浅析强镇扩权的治理实践

2018-02-11刘志琴

法制博览 2017年12期

摘要：乡镇作为我国行政管理体制序列中的基层组织，扮演着承上启下的角色，承担着城镇化和新农村建设的双重责任。但现实中乡镇政府存在着“权小、责大、能弱”的尴尬地位。特别是对于经济强镇来说，一般的乡镇体制限制了其自身发展。目前，我国一些发达省份已经开始强镇扩权的试点。本文主要介绍和分析强镇改革的治理实践，希望能够为乡镇发展提供新的视角。

关键词：乡镇改革；强镇扩权；试点改革；政府治理

中图分类号：D630文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2017）35-0095-02

作者简介：刘志琴（1993-），女，江西吉安人，武汉大学，2015级研究生，研究方向：当代中国政治与政府。

一、问题的提出

在中国现有的行政区划概念中，主要是按照中央、省区、地市、县市和乡镇这五级运行。由于行政等级和行政权力是成正相关的，这也使得乡镇被赋予的权力是最少的。然而在现实情况下，有些强镇的经济总量远远的超过了中西部地区某些县级市甚至于地级市；但是在现有的制度框架下，它们仍然是属于镇级，所以不可避免的出现了经济地位与政治地位之间的某种失衡，这会在不同程度上影响乡镇发展。为了更好的消除强镇发展的困惑和调动其积极性，各地纷纷的进行了改革。

（一）强镇形成原因的探讨

在正式讨论强镇扩权试点问题，我们必须要了解本文的主体对象——强镇。首先这些乡镇大多都位于东南沿海地区，具有良好的区位条件；相对于中西部小城镇来说，它们具有良好的交通和信息资源。特别是广东省的一些乡镇，凭借着其优越的地理位置，大力吸引外资。其次得益于国家行政区划体制的改革。一方面国家实行撤乡并镇，整合资源，大大加强了这些强镇的集聚效果。另一方面由于本身镇行政地位的特殊性，诸如中山市和东莞市的镇街。这些镇街本来就是直接受地级市管辖，宽松的政策环境促进了自身的发展。最后东部地区人多地少的现状也客观的促进了当地居民主动脱离农业生产而开发出当地特色产业，这也彰显了改革开放初期农民洗脚进城的强烈愿望和基层创新推进城市化建设。这些小城镇都具备人口集中、产业集聚、要素集约等现代化小城市的共同特点。

（二）强镇得以扩权的历史背景

1.乡政体制

1978年我国农村地区实行家庭联产承包责任制，首先推动改革的进程，随着生产方式的改变，长期在农村实行的人民公社制度也失去了经济基础而走向了瓦解。1982年12月，宪法规定“乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府”；1983年10月，国务院发布《关于政社分开建立乡政府的通知》，要求尽快在各乡镇建立乡政府；1985年，乡镇代替人民公社执行基层政权的基本职能，这也标志着我国建立了乡政体制。

2.撤并乡镇

1998年10月，在精简机构，减轻财政负担的大背景下，各乡镇纷纷开展撤并工作。2002年的农村税费改革也进一步加速了乡镇撤并的步伐。到2003年底，大部分身份的撤并工作基本完成。2004年，随着中央《关于促进农民增加收入若干政策的意见》的出台，又一次强化了撤并乡镇的改革浪潮。经过多轮的乡镇撤并，乡镇呈现出少而精的特点，资源的整合有利于规模经济的发展。但也存在着一些政府办事效率低下的问题。

可见我国的乡镇改革历程没有完成时，还在进行时，而且希望也不能完全寄托在乡镇撤并。我国乡镇的数量颇多，具有复杂性和多样性，必须要具体问题具体分析。所以说我国乡镇体制还在继续探索阶段，而强镇扩权就是在这样的一个社会背景自下而上发生的。浙江、江苏、广东等地方都在试点开展“强镇扩权”。中央也在这一过程中，陆续出台相关文件政策，以此来实现对这一改革的指导和支持。

二、强镇扩权的核心内容

（一）下放财权

1994年我国实行分税制改革，因为乡镇处于行政序列的底层，因此财权的空间也最小；特别在实行乡财县管的背景下，乡镇的财权自主权也逐渐被压缩，造成了基层财权没有实现属地化支配，一级政府一级财权也没有完全落实。因此长期以来，围绕着乡镇政府管理比较突出的问题就是财权与事权不相匹配，准确来说是财权小于事权。乡镇政府无力提供高质量的教育、卫生等公共服务，改善民生能力非常有限，十分影响其职能的实现。而财权的扩大，意味着乡镇自身掌握更多的可支配资金，而相对应的也能转移到基础设施等民生建设。所以说财权是强镇在扩权的过程中必须会涉及的重要事项。财权下放能够使得各镇享有更高的自由度，以此获得更大的发展空间。

（二）明确事权

我国现有法律规定，行政审批、执法与规划等权限是归属于县级及以上政府，因此作为基层乡镇政府是不具备这些权力的。而在现实操作层面，由于乡镇企业的发展，迫切要求政府提供便捷的行政审批通道。特别对于经济实力雄厚的乡镇来说，现有经济社会管理框架已经无法容纳其发展的良好趋势，以致于形成了“小马拉大车”的困境。为了进一步拉动经济发展，迫切要求简化行政审批手续和完善乡镇政府的综合职能。在试点的强镇中，扩权主要是根据乡镇的实际经济总量，赋予与之相匹配的行政管理权，把主要涉及城市建设和管理的部分县级权限通过授权、委托和直接下放等方式转移到乡镇。①

三、强镇扩权的试点改革强镇扩权的本质就是各地為了改变强镇经济和政治地位不均衡的状态，以更好地推动乡镇的发展。从目前强镇扩权改革的实践来看，都是属于自上而下的试点改革，即为了更好的评估成本，基本上都是采取地方试点，然后反馈到中央政府，最后由中央政府根据具体情况决定是否要进行大力推广或是继续进行局部性的试点。但由于各地具体情况的不同，试点实践中也会呈现差异性。

（一）温州型的“镇级市”

目前我国的行政区划中，镇一级是不存在“市”的，因此温州推出的“镇级市”并没有提高其乡镇在行政区划序列上的政治地位，而只是从经济上增加其部分权限。正如温州市委书记邵占维指出的那样，“这个“市”不是我们通常所说的地级市或县级市，而只是现代化城市中经济概念下的“市”。建设“镇级市”可以为乡镇发展提供一体化的经济通道，尽快把乡村打造成小城市，实现乡村和城市的接轨。”②因此温州的主要做法是要强镇打造成“镇级城市”，按照城市的管理标准来建设强镇，而重点并不在于改变它们的行政级别。所以说温州市的改革主要是将一部分属于上级部门的社会经济管理权直接转移给了乡镇。③

（二）绍兴县的强镇改革

为了督促试点镇尽快实现经济发展转型，成为城乡协调发展的示范点，绍兴县委、县政府与各试点镇签订“军令状”。一方面绍兴县把部分权限下放到试点镇，试点镇建立统一办事大厅，各个职能分窗口办公；行政审批手续实行“一条龙服务”，解决了公众来回奔波的难题，公众的满意度和幸福感大大提升。另一方面，县相关职能部门采用“委托授权”的形式，试点镇由此获得了对于开发区管理和审批的权力，但最后为了贯彻对于权力的监督和双重保障，要将这些审批事项进行备案审查。从实际结果看，通过委托授权，很好的解决了之前县级机关对于乡镇管理不足的问题。

（三）顺德区的简政强镇

容桂街道是乡镇撤并的产物，后又撤镇建区。2003年，由于顺德行政区划的改变，而位于顺德市的容桂区也相应的发生了变化而转变为容桂街道。2009年11月，“简政强镇”正式启动，容桂街道作为当地的经济强镇被选为试点镇进行改革。在实行“简政放权”的过程中，容桂街道一方面继续贯彻落实顺德大部制改革的要求，将党政部门整合成若干个大部；为了保证管理权限的顺利实施，这些大部机构的主要领导职务由街道党工委副书记、党工委委员和办事处副主任兼任；并且街道的党工委书记等正职都是按照副处级领导职务的干部配置，这样可以使得管理职能真正落实到位。在另一方面通过培养社会组织和市场中介，其中主要包括商会、慈善会以及福利会等，最后向其购买社会管理服务。通过引入市场和社会组织力量，发动多元力量共同参与到社会公共管理工作中来，充分践行了治理理论，也体现了公共服务型政府的发展方向。

四、小结与讨论

为了推动地方经济发展，当地政府积极转变行政方式，简化行政审批手续，提供“一条龙服务”，实现了经济社会管理权限和自身经济实力相匹配的模式。但在试点过程中，更多体现的是行政性分权，暴露了权力下放的合法性问题，缺乏相应的法律依据。另一方面，由于没有明确的成文规定，行政分权较多的体现上级意志，使得在改革的过程中容易出现权、责、利下放和配置不统一和反复等问题。因此，在强镇扩权过程中，必须要推进行政性分权向法治性分权的转变，确保稳妥有序的推动改革。总的来说，在具体实践中，选择哪个乡镇进行试点、具体下放哪些权力以及下放到哪些程度等问题都是地方政府必须考虑的重点问题。要在保证改革方向的前提下，按照自身实际情况选择相适合的发展路径。

[注释]

①徐继敏，杨丹.我国“扩权强镇”改革的法学分析[J].理论与改革，2014（2）：76-78.

②张和平.温州“镇级市”是啥样的市？——“小马拉大车”经济强镇遭遇成长的烦恼[J].半月谈，2010（10）.

③张红日.浙江扩权强镇改革的背景、实践与政策建议[J].政策瞭望，2009（7）：27.

[参考文献]

[1]于建嵘.乡村自治：根据和路径[J].战略与管理，2002（6）：117-120.

[2]陶振.强镇扩权：城市基层治理创新路径的生成与诠释[J].上海行政学院学报，2015（3）：32.

[3]孙柏瑛.强镇扩权中的两个问题探讨[J].中国行政管理，2011，308（2）：43-46.

[4]胡旭.绍兴市扩权强镇制度创新研究[D].浙江大学，2013.

[5]孙莉莉.我国千强镇的空间分布格局和发展模式研究[D].河北师范大学，2010.

[6]孙广琦.强镇扩权：苏南乡镇治理模式的重构——以苏州经济发达镇为研究对象[D].苏州大学，2014.

[7]王景新.温州“强镇扩权”：探索现代小城市发展的新途径[J].现代经济探讨，2010（12）：5-8.