《2018年全省秸秆机械化还田实施办法》解读

江苏省农业机械管理局科技质量处

2018年江苏省委省政府把秸秆机械化还田列入年度十大主要任务百项重点工作，全省秸秆机械化还田年度目标任务为2800 khm2。为贯彻落实省委办公厅、省政府办公厅《关于全面推进科技支农强农富农的意见》（苏办发〔2017〕40号）、《关于加快推进农业绿色发展的实施意见》（苏办发〔2018〕3号）文件精神，加快推进“一项行动、两大工程”建设，及早落实好夏季秸秆机械化还田面积，确保完成全年秸秆机械化还田任务，江苏省农业机械管理局在组织调研的基础上，与省财政厅多次会商，研究制定了《2018年全省秸秆机械化还田实施办法》（以下简称《实施办法》）。《实施办法》在保持秸秆机械化还田补助政策基本稳定的前提下，坚持方便基层、强化风险防控、提高农民补助获得感的原则，对少部分内容适当调整完善。现就有关政策说明如下：

1 明确政策目的，抓住“两个关键”

1.1 合理确定作业补助对象

出台作业补助政策的出发点是为了弥补作业成本的支出，让农民和机手受益得惠。《实施办法》明确规定，按照“谁还田补给谁”的原则，将省级作业补助对象调整为三个，即按当地制定的作业标准实施秸秆机械化还田作业的实际种植户、农机户及农机服务组织（去掉了村级集体经济组织）。鼓励优先补助实施秸秆还田的实际种植户。同一区域内必须统一补助对象（农机户与农机服务组织可归为一类补助对象），同一作业地块同一季节不得重复补助。同一区域原则上是指同一县域范围。接受补助的农机户及农机服务组织，作业收费时必须在当地作业市场价格基础上让利给实际种植户，并在申报补助时提供相应的作业收费确认单。补助实际种植户时，省级作业补助可集中用于麦秸秆机械化还田，符合县级规定资格条件的，原则上要实现全覆盖。各地在确定作业补助对象时，对于监管有问题，特别是近年来投诉较多、省级检查过程中发现问题的部分地区要采取坚决措施，及时将补助对象调整为实施秸秆还田的实际种植户，确保党的惠农政策落实到位。

1.2 严格执行县级作业直补政策

《实施办法》明确省级补助资金继续实行定额直补。补助资金由县级财政按照作业补助公示汇总清册，通过一折通系统直接支付给补助对象，补助对象为服务组织的必须直接支付到其银行账户，打卡时注明“×年×季秸秆还田作业补助”字样。不得将资金拨付给农机部门、乡镇政府（一折通系统的除外）以及其他非补助对象，确保补助资金专款专用，严禁用现金兑付。各地要完善资金管理流程，规范资金使用，设立专账核算。汇总统计时，应将省补资金与地方财政扶持资金进行分类统计。在安排年度预算计划时，要将资金足额用于秸秆还田作业直补，不得挪作他用。对于本年度预算安排有结余的，在上报实施方案时必须作详细说明，省、市将根据情况统筹调剂使用。

2 严格操作程序，做好“五项规定动作”

2.1 加强作业补助政策宣传

各地要认真贯彻省农机局、省财政厅《关于印发江苏省农作物秸秆机械化还田作业补助政策信息公开指导意见（试行）的通知》（以下简称《信息公开指导意见》）精神，积极做好信息公开工作，加大政策透明度。要结合当地实际，按照省级通知要求，通过当地政府印发2018年秸秆机械化还田县（市、区）级作业补助政策告知书、“致农民朋友的一封信”，明确当地作业补助对象、补助标准、补助区域、补助范围、收费原则、作业标准、补助对象资格条件、申报截止时间、补助资金结算流程、咨询投诉电话等具体内容，在作业前张贴到乡镇村组，发放至农民机手，并通过电视、报纸、QQ、微信、手机APP等宣传平台，为农民机手了解政策、反映意见提供方便，确保作业补助政策和实施办法宣传到位。

2.2 规范县级第三方核查工作

目前有92个县（市、区）通过政府采购方式确定社会中介机构作为县级第三方，只有6个县（市、区）由政府部门作为第三方。第三方核查工作总体实施效果较好，有力地提高了政策执行的公信力。但仍有不少地方的第三方核查流于形式，工作开展不力，个别政府部门牵头的核查机构，存在着没有核查报告、没有数据汇总、没有面积核减、没有核查佐证材料等现象。各地要高度重视，严格按照省政府办公厅《关于推进政府购买公共服务工作指导意见的通知》（苏政办发〔2013〕175号）精神，在总结近年第三方核查工作成效基础上，围绕作业质量、作业面积、资金兑付等重点，进一步深入推进第三方核查并完善核查办法，原则上应聘请社会中介机构作为第三方，同时要明确核查对象、比例、内容、标准、形式等内容，加大行政抽查和社会监督力度。各地主管部门要根据实际制定或完善抽查办法，对第三方核查结果按一定比例进行抽查；同时，加强对第三方核查人员的纪律监督及工作考核，提高第三方核查质量和核查效果。

2.3 做好确认公示工作

确认公示是对秸秆还田作业补助工作进行社会监督的重要措施。《实施办法》规定，补助农机户及农机服务组织的，作业收费时必须在当地作业市场价格基础上让利给实际种植户，申报作业补助时必须提供秸秆还田作业及收费确认单，确认单必须由实际种植户签字，未经授权不得由其他单位或个人代签，而且要填写完整；否则，不得作为申请补助的材料。补助实际种植户的，作业面积必须以还田的地力保护面积、承包合同面积、确权登记的面积或其他具有权威认定的面积为准，县域范围内必须统一标准，有较大作业面积的实际种植户在申报时必须附相关证明材料，具体面积数量由县级政府确认，防止虚报。有条件的地区也可由作业对象和服务对象进行相互确认。秸秆还田补助政策的相关信息公示是政府部门的责任和义务，《实施办法》要求至少公示2次：作业结束后，对补助对象姓名（或名称）、作业面积、补助金额等信息，由乡镇政府组织村级公示7天以上，接受群众和社会监督；公示有异议的，改正后要再公示。补助资金兑付前，必须在县级政务平台将作业面积、补助金额、补助对象等内容进行网上公示，经过公示无误后才可兑付到户。

2.4 及时足额兑付作业补助资金

《实施办法》明确作业补助按夏秋两季分段执行，夏季补助资金兑付截止时间为9月15日，秋季补助资金兑付截止时间为次年1月31日。县级农机主管部门要及时将补助清册以书面形式报送同级财政部门，并配合财政部门和各乡镇做好一折通系统的录入和审核工作，在规定期限内将补助资金直接兑付到位。资金兑付必须严格按照公示过的补助清册进行，如果不按清册进行结算，必须作详细说明，并经相关人员签字确认留存备案。省补资金只能对按当地制定的作业技术路线和作业标准实施全量还田的作业面积进行补助，对秸秆离田的一律不得安排作业补助资金。对于各地开展的休耕试点，在“三夏三秋”当季按规定还田作业的可给予补助，休耕结束后不得再行跨季作业补助。

2.5 强化监督检查工作

各地要健全和完善行政监督、社会监督和第三方核查监督机制。《实施办法》强调由县级政府牵头组织农机、财政、审计、纪检监察部门及各乡镇进行政策落实、资金发放等情况检查，各地要结合实际制定检查办法，有条件的地区也可委托第三方开展检查。每年至少检查一次，重点检查资金兑付到位率、准确率、资金结余等情况以及群众满意度，防止优亲厚友、虚报面积、套取补助。对于秸秆还田面积较大或变化较大的申报对象，要进行重点核查。严禁乡镇政府和村级组织以任何理由向补助对象收回补助资金，进行所谓的“二次分配”。各地应按要求开展项目管理绩效考核，考核结果要向全县通报。在分配下达乡镇资金时，要按因素法进行分配，体现工作绩效，奖罚分明。各地要探索建立失信“黑名单”制度，对违规的单位和个人要取消其一定年限的补助资格。夏秋农忙期间省级将组织检查组，重点检查各地秸秆还田实施方案、补助资金落实情况，并将继续开展财政资金“回头看”检查和绩效评价，并对部分地区进行重点监管。设区市也要根据工作职责主动开展监督检查工作。

3 提升政策实施效果，推进“四个强化”

3.1 强化政府主体责任

《江苏省人民代表大会常务委员会关于促进农作物秸秆综合利用的决定》明确地方各级人民政府是推进秸秆综合利用和秸秆禁烧工作的责任主体。秸秆机械化还田作为秸秆综合利用工作内容，属于约束性任务，由当地政府牵头组织农机、财政、农业、环保等相关部门来实施。各地要明确相关责任，加强部门协调，形成推进合力，提高政策实施效果。农机主管部门要主动作为，履职担当，围绕政策宣传、机具推广、技术培训、作业质量、核查监管、资金兑付等相关工作，进一步健全各项制度，与财政等部门协调配合，按规定将相关工作做实做细。设区市负责所辖县（市）的监督管理及市辖区（指设区市直接管理的行政区）的组织管理工作。在资金分配上，2018年设区市继续根据省级下达的年度补助资金规模，结合当地实际，按照因素法（突出绩效的原则）确定下达市辖区资金分配方案，制定年度实施细则，并将市辖区政府的主体责任落实到位。

3.2 强化还田作业质量监管

《实施办法》明确2018年全省稻麦秸秆机械化还田面积超过2800 khm2。各地要根据财政配套力度、农机作业服务能力、技术推广应用水平，结合当前农作物综合利用（能源化、肥料化、工业原料化、饲料化、基料化）比例，坚持科学发展和协同推进，按照以“麦秸秆还田为主，适度推广稻秸秆还田”的原则，从实际出发，确定当地年度作业面积。要强化技术服务指导，提高秸秆还田集成机插秧和机播小麦技术应用水平，加大新装备示范推广力度，创新服务模式，不断完善秸秆机械化还田可持续发展机制，确保高质量完成秸秆还田目标任务。原则上各地秸秆还田面积不得少于省定的测算目标任务，不能拖全省后腿；达不到省定目标的，要说明具体原因。对于稻麦秸秆还田面积变化较大，出现较多结余资金和不能完成目标任务的县（市、区），要以政府名义上报省市农机、财政部门，下一年度将根据实际还田面积、还田情况和核查结果分配资金。

3.3 强化各项管理制度

《实施办法》要求各地结合当地实际，通过政府牵头组织相关部门建立健全工作机制，针对实施过程中的问题，要及时研究完善各项管理制度。一是参考省级《实施办法》和《信息公开指导意见》，制定完善县级作业补助实施办法，印发政策告知书，作为实施补助政策和信息公开的依据。要完善秸秆还田集成机插秧和机播小麦技术路线，开展技术培训，指导农民和机手按要求作业。二是参考省级《第三方核查工作指导意见（试行）》，完善地方第三方核查办法，作为核查工作的依据；参考省级《秸秆综合利用专项资金管理办法》，制定相应的资金使用和管理考核细则，作为资金管理使用的依据。三是参考省级《秸秆机械化还田绩效评价工作实施办法（试行）》，制定相应的实施方案，作为开展绩效评价的依据。各地也可根据实际，制定监督检查、投诉处理、补助对象监管、作业价格指导、第三方抽查等方面的制度，确保工作的规范性。

3.4 强化风险防控

各地要进一步提高思想认识，强化担当意识，把党风廉政建设融入到具体工作中，认真落实主体责任和监督责任，提高政策执行和组织管理的主动性，切实加强对秸秆还田补助工作的监督管理力度，始终保持遏制不正之风和腐败问题的高压态势。要按照《实施办法》明确的工作职责，将责任落实到位，积极构建“运动员”与“裁判员”分离的相互制约机制。《实施办法》要求各地做好政策告知、确认公示、县级第三方核查、资金兑付、监督检查等“规定动作”，“规定动作”必须按规定来做。严禁将没有实施秸秆还田的单位或个人列为申报主体和补助对象。设区市与县（市、区）、县（市、区）与乡镇街道政府要签订责任状，明确责任和义务。设区市要加大对所辖县（市、区）的监管力度，对检查中发现的问题要及时进行通报，并督促整改。被省级通报的地区要高度重视存在的问题，分析原因，举一反三，及时调整补助政策，确保人员和资金安全。各地要加强档案管理，按《实施办法》的规定，及时做好补助清册和相关工作流程材料的归档备案工作。

4 落实好惠农政策，抓好二项重点工作

根据省委省政府《关于进一步简政放权 加快转变政府职能的实施意见》(苏发〔2014〕14号)，按照“直接面向基层、量大面广、由基层管理更方便有效的经济社会管理事项，一律下放基层管理”的原则，2018年省级财政继续将全年农作物秸秆机械化还田专项补助资金切块拨付到市县，实行市县政府统筹管理和包干使用，由市县政府确定年度建设目标、实施范围、补助对象和操作程序等内容，制定年度实施方案报省、市备案。各地要按省委省政府的决策部署，及时将各项工作落实到位，确保圆满完成全年秸秆机械化还田任务。近期要着重抓好以下二方面工作：

4.1 抓紧分解目标和补助资金

2018年省级秸秆还田作业补助资金共8.8亿元，与2017年持平。秸秆还田属于约束性任务，省级补助资金要专款专用。2018年补助资金安排以稻麦面积的52%作为分配基数，兼顾2017年工作绩效、“回头看”检查和专项检查情况、粮食生产全程机械化示范县创建和扶贫帮困等因素进行了适当增加；同时，根据省级财政资金“回头看”检查和专项检查通报情况，对3个县按一定比例进行了扣减。省补资金一次性下达，由地方政府统筹包干使用，鼓励各地加大配套投入。年度资金有结余的，可结转下年度继续使用。因此，2017年有资金结余的，2018年的实施方案中必须列出，并编入资金使用计划。各级财政要结合秸秆机械化还田工作需要，安排专项工作经费，用于宣传培训、技术推广、第三方核查以及绩效评价等重点工作，县级第三方核查专项经费必须明确。有条件的地区可将资金尽量向一季作业倾斜，实现全覆盖补助，体现政策的公平性和普惠性。秋季要积极开展犁耕深翻作业，进一步提高还田作业效果。各地农机部门的当务之急是根据省级资金规模，及时与当地政府及财政等部门沟通协调，按省级补助标准并结合地方财政配套投入情况，明确补助标准，确定年度还田目标任务，及时分解作业面积和补助资金。

4.2 认真组织编制实施方案

各级农机主管部门要结合摸底调研情况，按照《实施办法》中有关秸秆机械化还田实施方案编制工作要求和《2018年秸秆机械化还田实施方案》（样式），抓紧组织编制年度实施方案。市辖区的实施方案由设区市汇总（附市辖区方案）上报省级有关部门。为提升全省秸秆机械化还田管理的信息化水平，提高管理效率，2018年继续对秸秆机械化还田实施方案、隔日统计及年终总结实行网上填报，各地要积极配合，做好这项工作。

2018年是江苏省对秸秆机械化还田实施作业直补的第六年，各地要在总结成效和经验的基础上，深入组织开展调研，创新工作思路，认真落实《实施办法》，进一步完善实施细则和管理制度，把各项工作抓细、抓实、抓到位，确保工作取得实实在在的效果。