北宋时期的地方官僚行政体系

摘 要：北宋时期，统治者为了加强中央对地方的控制，在地方上实行的是州、县两级制的地方行政制度。同时，与州平行地方行政单位还有府、军、监；县以下设有乡、里等基层管理系统。在这样的政权组织结构下，逐渐形成了一套复杂的地方官僚行政体系，为宋朝的职能运作、地方管理，社会稳定奠定了政治基础，在一定程度上加强了中央对地方的统治。

关键词：北宋时期；地方管理；行政制度；官僚体系

北宋建立之初，在地方行政区划上统治者沿袭唐、五代时期的旧制：州一级的地方行政单位除观察使外，主要以节度使、防御使、团练使为州长官处理本州事务；县一级则只设县令、主簿，主要负责民政税赋。在地方的行政区划上并没有完全确立这种州、县两级制的地方行政制度，是在沿袭前代地方行政制度的基础上随着统治的需要慢慢发展演变而来的。

1 州级地方官僚行政体系

（一）北宋时期州级行政单位的确立

宋初，统治者沿袭旧制，州一级的地方行政单位主要是以节度使、防御使、团练使为州长官进行管理的。据记载：“宋初太祖、太宗时期的三十多年内，各州长官主要是节度使、防御使、团练使（都兼有本州刺史衔）和刺史，而权知州（知州）作为长官的比重不大。”[1]而以“知州府事”代理节度使、刺史等正官的做法，由中央委派京朝官担任，知州府事只是起代理作用，实际权力不大。“节度使、防御使、团练使、刺史在北宋前期的半个世纪期间，赴本任担任州长官，是当时州长官的主要官衔。”[2]宋初最高统治者历经南征北战建立政权后，为了避免北宋成为继后周以后又一个短命的朝代，宋太祖、宋太宗及其后继的统治者首先在地方上采取了一系列加强中央集权的措施。宋太宗在太平兴国二年（977年），尽罢天下节镇所领支郡。据《续资治通鉴长编》记载：“于是虢州刺史许昌裔。诉保平节度使杜审进阙失事，诏右拾遗李瀚。往察之。瀚因言：‘节镇领支郡，多俾亲吏掌其关市，颇不便于商贾，滞天下之货。望不令有所统摄，以分方面之权，尊奖王室，亦强干弱枝之术也。始，唐及五代节镇皆有支郡。太祖平湖南，始令潭、郎等州直属京，长吏得自奏事，其后大县屯兵，亦有直属京者，兴元之三泉是也。戊辰，上纳瀚言，诏邠、宁、泾、原、鄜、坊、延、丹、陕、虢等州并直属京，天下节镇无复领支郡者矣。”[3]宋太宗采纳了右拾遗李瀚的建议，罢去了节度使领支郡之制，从此全国诸州直属于中央。

（二）北宋时期州级行政单位的职能

州作为北宋时期地方上的一级行政区划，并且直接隶属中央管辖，其地位十分重要，它是连接中央和地方的纽带，同时也起到了维护地方秩序和管理地方事务的作用。其长官为知州。宋代州的职能是很广泛的，据《宋会要辑稿》记载：“诸州府置知州事一人，州军监亦如之。掌总领郡务，宣布诏条，以教化导民善而以刑法纠其奸慝。岁时劝课农桑，旌别孝悌。其户口、赋役、钱谷、狱讼、听断之事率举以法。凡兵民之政皆总马属县事令丞所不能决者总而治之，又不能决则禀于所隶监司及申省部。凡法令条制先详意义注于籍而行下所属有赦宥，则率官吏宣读而班告于治境。举行祀典，察郡吏德义才能而保任之，若疲软懈怠或冒法则随职事举劾。遇水旱，以法赈济及，安集流亡。”从上述可以看出政治上地方州级行政单位主要的职能是要处理好本州行政事务，稳定社会秩序，使其职能能够有效发挥运作。关于北宋州级行政单位的职能在《宋史》中也有類似记载。

2 北宋时期县级行政管理体系

县制作为地方行政区划始于春秋战国时期，秦始皇统一全国后采纳了李斯的建议在全国废分封行郡县，秦汉以后正式成为了地方政治体制，唐以后废郡为州，县作为地方基层管理系统被一直沿用。北宋时期的地方行政管理系统最基本的行政区划就是县。县是州的下级行政机构。县以下还有乡、里等基层管理系统。

北宋初期，为了加强对基层群众的管理，统治者对地方基层行政区划在原来的基础上根据各地实际情况进行重新整合。在县的等级上就进行了明确的划分。据《宋史》记载：“建隆元年，令天下诸县除赤、畿外，有望、紧、上、中、下。”北宋政府将县级基层行政区划按照户数的多寡而划定等级，这样的治理方式更加有利于中央对地方控制，达到对基层进行有效统治的目的。为了加强统治，在县一级设置了一套基层官僚管理系统。县的长官为县令，其职能相当广泛，相比于州长官涉及的事务还要细致。关于县令的职责《宋史》中有明确记载：“掌总治民教、劝课农桑、平决狱讼，有德泽禁令，则宣布于治境。凡户口、赋役、钱谷、振济、给纳之事皆掌之，以时造户版及催理二税。……”[4]知县、县令作为长官，其主要职责就是掌管一县的政务，财务，司法、狱讼、兵役、赋税、徭役等众多事务，县令掌管的事务虽多，具体还要靠下级官吏去执行。

在县丞以下设有主簿一职。据《长编》记载：“县千户以上，依旧置令、尉、主簿，凡三员；户不满千，止置令、尉各一员，县令兼主簿事；不满四百，止主簿、县尉，以主簿兼知县事；不满二百，止置主簿，兼县尉事。”[5]从这里可以明显的看出主簿一职在县级官署及地方政府中都作用较小，基本上成了地位较低的事务官。

北宋时期，在县级地方行政上有主簿作为主官的属吏掌管文书事宜。同时又设置尉这一职位掌管训练弓手，维持乡村治安。尉一般由武臣担任。尉的地位与主簿相比较低，这可能与宋初形成的“以文治国”的祖宗之法有一定的关系。据《宋史》记载：“建隆三年，每县置尉一员，在主簿之下，奉赐并同。”[6]《长编》中记载：“癸巳，诏中书门下：‘每县复置县尉一员，在主簿之下，俸禄与主簿同，凡盗贼、斗讼，先委镇将者，诏县令及尉复领其事。自万户至千户，各置弓手有差。”[7]到仁宗时期，《宋史》又记载道：“至和二年，开封、祥符两县各增置一员，掌阅习弓手，戢奸禁暴，凡县不置簿，则尉兼之。”[8]从上述三则史料中可以明显看出，从太宗时期每县设置一员县尉开始到真宗时期再到仁宗时期县尉这一吏属的数量在不断上涨。

3 北宋地方官僚行政系统的特点

首先，北宋时期的地方行政区划府、州、军、监都是由中央朝廷进行直接管辖，其长官由朝廷直接派遣，这样实现了北宋政府对地方的直接控制，加强了中央集权。

其次，北宋的地方行政长官由文官担任，落实了北宋初期“文官治国”的“祖宗之法。”

最后，县以下的地方基层管理系统在北宋时期的王安石变法中完成了由乡里制到乡都保甲制的变化，加强了对基层广大乡村的控制。

4 小结

北宋的地方官僚系统是在北宋统治者实行的州、县两级制的地方行政区划上形成的。每一级地方官僚的设置必然有其存在的必要，其作用也是在行政运作中实现的，对北宋时期地方官僚系统的研究有利于了解北宋地方政府与朝廷之间的关系，进一步了解地方政府是如何对广大基层群众进行管理的，为后代的地方行政管理提供一定的借鉴作用。

参考文献

[1]陈振：《宋史》，上海人民出版社，2003年4月版，第143页。

[2]陈振：《宋史》，上海人民出版社，2003年4月版，第146页。

[3]（宋）李焘：《续资治通鉴长编》卷18太平兴国二年八月丙寅条，中华书局，2004年9月版，第411页。

[4]（元）脱脱等：《宋史》卷167，中华书局，1999年12月版，第2665页。

[5]（宋）李焘：《续资治通鉴长编》卷11，开宝三年七月壬子，第247页。

[6]（元）脱脱等：《宋史》卷167，中华书局，1999年12月版，第2666页。

[7]（宋）李焘：《续资治通鉴长编》卷62，景德三年二月甲申，第1387页。

[8]（元）脱脱等：《宋史》卷167，中华书局，1999年12月版，第2666页。

作者简介

王娜（1993-），女，汉，山西省阳泉市学历，硕士研究生，16级，专业，中国史，研究方向，宋史。endprint