困境与突破：新时代城市社区治理研究

康敏

摘 要：随着城镇化水平的不断提高，越来越多的人口进入城市生活，社区成为基层社会治理的重要单元。目前来看社区治理存在观念滞后于现实需要、治理主体培育不足等多方面问题，深入分析发现社区治理的困境既与治理观念的“形式化”“口号化”有关，也与社区治理主体培育不足、社区治理职能不清密切相连。从上海社区治理经验来看，未来社区治理工作要全面落实以人为本的治理理念，加强多元社区治理主体的培育，切实转变基层政府职能为社区治理提供良好的公共服务。

关键词：新时代城市社区;社区治理;治理观念;治理主体

改革开放后伴随着工业化的开展人口流动规模也空前加大。每年数亿流动人口源源不断的从农村流入到城市，从中小城市流入大城市。这就造成了人口流入区公共服务、资源等紧张，流入人口与本地人口的资源紧张也就加剧了基层不稳定的状态，既有的社区管理模式、社区治理观念、社区治理主体等多方面因素制约治理工作的推进，社区治理效果不尽人意。城市因为经济发展水平高，能够提供优良的医疗、教育等公共服务特别是能够提供充裕的就业机会，这对外来务工人员有很大的吸引力，因此城市流动人口比其他地区更多。面对大量的外来流动人口，通过专门的部门实现有效管理存在较大困难。当前只有社区与外来流动人口有密切接触的机会并且十九大报告也提出打造共建共享的社会治理新格局，因此加强特大城市社区治理的研究的重要性和意义也就不言而喻。

一、新时代城市社区治理存在的主要问题

（一）社区治理观念滞后于治理工作

1.地域文化差异制约社区治理工作推进。影响社区治理的观念首先就是利己主义，而利己主义首先就表现在地域文化和地域价值观念的差异。城市社区不同于传统的以地缘和血缘聚居起来的社区，当前社区人口流动范围、流动速度都空前加强，这样在社区治理实施过程中难免出现以地域为分歧的保护自己的价值选择倾向。这种思想的突出表现就是以自我和所在群体为核心，不会做牺牲自己和群体利益而利他的事务。当下处于传统社会向现代社会转型时期，来自不同区域有着不同文化底蕴的人群聚居到一起，受地域文化影响，在同一社区中极易通过同乡连接等方式意欲实现自身诉求。如此以来居民产生对社区治理的不同理解，严重制约社区治理的工作推进。

2.市场化发育导致价值理念分化影响社区治理。随着市场经济的发育社会文化的异质性特征逐步明显。处在变革的大时代，各种文化观念相互碰撞，传统的文化观念衰落，而新的文化理念又尚未确立。因此在表面上就表现出社会倡导的价值观念和人们的行为准则出现背离，比如在市场和资本放大下的房价问题导致的基层社区治理效果不理想。而文化和價值的分化又反过来进一步加剧了社区治理的难度，并在居民的社会心理层面表现出来，如社区的弱势群体对社区治理的不满情绪不断上升，并且对于社区治理和社区事务管理的不满情绪影响到社区的稳定进而影响到社会的稳定状态。

（二）社区治理主体不能有效匹配现实

1.传统的“强政-弱社”模式。长期以来，我国社会治理体制一直是“强政府-弱社会”模式，社区治理受基层政府影响大，社区治理主要依赖于基层政府。目前基层政府在提升社区治理水平上仍有较大提升空间，如上文所说新的社会阶层不断产生，未来政府治理社区的工作重心就是有效引导社会组织以及居民参与到社区治理中来，改变传统的“强政府-弱社会”模式。社会组织力量较为薄弱、发育并不完善，由政府主导培育社会组织参与到社会治理中来是切实可行的途径。另一方面，政府要在社区治理某些方面逐步退出，在社区治理中让位给社会组织和居民，当然这是一个渐进的过程。在当前社会转型时期，政府在社区治理方面还是处在关键性的地位，政府必须在过渡时期起到主导作用，避免出现放权导致混乱的局面。

2.管理方式以刚压柔。从当前现实来看，社区治理中政府仍然起主导性作用。长期以来政府不断提出给社区居委会松绑，避免出现“上面千条线，下面一根针”的现象，事实上随着社会不断发展和重大活动的举办，临时加派给社区的任务现象仍会不断出现，社区的重复性的工作从没有间歇。以上海市禁止燃放烟花爆竹为例，社区出动了大量的人力来通知每一户居民并每天都处于高度紧张的状态监督所辖住户，不仅仅加大社区居委会工作量，而且耗费了大量的人力和物力。

二、新时代城市社区治理存在问题的原因分析

（一）社区治理理念空泛化

1.价值和选择的多元化影响。在参与社区治理过程中，很多人看中的是自己能够获取的利益，一切以个人利益为价值尺度，甚至为了达到自己的私欲不惜牺牲集体的利益，例如高空抛物、不文明养宠等现象。另外价值取向无责任化，体现在社区治理中就是消极逃避自己的责任，对于社区中的丑陋现象不闻不问甚至是默许态度。社区治理靠大家，每个人都消极参与，那最终损害的是大家的集体利益。很多人在社区治理中标榜“事不关己，高高挂起”，这样的做法表面上看没有损害自身利益，但是却损害的是自身长远合法权益。

2.全民公共性培育不足。现实生活和理论总是存在差距。我国社会主义市场经济发展时间不长，我国公民社会的公共性理念刚开始培育。当前社会治理中体现出的公共性培育严重不足，制约了社区治理的效果。分析主要原因是社会发展速度较快，利益既得者的社会责任没有跟上发展的速度。以先富帮后富为例，先富群体确实诞生了，但是他们成为了既得利益者并没有做到帮后富。这就是最明显的公共性培育不足，利益既得者总是试图维护自身的合法权益，通过权钱交易等手段推动政府运用公权力保护自身权益，忽视了社会弱势群体的利益。社会整体上的公共性不足，就容易忽视弱势群体的权益，影响社会治理效果并制约社区治理水平的提高。

（二）社区治理主体力量差距较大

1.社会组织参与社区治理不足。社会组织多挂靠在政府门下，活动开展多依附于政府，缺乏是自主性意识。随着社会主义市场经济体制的建立和完善，社会发展也进入了矛盾凸显期，客观上要求更高的社会治理水平，社会组织作为同一群体的代表参与社区治理更有助于社区治理能力的提升。根据相关统计到2012年我国社会组织有49.9万个，但是社会组织监督和运行体制有很多问题，无法在社会资源配置和社会协调方面发挥出应有的作用和功能。社区治理需要政府主导，同时社会组织也必不可少，要尽快落实培育出一批社会组织参与社区治理，促进社区治理水平提升。

2.社区居民自治意识不强。社会主义市场经济条件下，人们更关注经济利益的实现，对自身经济利益的追求占据第一位，特别是特大城市人们生活成本高、压力大，极容易忽视对社区管理的关注，很多人局限于工作等原因根本就没参与过社区居民自治。城市居民自治制度已经比较完善，但是目前社区管理能覆盖的只有老年人和残疾人，其他人限于工作和时间等因素参与社区管理和自治的积极性较低。

（三）社区治理职能和边界界定不清

1.社区治理重结果轻过程。当前社区治理框架：一是柔性的自主治理;二是刚性的行政管理。这两种思维模式带来两种截然不同的社区治理模式，后一种依靠权力通过行政化命令实施治理，无法调动人们参与的积极性和热情，而前一种通过政府划定的边界组织公民和社会组织参与基层社会治理。目前来看后一种治理模式在社区治理中起到主导作用，一切都以稳定为前提，太过注重治理的稳定结果，忽视了公民和社会组织参与的过程。

2.社区治理的法制保障有待完备。正如上文所分析，目前我国社会治理仍处于“强政府-弱社会”模式下，在一些突发性事件和重大事件跟前政府会采取临时性举措下发给辖区内的各个社区，而真是这样的举措容易忽视正常办事流程，造成某一时期社区工作量剧增。

十八大以来提出全面依法治国，在社区治理体系方面必须加强和完善立法，特别是关于地方性权限的法律内容、应急事件如何处理等等必须有立法明确规定，做到政府和公务人员严格按照法律来进行行政活动，做到对自身的行政行为承担法律责任。

三、城市社区治理创新对策——兼论上海市社区治理的经验导向

近年来各城市不断探索基层社会治理的工作模式和工作方法，取得了一系列的成绩，特别是特大城市上海在社区治理工作中所形成的经验对未来社区治理具有重要的价值导向意义。

（一）坚持以人为本的社区治理理念

1.人民群众是社区治理的主体。历史证明群众的力量是伟大的，一切历史都是人民群众创造的，这是马克思主义理论的群众观点，也是我们社区治理中应该坚持的指导思想。十八届三中全会提出要调动广大人民参与社会治理的积极性，明确提出要在社会治理中形成政府治理、社会自我调节和居民自治良性互动的机制。

人民群众是推动历史发展的力量。社区治理事关群众自身的集体利益，是为了实现广大人民利益的事业，我们要坚持在社区治理中坚持群众观点和群众路线，发动群众参与社区治理，一切为了群众，一切依靠群众，不断取得社区治理的新胜利。

2.社区治理的内容是协调人民群众的利益。多元主体共同参与社区治理的目的是调动一切积极性因素参与社区治理，协调人民的利益，将群众矛盾化解在矛盾的原发地，促进社会和谐保持社会稳定。

整体是由部分组成的，要实現最广大人民群众的利益就必须关注每个个体的权益。在社会主义市场经济体制下，群众的利益也呈现多样化需求，各种矛盾凸显。而社区作为居民的生活区域，自然就成为群众协调利益化解矛盾的主要场所，而协调人民群众利益化解矛盾也就成为了社区治理的主要内容。社区稳定有助于防范各类社会风险，为居民提供和谐安定的社会条件，保障人民安居乐业。

（二）构建多元化社区治理主体

1.坚持党在社区治理中的领导地位。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，是构建多元主体社区治理体系的顶层设计者。党在社区治理中起到政治核心作用，能够动员和组织各方力量积极参与到社区治理中来，未来要不断深化社区党建工作，坚持党在社区治理中的领导地位。

社区治理过程中要切实创新和改善社区党建工作促进社区治理，例如通过楼宇党小组、流动党员服务站等形式，发挥党组织和广大党员在社区治理中的模范先锋作用。例如上海在街道设置社区党建办公室，同时完善区域化党建制度，建立社区党建服务中心，构建党员信息化平台。让广大党员在参与社区建设中服务广大群众。

2.鼓励和支持社会组织参与社区治理。社会组织处在社会基层，与人民群众有着天然的联系，是社区治理不可或缺的主体，发挥好其在社区治理中的作用对于社区治理水平的提升有重要影响。社会主义市场经济条件下，发挥社会组织的独立性和自主性参与社区治理也是新形势的必然要求。社会组织提供的是政府和市场不能提供的服务，能够有效地弥补政府和市场的不足。各类社会组织进入公共服务领域后，与政府共同承担社会责任。各类社会组织通过形式多样的活动熟悉民情，能更好把握组织成员的利益诉求。上海通过群团组织改革目的也在于发挥群团组织在化解矛盾、协调冲突方面的作用。

3.加强居民自治，培养居民的公民意识。社区治理事关民生问题，只有居民积极参与才能更好地表达居民的利益诉求。要培养居民的主人翁意识，充分利用城市社区居民自治制度，不断挖掘居民参与社区治理的热情和积极性。因此要构建居民参与社会治理的体制，不断提升居民参与的意识、拓宽居民参与的渠道，让居民切实体会到社区治理的主人翁地位。目前结合上海市社会治理方案来看，上海正在积极梳理居委会、业委会、物业公司等主体的关系，逐步建立自下而上的居民议题形成机制，吸引居民参与社区决策，另外在财权和事权上也给予基层自治组织更好的制度保障，对于社区自治组织的书记等职务依法给予事业编制等等。上海市采取措施不断提升居民自治的积极性，对于特大城市社区治理有着良好的借鉴意义。

（三）切实转变基层政府职能

提供公共服务是政府的职责所在，基层政府要充分落实提供公共服务的职责，在社区治理中起到重要引导作用。第一，基层政府要制定社区公共服务的基本行为准则，在社区治理中有着明确的行为规范，努力改进服务方式、转变工作作风，为协调社区人民利益、化解社区矛盾贡献力量。第二，建立和完善公共服务制度，深化和提升社区治理的基本公共服务体系，为社区治理提供公共服务的制度保障。

目前上海市在不断探索基层政府职能转变的路径，例如取消街道的招商引资职能，强化街道的公共管理、公共服务、公共安全职能，在机构上设置了“社区事务受理中心、社区卫生服务中心、社区党建服务中心”等服务窗口，强化社区公共服务的职能，直接面向群众为人民群众服务。

参考文献

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