新时期国土空间规划存在的问题及对策

2018-02-11张友森莒县国土资源局山东莒县276500

中国房地产业 2018年16期

文/张友森莒县国土资源局山东莒县 276500

国土规划，亦称为国土综合规划，是为了处理好经济发展与人口、资源环境之间的关系而进行的整体谋划，是综合程度更高的空间规划，是对国土资源的开发、利用、治理和保护进行全面规划。其主要任务是勾画国土开发整治的基本蓝图，进行生产力和人口、城镇总体布局，明确重点开发地区的发展方向，提出重大国土整治任务和要求。国土空间规划是指导城市规划、自然资源规划以及生态环境保护规划的依据，对区域规划和相关专项空间规划具有战略性、引导性和约束性。作为政府进行宏观调控的有效工具，其战略性表现为时间的长远性、空间的广域性和内容的综合性。

1、存在问题

1.1 横向方面

1.1.1 综合性空间规划缺位，各规划协调性较差各种规划职能分工不明晰。从我国空间规划发展历程来看，不同部门的规划顶级设计不同，各有侧重，但又相互牵制。综合性的国土空间规划长期缺失，各类规划职能不清，导致规划缺少上位空间规划指导，在国家和省级层面，形成了城镇体系规划、国土规划、主体功能区规划三足鼎立的局面。各类规划缺乏综合管理的考虑，规划类别间协调性较差。国民经济与社会发展规划虽然在现实中由政府决策层直接参与，但以经济社会等非空间内容为主，空间方面的内容较少。而国土空间规划序列中的规划专业性较强，由相应部门组织编制，但难免造成各司其职、缺乏协调。

1.1.2 各规划缺乏统一的编制和实施规范不同部门之间权责与利益的冲突，国土部门强调耕地的保护，环保部门强调林地的保护，而城建部门则强调城市建设，在规划中均“以我为主”，在用地功能布局、用地规模等关系重大的原则性问题上缺乏交流、信任和支持，使三种规划出现编制工作不同步、技术路线不相同，规划基期年、规划期限不一致，用地标准分类不统一，统计口径也不同，有的脱节甚至重叠冲突等情况，规划的编制和实施也存在“两张皮”现象。

1.1.3 各规划难以有效协调衔接以陕西省为例，该省编制的省级各类规划多达100多个，其中不少规划存在内容重复、安排冲突等问题，令地方政府无所适从，规划难以切实得到执行和实施。由于没有合理的规划协调机制，在同一块地方出现重复规划、重复建设、反复投资现象的可能性就相应增加，造成资源的浪费。

1.2 宏观方面

1.2.1 各规划立法滞后，缺乏完善的法律保障体系

目前有关国土规划的法律、法规及文件，已经对国土规划工作做了大量规定，但还尚未形成完整的体系，无论在形式、内容上还是相互间的协调上都存在许多缺陷[5]，体现在：缺少统领国土规划全局的主干法律，造成国土规划立法滞后；各法律层次不配套，缺乏可操作性；法律规范内容宽泛笼统，要素不全；体制不健全，国土规划体制过分依赖于中央政府。目前，“三规”中仅有《城乡规划法》强调了城乡规划的法律地位和作用，强调了规划的稳定性和法定性，严格了城乡规划修改制度和程序等内容。在《土地管理法》中，虽设立了土地利用规划一章，但没有细化的土地规划条例，对规划的编制、管理、实施等没有法律约束与规范，土地利用规划缺少明确的法律效力。而经济社会发展规划目前还没有法律约束。“三规合一”没有统一的规划法律可以适用。

1.2.2 规划实施与管理机制有待健全

我国目前几乎所有的规划类型基本上都是编制、实施与监督三位一体，缺乏科学、民主的决策和制约机制，公众参与略显不足。随着规划类型的日益增多，政府审批范围势必要求扩大，这有悖于政府管理改革的大方向，不能适应市场经济深化发展的环境变化，需要寻求新的出路。

1.2.3 各规划生态安全意识弱

改革开放以来，党中央国务院虽把生态保护摆到重要的位置，但生态法制不完善，管理贯彻力不到位，部分地区缺乏生态保护观念，不尊重生态规律，坚持“先发展，后环保”的错误思想，以牺牲环境为代价，盲目追求经济增长速度，将经济发展和生态保护对立起来；还有部分地区重当前利益而轻长远利益，重局部利益而轻整体利益，大搞标志性工程或形象工程，对生态环境保护投入长期“口惠而实不至”，拖延、推迟甚至取消政府应该承担的财政投入。

2、解决路径与思路

兼顾问题导向和目标导向，破解现实问题和适应改革要求。一方面，要重点针对国土空间规划和用途管制中的体制机制问题，深入剖析规划交叉打架、朝令夕改、实施管理不力等实现问题以及背后的深层次原因，提出分步骤、可操作的解决路径。另一方面，要紧扣党中央国务院关于推进生态文明建设的部署和要求，贯彻落实中央治国理政新思想、新理念、新战略，围绕推进国土空间治理能力现代化目标，研究空间规划和用途管制的制度设计及其实施路径模式。

衔接中央与地方事权，健全国土空间规划体系。国家级空间规划要以战略眼光，对全国陆域和海域国土空间开发与保护进行统筹安排和顶层设计，明确国土空间战略格局、重点区域、重点任务和重大工程；省级空间规划作为空间规划体系中承上启下的关键一级，是适应省域空间尺度、衔接省级政府事权的宏观战略性规划，要落实国家空间战略要求，确定省域空间发展目标、结构、布局和不同区域要求，并对市县空间规划做出指引；市县空间规划重点在资源安全、环境保护与治理以及基本公共服务方面，应自上而下的落实国家和省级空间规划的战略引导和空间管控要求，并落实到具体的国土空间上。

整合协调部门职能与分工，提升国家空间治理的效率和能力。国土空间治理体系应通过对现有规划管理制度的整合来实现，这样既能节约行政和财政资源，也会提高空间规划改革效能。应充分发挥国土资源部门管理的优势，整合城乡建设、农业、林业、环保等有关部门的规划管理制度，在统一的规划编制决策基础上，形成统一的规划执行和监督机制。