，因滴滴出行而引发的强奸、猥亵案件基数较大，手法多为通过搭载乘客（女）并在后续交往中实施侵害；但将犯罪行为限定为行驶途中后案件数量大幅减少，且多集中为顺风车车主。从地域范围上横跨全国，从时间范围上集中在近3年，从罪名性质上杀人、抢劫等恶性案件到故意伤害、诈骗、盗窃不等；但都显示，滴滴平台所衍生的刑事案件数量，远高于为公众知悉。看了这些报道和文章后，人们更为顺风车的安全性担忧。顺风车究竟有没有存在的合理性，政府监管部门应当直接取缔顺风车这一运营方式，还是应当完善顺风车的运营方式使其继续存在。笔者在此拟就顺风车存在的合理性及其规制路径作一探析。

一、我国顺风车探源

顺风车是在21世纪比较流行的词语，是指搭便车、顺路车的意思，顾名思义就是“顺路搭车”。顺风车由早期的个别行为发展到现在的较普遍社会现象，由免费、不定期的、偶尔的搭车发展到给付车主一定的费用且形成固定的、一定期限的“顺风”现象①参见《存在与虚位:游走于法律边缘的“顺风车”》，载于《学术与交流》2007年第3期。。顺风车的出现，正是因为现有公共交通运输资源满足不了人们的多元出行需求 ,才使一部分人转向顺风车。在这种情况下，各种打车软件逐渐应运而生，这些打车软件整合、利用社会上的私家车资源，陆续推出了专车、顺风车、快车等服务。滴滴公司从2015年4月开始正式进军顺风车市场。2017年，滴滴完成74.3亿订单，其中顺风车每日订单量50万②参见《滴滴被指拟港股上市 多轮融资后最新估值约达550亿美元》，载于搜狐网财经频道http://m.sohu.com/a/232771044_100097776。。目前，滴滴几乎占据顺风车90%的市场③2010年5月，中国第一家网约车平台公司“易到”成立。2013年，滴滴、快的分别获得腾讯和阿里的融资，开启了补贴大战换取市场。2014年2月，优步正式进入中国，市场竞争愈发激烈。2014年后，专车、快车、顺风车等形式的网络预约出租车在中国各大城市迅速兴起。2015年2月，滴滴和快的宣布合并，两家市场份额加起来超过了80%。2016年滴滴吞并优步，从此市场占有率一路攀升，在市场的份额已经占到90%。滴滴在26日发布的自查通报中称，顺风车上线3年以来，出行次数达到十亿多次。以此计算，平均1年的订单量超过3 000万。。

2016年7月26日，国务院办公厅出台《国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》（国办发〔2016〕58号）（以下简称“意见”），明确了顺风车的界定，“顺风车是由合乘服务提供者事先发布出行信息，出行线路相同的人选择乘坐合乘服务提供者的小客车、分摊部分出行成本或免费互助的共享出行方式”，并且也表明了政府对顺风车的发展持鼓励的态度，“城市人民政府应鼓励并规范其发展，制定相应规定，明确合乘服务提供者、合乘者及合乘信息服务平台等三方的权利和义务”。同时“意见”明确出租车不包括顺风车，“出租汽车服务主要包括巡游、网络预约等方式”。2016年7月27日，交通运输部、工业和信息化部、公安部、商务部、工商总局、质检总局、国家网信办七部门联合出台了《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（以下简称“暂行办法”）。“暂行办法”在赋予网络预约出租汽车（以下简称“网约车”）合法运营主体身份的同时，在第二十八条、第三十八条对顺风车作出了规范，指出“不得以私人小客车合乘名义提供网约车经营服务”，同时将顺风车的监管排除在外，规定“私人小客车合乘，也称为拼车、顺风车，按城市人民政府有关规定执行”。随后，各地在发布网约车实施细则的同时，陆续出台了本地的小客车合乘出行指导意见。

根据“意见”“暂行办法”可以看出，目前我国对顺风车的定位既不是传统巡游出租汽车，也不是网约车，而是从事非营利性搭乘服务的私人小客车。顺风车服务不属于道路运输经营行为，而是合乘各方自愿的民事行为。这是因为无论巡游出租汽车还是网约车都属于营运服务，以营利为目的。而顺风车车主向乘客收取的费用只是对车主的油费、损耗象征性分担，不包括车辆租赁费用和司机服务费，不具有对价性，因此顺风车服务不属于营运服务。顺风车虽然也通过平台公司接入，但其有别于网约车。网约车服务，是指以互联网技术为依托构建服务平台，整合供需信息，使用符合条件的车辆和驾驶员，提供非巡游的预约出租汽车服务的经营活动④参见《巡游出租汽车经营服务管理规定》第五十二条。。而顺风车服务则应当符合以下要求：一是应以车主自身出行需求为前提、事先发布出行信息；二是由出行线路相同的人选择合乘车辆；三是不以营利为目的，分摊部分出行成本或免费互助；四是每车每日合乘次数应有一定限制⑤参见《平台公司应当将“自责”落实到行动上》，载于中国交通新闻网http://www.zgjtb.com/2018-08/27/content_211913.htm。。顺风车也不是“黑车”，“黑车”是指那些没有牌证专门以载客谋利为目的的车辆。前者目的不在于营利，后者以营利为目的；前者是顺路捎带，后者是以非法载客作为职业。两者有着本质的区别，不能混为一谈。顺风车是合法的，值得提倡；“黑车”是非法的，必须被取缔⑥参见《顺风车合法性研究》，载于《法制与社会》2015年第12期。。

二、析辩顺风车存在合理性

浙江乐清赵某遇害案件发生后，有些人提出要永久关闭顺风车平台，卸载滴滴。也有人为滴滴鸣不平，认为不能一棍子打死滴滴，滴滴作为一个平台不可能保证让所有司机都是绝对可靠！

顺风车的支持者认为，顺风车提高了私家车的利用效率，能有效缓解城市交通拥堵和停车场紧张，有利于节能环保；有助于解决“打车难”问题；多人分摊油费可以降低出行成本；多人结伴上下班有助于培养互助合作的社区精神。而且，顺风车在很多发达国家已经有了比较成熟的发展，被人们普遍接受。比如，在韩国，政府鼓励全民拼车行为，除了私家车可以作为顺风车外，出租车也可同时搭载多名顺路的乘客。在新加坡，上下班交通高峰期时，私家车空车上路必须缴纳一定费用，而搭载乘客的私家车可以不必缴纳。在德国，政府支持并鼓励顺风车服务，在许多城市拼车停车点随处可见，方便人们拼车①参见《顺风车合法性研究》，载于《法制与社会》2015年第12期。。

顺风车的反对者认为，顺风车助长了非法营运的存在。有些顺风车车主打着顺风车的名义，实则为了赚钱或者怀着不良企图，严重扰乱了正常的出租车经营秩序。此外，相较正规出租车司机，顺风车司机不需要缴纳份子钱和管理费，无须纳税，对传统出租车市场形成巨大冲击。目前，我国的顺风车在一定程度上脱离了相关部门的监管，存在严重的安全隐患。

笔者认为，顺风车的存在是利大于弊。反对顺风车存在的声音主要集中在“非法营运”和“安全问题”两个方面。其实，这两个问题和顺风车并没有必然联系。早在顺风车出现之前，出租车市场就一直存在非法营运的问题。而与出租车相关的违法犯罪问题也从未停止。问题的本质是出在监管环节。顺风车是随着社会经济活动的发展自然而然出现，它起始于人与人之间较为熟悉的关系，也就是说是基于一种人身的信任。顺风车现象中杂糅了道德因素与人身因素，使其不同于普通的客运关系②参见《存在与虚位:游走于法律边缘的“顺风车”》，载于《学术与交流》2007年第3期。。传统的普通客运经历了较长的发展历程，监管制度比较完备，安全风险较低。而顺风车在我国还是个新事物，发展历史较短，缺乏完备的监管制度。加之有些平台公司对顺风车的误导性宣传，强调了顺风车的社交性，忽略了顺风车的安全性，致使顺风车案件高发。

滴滴不等于顺风车，讨论顺风车的发展不能与滴滴公司混同在一起。顺风车的安全隐患问题不是顺风车与生俱来的，是可以通过完善监管制度加以防范的。而非法营运问题的解决也并非一蹴而就，非法营运的长期存在反映了两方面问题，一方面是当下的公共交通还满足不了人们的出行需要；另一方面是政府监管部门的打击不力。顺风车的存在补充了一部分公众的出行需求，落实对顺风车的监管恰恰有利于非法营运问题的解决。中国政法大学传播法研究中心副主任、硕士生导师朱巍认为，“‘共享经济’应获得政策上的鼓励，不能因个案造成社会对其的偏见”。笔者认为不能因为平台公司在运营顺风车过程中出现问题就否定顺风车的存在合理性。其实，顺风车的最初出现完全是一个公益活动。从1998年开始，王永开顺风车搭载的路人超过万人③2012年1月10日，王永联合邓飞、赵普、郎永淳、陈伟鸿5位公益人士在新浪微博发起的“春节回家顺风车”活动，倡议大家开顺风车搭载同路的老乡一起回家，缓解春运困难。截至2012年2月10日，参与活动的微博网友超过18 000人，500余车主帮助约1 000名余乘客免费回家过年或返城工作。得到了网友和社会各届的支持和好评。每年的6月6日被定为“顺风车日”，寓意为“六六大顺，一路顺风”。参见《‘春节回家顺风车’助千余乘客免费回家》，载于《中国青年报》2012年2月15日。。不容置疑，顺风车在中国依然有其旺盛的市场需求。政府应当审慎扶持其发展，但不能放任其发展，而是在借鉴别国经验的基础上，立足我国国情，加强监管，使顺风车在良性轨道上安全运行。

三、顺风车的监管问题分析

人们希望有便捷的出行方式，更希望有安全的出行方式。如何让民众放心乘坐顺风车，自然离不开政府部门对顺风车的有效监管。然而，目前我国政府部门对顺风车缺乏有效监管，存在的问题主要表现在以下方面：

（一）法律法规不完善

缺乏相应的法律法规对顺风车进行规范，从国家到地方规范顺风车的只有规章、部令和规范性文件，法律层级较低。

（二）政府监管部门对顺风车的准入条件设置宽松

根据“暂行办法”，网约车经营实行行政许可，合规经营的网约车必须具备三证：《网络预约出租汽车经营许可证》《网络预约出租汽车运输证》《网络预约出租汽车驾驶员证》。考虑到顺风车的非营利性质，“暂行办法”未将其纳入到监管中。顺风车无需提供“三证”，司机只要能提供身份证和驾驶证就能注册。

（三）各地对顺风车的监管不统一

各地自行出台指导意见对顺风车进行监管，尺度、口径不统一。有些地方甚至没有出台指导意见，导致各地对顺风车的管理混乱，有些地方的顺风车甚至游离于监管之外。笔者通过互联网查找了一些城市的指导意见，通过比较发现，主要有两种制定方式：一种是单独出台指导意见，对顺风车加以规制，如北京、天津等城市；还有一种是在《网络预约出租汽车经营服务管理实施细则》中列专章加以规定，如温州市。从内容上看，各城市的指导意见大同小异，大都从合乘车辆、合乘人员、合乘平台、派单次数、费用分摊等方面对顺风车进行了规制，但是在对车辆要求、派单次数、司机身份等具体规定方面略有不同。比如每辆车每日提供服务次数，多数城市规定为2次，如天津市、北京市、上海市、南宁市、长春市等，也有少数城市规定为4次，如温州市。有些城市对顺风车车辆提出比较严格的要求，比如上海，要求车辆必须是在本市注册登记；七座以下非营业性小客车；所有人应当为个人；通过本市环保检测和公安部门的车辆安全检测；应当投保车上人员责任险。而有些城市对车辆并未提出严格要求，只要是公安部门年检合格的车辆就可以，如重庆市。

（四）政府部门对顺风车平台公司监管不力

平台公司安全运营措施不到位，拒绝数据介入。例如，滴滴出行，无论在广东还是在全国，不肯提供详尽的驾驶人员和运营车辆数据，出现了拒绝数据接入接受监管的现象①参见《广东省交通厅：滴滴一直拒绝数据接入接受监管》，载于《羊城晚报》2018年8月28日。。在浙江乐清案件发生之前，各地已经发生多起类似的案件，政府监管部门并没有及时进行研判，放任平台公司，没有真正督促和落实平台公司的安全运营措施，这也是导致顺风车再次发生安全问题的原因之一。

（五）政府部门对非法营运打击不力

政府打击力度不够，致使许多“黑车”披着顺风车的外衣进行非法营运，带来安全隐患。据辽宁省统计，截至2018年5月中旬，查处私家车非法营运1 203起，95%以上为借助滴滴平台接单从事非法营运行为②参见《辽宁省深化出租汽车行业改革工作进展有关情况》（2018年全面深化出租汽车行业改革推进会材料）。。当前，我国顺风车在现实社会中被异化为3种模式：实为营利目的性质的顺风车；实为“猎艳”为目的性质的顺风车；不以营利为目的性质的顺风车。前两种名为顺风车，实际上是借顺风车之名达到其不正当的目的，并不是“意见”中提到的真正意义上的顺风车，其实质就是非法营运，政府应当将其取缔。只有第三种才是“意见”中提及的顺风车，不以营利为目的、选择出行路线相同的人分摊出行成本。

事实上，顺风车在许多国家的发展也并非一帆风顺，比如美国著名公司优步（Uber）同样遭遇了公众的信任危机。2017年11月，美国有两名女乘客称自己在坐Uber时被司机强奸。到2018年3月，又有7名类似遭遇的女乘客加入这场集体诉讼。这场集体诉讼让媒体和公众再一次关注优步（Uber）的安全问题。CNN的记者查阅了全美国20个主要城市的警方通报以及联邦和地方法院的案件数据库，得出了统计：在过去4年里，优步（Uber）司机因为涉嫌性侵、辱骂、殴打乘客而被逮捕、通缉或提起诉讼的案例一共有103起，其中31名司机已经被正式定罪，还有数十起刑事或民事案件正在审理之中。在这种情况下，优步（Uber）公司做出整改措施，对所有司机实行每年1次的背景调查，同时加紧开发能够实时监控犯罪趋势的新技术，目标是做到在司机一出现新的轻罪记录或酒驾记录后就能启动调查③参见《美国UBER针对乘客安全上线新功能》，载于中国政法大学刑事辩护研究中心微信公众号2018年8月29日。。2018年4月13日，优步（Uber）宣布为美国用户推出了一项新安全功能，这项新功能可以直接将美国乘客连接到紧急求救电话“911”。当乘客按下“911”报警按钮的一瞬间，乘客的GPS定位和所搭乘车辆的信息就被实时传递到警方电脑上④参见《Uber为美国乘客推出新安全功能 今年夏季开始实施》，载于腾讯网http://tech.qq.com/a/20180413/004439.htm。。

四、我国顺风车的规制路径

政府可以适度包容新生事物，但并不是说放手不管或者管得过于宽松。顺风车在我国仍然是一个新生事物，政府监管部门应对其进行全面细致的研究和评估，明确其监管态度和政策；多个部门配合，综合治理，以乘客安全为核心健全监管机制，审慎适度推进顺风车的发展。

（一）政策保障要明确，统一对顺风车的监管口径

政府部门应进一步明确顺风车的标准及其监管政策，统一对顺风车的监管口径。顺风车区别于网约车的特征除了非营利性外，最主要的特征是“顺”，是顺路搭载，体现的是人与人之间的互助友好。笔者认为，顺风车至少应当具备以下几个基本特征：对顺风车一定要有合乘行驶区域和行驶时间、每日合乘次数的要求。考虑到安全性，不建议顺风车跨行政区域行驶；出于监管的考虑，顺风车应当是本地车牌。

（二）完善相关法律法规，解决顺风车的法律问题

对于顺风车的性质，大多数城市都在小客车合乘出行指导意见中明确“合乘出行属于合乘各方自愿的民事行为，相关权利、义务及安全责任事故等责任由合乘各方依法、依约自行承担”。而事实上，目前顺风车的运营方式较为复杂，顺风车和非法营运经常掺杂在一起。政府有关部门应通过完善法律法规，明确顺风车主与合乘各方的权利义务，区分顺风车服务和非法营运。鉴于“暂行办法”排除了平台公司对顺风车的承运人责任，导致平台公司对顺风车监管缺乏动力。政府部门应参照网约车的管理规定，完善顺风车的相关法律法规，明确平台公司的权利义务。平台公司应对顺风车的注册信息登记备案，对私家车主的手机号码、车牌、车身颜色、车型、驾驶证、通行证和身份证的一致性需严格把关，不得向未登记备案或者不符合顺风车条件的车辆派单。

（三）顺风车的发展应当适度，限制总量

未来交通的发展一定是以公共交通为主导，顺风车并非是公众出行的主要方式。根据“意见”对出租汽车的定位，“出租汽车是城市综合交通运输体系的组成部分，是城市公共交通的补充，为社会公众提供个性化运输服务”。顺风车作为一种私人小客车的共享出行方式，更应作为城市公共交通的补充方式，适度发展。在美国，优步（Uber）占据了80%以上的网约车市场份额。2018年8月8日，美国纽约市议会投票通过了对优步（Uber）等打车软件的限制令。限制令的主要内容之一就是对网约车进行数目限制，限制令执行期间，不再增加新的网约车数量。如果有一些特殊地段非常需要网约车，且不存在道路拥挤的状况，政府会考虑发放新的网约车上路执照①参见《由纽约市议会通过网约车限制令说起》，载于《中国交通报》2018年8月16日第一版。。

（四）坚持以乘客为本，建立保障乘客安全的长效机制

出租汽车行业发展要坚持以乘客为本的基本原则，保障乘客出行安全是网约车行业发展的底线②参见《平台公司应当将“自责”落实到行动上》，载于中国交通新闻网http://www.zgjtb.com/2018-08/27/content_211913.htm。。而滴滴公司的安全意识和安全机制严重缺位，浙江乐清赵某遇害案中，遇害女孩赵某曾经在事发前向好友发出过明确的求救信号，但从乘客的朋友第一次向滴滴平台申诉到民警首次以接警电话与滴滴联络则用了1小时54分钟，延误了警方对赵某的救助。平台公司应强化顺风车乘客保护机制，一是健全投诉机制。客服投诉处理制度化，对于人身安全的客服投诉，确保第一时间将相关信息传给警方；二是建立顺风车信用评价机制。加强对违法犯罪行为、失信行为、投诉举报、服务评价等信息的记录并公示，及时清理信用评价差的司机；三是完善乘客隐私保护机制，关闭乘客个人信息安全产品整体功能升级，优化紧急求助、行程分享等功能。

（五）建立多部门联合监管工作机制，严厉查处非法营运

从交通运输部层面加强与横向部门的协同联动，政府交通部门会同通信、公安、银行、税务、网信等部门建立联合监管长效工作机制，形成监管合力。可以参照对出租汽车的管理规定，对顺风车从以下方面进行监管：一是严格顺风车司机准入机制。借鉴“暂行办法”对网约车司机的准入条件，规定顺风车司机必须“无交通肇事犯罪、危险驾驶犯罪记录，无吸毒记录，无饮酒后驾驶记录”“无暴力犯罪记录”；参照《交通运输部办公厅公安部办公厅关于切实做好出租汽车驾驶员背景核查与监管等有关工作的通知》（交办运〔2018〕32 号），对顺风车司机实行事前、事中、事后背景的有效核查，未通过背景核查的司机不能从事顺风车服务；二是交通运输主管部门应当通过监管信息交互平台及时录入顺风车相关许可信息，将运政信息系统与顺风车监管信息交互平台对接，实时传输更新相关许可信息。借鉴交通运输部办公厅2018年2月印发的《网络预约出租汽车监管信息交互平台运行管理办法》之规定，顺风车平台公司向部级平台传输相关基础静态信息以及订单信息、经营信息、定位信息、服务质量信息等运营数据。由部级平台将数据实时转发至相关省级平台及城市监管平台；三是顺风车如果超过限额运营，应被认定为非法营运并对其进行处罚。根据多个城市的小客车合乘出行指导意见，驾驶员提供顺风车合乘服务都实行限次数、限区域、限费用制度，如果顺风车超过限额次数、区域，收取明显高于成本的费用，则应被认定为非法营运；四是建立失信联合惩戒主体名单制度，定期清理不合格车辆和司机。