经营性高速公路养护工程计划编制审查关键问题研究

宋晓磊

（天津市高速公路管理处，天津300300）

高速公路是关系衣食住行的民生领域，随着家用汽车的普及越来越受到媒体和公众的关注。因路桥设施等养护不到位，高速公路管理者被追究法律责任的情况屡见不鲜。履行好高速公路管理者的职责，保持路桥设施等处于较好技术状况，需要严格规范养护工程计划编制审查。宏观层面行业管理机构如何发挥作用，微观层面哪些点位需要纳入维修，用什么方式维修等都需要进行研究。

一、管理机构加强计划编制审查的意义

（一）加强计划编制审查是现实需要

高速公路在很多省份是经营性收费公路。成立独立法人的经营公司负责路段养护、收费等经营管理工作，省级管理机构行使行业管理职能的情况较为普遍。行业管理模式下的计划编制审查与传统直属单位上下级之间的计划管理不同。“政企分离”是符合公路行业发展的模式。但部分省份的省级管理机构与高速公路经营公司间行业管理力度减弱，致使路况服务水平降低。在市场经济条件下，高速公路经营公司独立运行，追求经济利益最大化，存在尽量降低养护投入、减少养护工程量的倾向，路桥设施等技术状况难以保证。因此有必要在高速公路经营公司年初编制养护工程计划后，省级管理机构开展审查，确保应修尽修。

（二）加强计划编制审查是职责所在

省级管理机构开展审查不仅是现实需要，也是法定职责。收费公路管理条例第四十三条明确：国务院交通主管部门和省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门应当对收费公路实施监督检查，督促收费公路经营管理者依法履行公路养护、绿化和公路用地范围内的水土保持义务。第五十四条明确：收费公路经营管理者未按照国务院交通主管部门规定的技术规范和操作规程进行收费公路养护的，由省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门责令改正。同时，交通运输部也在“十三五”期提出：逐步健全收费公路政策，完善收费公路特许经营等配套规章制度；建立健全收费公路运营工作机制和行业监管制度①参见“十三五”公路养护管理发展纲要http://www.moc.gov.cn/zhuanti/shisanwujtysfzgh/guihuawenjian/201702/t20170213_2163889.html。。可见高速公路经营公司是养护责任单位，是养护计划编制的主体；管理机构是监管单位，负责监管经营公司规范养护工程计划编制，并对计划进行严格审查。

管理机构在市场经济条件下要“作为”，但又不能“乱作为”。履行监管职责时，不得以任何形式非法减损收费公路使用者、投资者、债权人、经营管理者合法权益或者增加其义务，即不能随意设置养护标准。那么按照什么样的标准进行计划编制审查就需要进行研究。同时，在“十二五”全国干线公路养护管理检查和交通运输部“十三五”公路养护管理发展纲要中均提出了推行养护决策科学化的要求。各省区市也需要研究计划编制落实的方法和路径。因此有必要以养护科学决策理念为统领，研究计划编审的流程、项目范围、标准和维修方式等内容。

二、计划编制审查的关键问题

科学的养护工程计划是保证路况服务水平良性循环的关键，在编制审查过程中关键需要解决：如何构建规范的编制审查流程、计划的项目范围是哪些、计划编制审查的标准是什么、科学的维修方案如何确定4个问题。

（一）构建规范的计划编制审查流程

规范的编制审查流程是形成一份科学养护工程计划的重要保证。按照养护科学决策理念，天津高速行业探索试行检测→定标→编制→预审→报告→批复的计划编制审查流程。检测：高速公路经营公司开展全断面检测，摸底路、桥技术状况；定标：在编制初期管理机构统一下达计划编制控制指标和要求；编制：高速公路经营公司依据路况检测报告和控制指标，结合实地踏勘，编制养护计划；预审：在计划编制中期管理机构深入公司参与方案编制，提出修改意见；报告：高速公路经营公司以正式文件上报计划；批复：管理机构委托第三方开展行政区内高速公路的自动化路况检测，并以此为依据，复核高速公路经营公司上报计划中的维修点位、工程量，对达标的进行批复，特殊结构、新技术、新材料还要进行方案专家审查，保证路况服务水平的持续改善良性循环。养护工程计划编制审查流程如附图所示。

（二）明确养护计划的项目范围

明确养护工程的项目范围，即计划中应包括哪些项目，实现全行业口径统一，是养护计划编制审查的基础。在公路养护技术规范中列出了养护工程的范围，包括路基、路面、桥梁、涵洞、隧道、交通工程及沿线设施、绿化等。但随着行业发展，信息化等相关设施逐渐增加，在具体实践中还发生过购置办公电脑、公司食堂改造等是否应纳入年度计划上报的疑问。养护工程的范围需要扩大，但扩大到什么范围必须有明确的标准。经研究，笔者认为养护工程的范围可定义为，高速公路的路基、路面、桥梁、涵洞、隧道及其附属设施的养护维修。附属设施进一步界定为，高速公路排水设施、防护构造物、交叉道口、界碑、测桩、标志标线、安全设施、通讯设施、检测监控设施、收费设施、养护设施、管理设施、服务设施、林木花草、专用房屋等为保护、养护高速公路和保障高速公路安全畅通所设置的设施。

（三）科学制定养护计划的标准[1] [2]

附图 养护工程计划编制审查流程图

采用过低的标准会发生应修未修的问题，降低路况服务水平；采用过高的标准会徒增经营公司的成本负担，同时造成资源浪费、对通行效率造成不必要的影响。因此，需要研究量化的、合理的标准。经研究，“双线控制模式”可作为科学的养护计划标准。双线即一条底线控制和一条高线控制。一条底线是按照满足规范的最低标准，满足通行的基本需要划定的“最低控制线”，作为经营公司编制计划的最低控制线，当高速公路在车辆行驶、自然因素影响下自然衰减或遭受外力破坏、相关指标不符合标准规定值时，就需纳入维修；同时，也是管理机构开展计划审查的依据，审查是否存在低于标准应修而未修的点位。一条高线是依据全寿命周期成本理念，按照科学决策体系的要求，经系统辅助分析决策，综合考虑目前路况衰减规律选择适宜时机开展预防性养护的需要，确定的“科学养护线”。高速公路经营公司应在不突破底线的基础上，积极靠拢高线。

其中，最低控制线主要指标的确定应考虑以下因素：相关规范，如“十三五”期交通运输部相关规划及要求；相关法律法规，如公路安全保护条例中保证公路经常处于良好技术状态等规定①参见公路安全保护条例https://baike.so.com/doc/5418746-5656912.html。；相关地方标准，如上海公路行业提出的路面技术状况相关指标小于80应采取相应的处置措施等要求[3]；实践中的经验，维修后各项技术状况指标衰减的规律。最低控制线可设定为：高速公路技术状况PCI、RQI、RDI、SRI单公里小于80分路段应纳入维修；开通3年以上的高速公路预防性养护单车道里程比重应大于8%，设施完好率大于99%；绿化率大于98%；路面及设施保洁率达到100%；一、二类桥梁比例不低于95%，四类及以下桥梁一经出现当年处理；大修及改造后技术状况一类桥梁比重不低于70%；大中修工程合格率达到100%，优良率不低于70%；路面旧料回收率达到100%，循环利用率达到95%以上；路拱坡度为1.0%～2.0%。

（四）确定科学维修方案

点位用什么方式维修、能不能从根本上解决问题，同样是计划编制过程中的关键问题。为了发挥资金的最大效益，在方案设计阶段，必须深入开展病害分析和方案必选。在实践中，存在把路桥检测报告粘贴复制到方案设计中充当病害分析的情况，或只统计可见病害数量、位置，无分析、无追溯，未分析出真正病因，也就无从有针对性地提出维修方式；存在简单罗列几种维修方式，不具备可比性的情况。这都不能充分发挥病害分析、方案比选的目的。病害分析、方案比选是实现科学决策的重要一环，各省区市都在探索之中，天津高速探索形成“分类处置、全要素比选”的思路。

1.病害分析

病害分析应体现“分类处置”的思想。在分析路桥检测情况，踏查确定病害的位置、分布和规模，钻芯确定路面结构层的厚度及基层的现状，室内试验确定路基岩土体以及路面结构层的物理力学性质的基础上，形成病害分析。分析内容可按以下两部分编制：

（1）整体路况评价。

（2）将全路按病害进行分类，划分为不同的典型路段。如全路共20公里，K1～K4、K11～K14路况较好不纳入2017年维修。其余路段，按主要病害划分为3个典型路段：典型路段1，K5～K6、K15～K16薄弱环节、主要病害是什么，进而建立以病害为导向的回溯机制，分析性能衰减规律和病害成因；典型路段2，K7～K8、K17～K18薄弱环节、主要病害是什么，形成病因分析；典型路段3，K9～K10、K19～K20薄弱环节、主要病害是什么，形成病因分析。这里选出的典型路段也将对应最终维修方式，实现病害分析最终服务于病害处置。

2.方案比选

方案比选应体现“全要素比选”的思想。最终设计成果中一般要体现维修方式、材料、厚度、工艺方式等，这些要素均通过比选确定。如在路面维修中，一是比选维修方式，通过路用性能恢复情况、对环境的影响、施工难易程度、施工工期要求、施工技术发展水平、全寿命周期成本折算、占路施工对交通的影响、对现有设施影响（如上跨桥位置对桥下净空的影响、罩面对护栏高度的影响），最终选择一种维修方式；二是就这种维修方式比选所用材料，最终选择一种材料；三是就这种材料比选所用材料厚度、工艺方式等，逐层深入，最终比选出全部设计要素。

其中，在维修方式比选中就全寿命周期成本的分析是难点，可采用现值法分析。以微表处、超薄磨耗层、单层挖补3种方式为例比选，以10年为寿命周期按下式进行经济分析。

式中：

PVC— 10年内高速公路维修单位面积的总费用现值；

pwfi,t—贴现率i在年份t的现值系数

i—社会贴现率，按10%考虑；

LCi—第t年中单位面积的维修费用；

SVn— 该维修方案路面单位面积在分析期末（n年）的残值。

式中：

LA— 最后一次维修的施工年份到寿命周期末的年数；

LB—该维修措施的预期使用寿命；

Cr—该维修措施的费用。

（1）方案一：微表处

在路面使用性能达到维修限值时循环采用微表处的维修方案。微表处维修寿命约为3年，LB=3年。单平米造价为25元，LCi=25元，Cr=25元。LA=0年。则10年内的维修费用现值：

PVC=25+25/（1+10%）4+25/（1+10%）7-25×（1-0/3）/（1+10%）10=45 元

（2）方案二：单层挖补

在路面使用性能达到维修限值时循环采用单层挖补的维修方案。单层挖补维修寿命约为5年, LB=5年。单平米造价为77元，LCi=77元，Cr=77元。LA=4年。则10年内的维修费用现值：

（3）方案三： 超薄磨耗层

在路面使用性能达到维修限值时循环采用超薄磨耗层的维修方案。超薄磨耗层维修寿命约为4年，LB=4年。单平米造价为67元，LCi=67元，Cr=67元。LA=1年。则10年内的维修费用现值：

从全寿命周期成本分析角度，方案一在10年内每平米路面投入养护费用的总现值最低，为推荐方案。

（五）效果验证

在2017年计划编制审查过程中，选择了4家经营公司共计123.505公里典型路段开展试点。4家经营公司按照上述计划编制的流程、项目范围、标准执行，并依托技术支持单位开展了病害分析、方案比选形成维修方案，最终确定了正式上报的计划文件；管理机构根据上述计划编制审查的流程，采用计划编制最低控制线的量化标准进行逐项审查，发现了项目范围内漏项、部分路面段落未达到最低控制线但未纳入计划等问题，经营公司完善后重新上报，最终通过审查，完成了整个计划编制审查过程。

年终，选择了1项便于定量的指标“PQI”、1项综合指标“在全市行业的检查排名”分析采取严格、规范的计划编制审查措施后的效果，对比可见效果明显。

为了更好地反映采取严格、规范的计划编制审查措施后的效果，选择的4个试点路段中2条低于全市平均水平、2条高于全市平均水平，可见，4家试点路段PQI与2016年相比明显提高。为了消除自然因素、车流量变化等的影响，选择的4个试点路段同时与全市平均水平做比较，可以看出，2条低于全市平均水平的路段超过全市平均水平，2条高于全市平均水平的路段超过全市平均水平的幅度较2016年进一步扩大，进步明显，如表1所列。

表1 试点路段PQI指标对比表

在全市养护管理行业检查中，涉及行车舒适度、路容路貌、预防性养护、设施养护、绿化效果、路面及设施保洁、桥梁养管、大中修工程、路面旧料利用等内容，是养护管理效果的综合反映。可以看出，选择的4个试点路段名次均较2016年有不同程度的进步，如表2所列。

表2 试点路段养护管理检查排名对比表

三、结语

新形势下，高速公路行业管理机构应主动适应行业管理模式，从实际工作需要和行业发展要求的角度，本着依法行政、不越位不缺位的原则，研究计划编审的流程、项目范围、标准和维修方式确定的方法，解决哪些点位需要纳入维修、用什么方式维修的问题。文章以天津高速为试点，证明了编制审查措施改进的有效性，为实现养护决策科学化做出了尝试。