关于国有建设用地使用权到期处置探讨

2018-02-11余敏鄂州市不动产登记中心湖北鄂州436000

中国房地产业 2018年16期

文/余敏鄂州市不动产登记中心湖北鄂州 436000

国有建设用地使用权限的出让，促进了国计民生的发展也规范了我国国有土地的使用情况。随着时间的推移，部分土地到达了使用年限，后期使用大笔的资金缴纳“延期”费用的报道不绝于耳。关于国有建设用地使用权到期处置问题，得到了全国人民的广泛关注。

1、国有建设用地使用权到期处置问题现状

我国虽然实行了土地有偿制度，但是制度中的许多内容还不完善，导致后期实践当中问题重重。国有土地出让制度中，土地的出让期限和到期处置问题得到了人们广泛的关注。虽然不同用途的土地可使用的最高出让年限经过法律的明确规定，但是在处理中仍然有许多模棱两可的地方，这些规定大多都会比了土地出让续期的问题，关于续期是否需要交费、如何交费、交费比例多少等等都没有明确的规定，这就导致了在管理当中面临无据可依的问题，切实的影响了我国国有土地的管理和再利用。

目前，我国在逐步开展国有建设用地使用权限到期处置问题，这样既符合当前我国土地管理的需要，有能够促进我国土地管理制度的进一步完善，为我国的土地管理工作提供更合理的方案。明确国有建设用地使用权到期处置问题，能够有效的提高土地的利用率，推进了我国城镇化发展的进程；实现了国有资产的增值保值问题，并能够完善我国现有的土地管理制度，具有十分深远的意义。

2、权限处置在国内外的实践

2.1 深圳经验：缴纳方式与产权效力的平衡

为了更好地解决到期土地续期问题，深圳市规定，如果续期，业主必须支付地价。有两种支付方式可供业主选择：一是一次性支付，补交地价数额为相应用途公告基准地价的35%，并按约定年期修正；二是采取年地租的方式，业主每年交付租金，标准由国土部门定期发布。但只有一次性补齐地价的业主，才可以获得新的商品房产权证，而付年租则只能获得非商品房产权证，不能进入商品房市场进行交易。深圳的这一规定较好地将续期费用的缴纳方式与相应的产权效力进行了匹配，一方面提供可供选择的缴纳方式，不再迫使使用权人一次性支付巨额费用，充分保障其正常使用需求；另一方面又限制了按年缴费的产权效力，引导使用权人选择地方政府更偏爱的一次性缴清方式[1]。

2.2 香港经验：土地续期费用与物业税平衡，政府收地权力与补偿义务平衡。

香港地区与内地一样，土地所有权属于国家所有，在土地使用权出让时，使用权人须支付土地出让金。此外，在土地出让期内使用者每年还要向政府支付差饷和一定比例的地租，这些按年收取的费用类似于大陆可能推出的物业税，其中，仅差饷收入就占香港财政收入的5%。正因如此，香港对于出让期限届满后的土地延长租约不再收取续期费用，但业主仍要按规定缴纳差饷和地租。这种做法有效实现了土地续期费用和物业税的协调，避免过重的税赋对使用权人的正常生活造成影响。同时香港的《收回土地条例》还规定，若为了公共用途的需要，政府可以收回土地，但必须给予公正补偿。

2.3 德国经验：地上物补偿与使用权续期平衡

虽然德国实行土地私有制，但同样存在着长期使用别人所有土地的情况。土地使用权到期后，使用权人丧失使用权，但拥有要求所有权人按照合同约定或其他惯例对其上建筑物进行补偿的权利，即补偿请求权。土地所有权人在补偿使用人以后收回土地使用权，如果土地所有权人暂时不愿意进行补偿，则可以要求使用权人继续免费使用该土地，即延期请求权，使用权人可使用到期土地，直到所有权人做出补偿为止。

3、完善和改进的途径

第一层次：历史遗留问题土地与规范出让土地的平衡。完善和改进到期管理制度，应当首先对历史遗留问题土地与规范出让土地进行平衡：若当时取得土地使用权所付出的地价，与按法定最高年限计算相差较少，可以象征性补缴地价款后延长至最高年限；如果当初取得土地的对价差异较大，可按相应的土地出让金标准补足后延长至最高年限，实现与国家法律的接轨。这样，既充分考虑了历史遗留问题，也使个别问题纳入了国家法律统一的调整范围。类似情况在香港回归时也有发生，香港回归前，所有土地契约都将期满，为了保持香港在过渡期内政治和经济的稳定，香港统一规定回归前到期的土地自动续期至2047年。

第二层次：住宅建设用地与非住宅建设用地的平衡。第一，住宅建设用地自动续期，非住宅建设用地申请续期。2007 年颁布实施的《物权法》规定，住宅建设用地到期自动续期。考虑到制度改进的连续性和平稳性以及优先满足居住需求的合理性，这一规定应当延续。但为了实现公共利益和落实城市规划，应当赋予国家收回到期土地的权力，因此非住宅建设用地可采用申请续期。第二，实行差别化的续期年限。从土地利用的客观规律上看，工商业用地的实际使用周期较短，更新调整需求较大，粗放利用情况较为普遍，企业、商家迁移或消亡之后原土地往往成为低效用地，甚至长期闲置。因此，续期年限的设置中，应当适当缩短一些工商业用地的年限[2]。

第三层次：借鉴深圳、香港和德国等地区和国家的经验，实现多目标平衡。第一，一次性缴纳和按年缴纳相结合，产权性质有差异。为了防止使用权人因无法承担一次性缴清高额的续期费用而丧失建筑物使用权，影响其正常经营或生活，应当允许使用权人按年缴纳续期费用。对于按年缴纳续期费用，不发放完全产权的土地使用权证，不允许进入市场进行永久性交易，也不允许进行抵押。一次性缴清续期费用的使用权人，可以得到完全产权的土地使用权证，实现完整的权利第二，国家收回到期土地应对地上物予以补偿，否则适当延长使用权年限。国家按规定收回到期土地时，应该对使用权人所有的地上物进行补偿，并对使用权人的搬迁费用和过渡期损失予以适当补贴。若国家暂时无法进行补偿，则使用权人有权免费续用该土地，直至地上物丧失使用功能或国家做出补偿为止。