阳光法案对美国公立大学治理的影响*

刘爱生

(浙江师范大学 田家炳教育科学研究院，浙江 金华 321004)

相比世界其他大部分国家和地区，美国公立大学更为公开透明，更多地接受外部监督。这背后一个关键因素是美国州政府在其公立大学中引入了阳光法案。经过几十年的发展，阳光法案已经成为美国公立大学治理中理所当然的一部分，深深地嵌入到高校的日常运行中，并成为一种制度化的存在。[1]1然而，当前我国尚没有学者触及到这一重要议题。这一状况显然不利于我们全面理解美国公立大学的治理。鉴于此，下文将着重分析以下问题：(1)阳光法案是如何引入美国公立大学的？(2)阳光法案对美国公立大学治理究竟产生了哪些影响？关于第二个问题，由于维度过多，这里将选取美国大学治理中最为重要、可见度最高的两个方面进行阐述：(1)大学董事会会议；(2)大学校长的遴选。

一、阳光法案的源起

“阳光法案”(sunshine laws)又称“信息自由法”，是应用于促使政府机关的信息向民众公开的一个通称，其基本假定是“在一个民主社会，人民有权利知道有关公共政策方面的决定究竟是如何达成的”。[2]实施阳光法案主要有两个目的：(1)确保政府机构的决策过程透明化，预防潜在的腐败；(2)强化对政府官员的问责，促使官员作出合理的决策，最终维护公共利益。

“信息自由”或者说“信息公开”的理念早在美国建立初期就已浮现。美国第三任总统托马斯·杰斐逊(Thomas Jefferson, 1743—1826)就呼吁准许公众参加政府的会议，以此作为一种确保政府合适行事的手段。1822年，美国第四任总统詹姆斯·麦迪逊(James Madison, 1751—1836)在一封写给友人的信中说道：“一个民选政府如果不能让民众获得信息或无法提供获取信息的手段，那将是闹剧或悲剧的开始，甚或二者皆是。知识(knowledge)将会永远统御无知，一个人想要成为自己的主宰，他必须以知识所赐予的力量武装自己。”[3]一个世纪后，美国最高法院大法官路易斯·布兰代斯(Louis Brandeis, 1856—1941)用一种更为直白的口吻说道：“公开(publicity)被赞美成解决社会与工业弊病的良药。阳光据说是最好的消毒剂，灯光是最有效的警察。”[3]

尽管信息公开的政治与哲学理念深深植根于美国的历史中，但在很长一段时间内，美国政府的会议都不对外公开。1787年的制宪会议就是一个先例。这个会议是秘密举行的。之所以不公开，是因为与会代表们认为，议程中涉及到太多的不同利益与不同情感，调和这些异见极为困难。如果让公众知晓整个辩论的过程，会极大地损害他们的工作效率与效能。在此先例下，美国国会、州立法机构以及其他公共机构都施行闭门会议。尽管后来有人以宪法第一修正案提出的言论自由、出版自由作为依据，认为公众享有对政府信息的“知情权”，但法院通常拒绝这些论断。

直到19世纪与20世纪之交，公开政府会议与记录的实践才初现端倪。犹他州(1898年)和佛罗里达州(1905年)是美国最早立法要求公开政府会议与记录的州。不过，在当时的法案下，人们仅能获得有限的政府信息。这种状况在冷战时期迅速发生改观。冷战爆发初期，由于美国国内的新闻自由遭到压制，1950年美国报纸编辑协会(American Society of Newspaper Editors)在公民组织和媒体组织的支持下，在全国掀起一场运动，要求所有州政府的会议与纪录更多地向新闻媒体和普通民众公开。在此运动影响下，1953年新墨西哥州和加州率先颁布了全面公开会议的法案(comprehensive open-meetings laws)。新墨西哥州的法律要求所有公共资助的州政府或地方机构治理委员会的最终决策，都需要在公开会议的场合下制定。加州颁布的《布朗法案》(Brown Act)也包含类似的条款。到1962年，美国有26个州颁布了要求公开会议与记录的法案。[4]

阳光法案第二波的大范围普及则源于1970年代初“水门事件”(Watergate scandal)的揭露以及州一层级的明目张胆的违法行为和贪污腐败。1972年的水门事件让美国公众意识到，即便像总统府这样高的政府机构也会存在欺骗、腐败和真相掩盖。1973年德克萨斯州的证券欺诈与腐败丑闻卷入了20多名政府高官，这其中就包括州长、州检察长以及高层的立法官员。这些丑闻严重侵蚀了公众对美国政府机构和领导者的信任。在这一时期，专业的新闻机构、公民倡议组织和一些主张善治的政客，极力拥护公开会议与记录法案，认为它是医治政府腐败的良药。在此背景下，美国余下的所有州都采纳了阳光法案，并激励已经实施的州进一步巩固阳光法案。到1977年，美国所有州的公共机构的会议与记录都被要求向公众开放。随后，联邦政府也颁布了相关的法规。[5]

二、阳光法案在美国公立大学的引入

阳光法案的适用范围主要包括：(1)接受或使用公共经费的机构；(2)履行公共服务的机构；(3)制定公共决策的机构，等等。根据这些标准，几乎所有的美国公立大学都适用阳光法案。私立大学虽然没有接受公共资助，可以不受阳光法案的限制，但作为一种自我约束，越来越多的私立大学也会公开相关的会议与记录。

需要补充的是，由于美国是个分权制国家，每个州的阳光法案实施状况不尽相同，其公立大学在公开的内容、公开的方式上，也会存在差异。即便在一州内，公立大学依据其法律地位的不同，在运用阳光法案时也会存在不同。例如，在加利福尼亚、密歇根、明尼苏达等州，其旗舰研究型大学，在法律上享有宪法上的自治权(constitutional autonomy)，而其他的四年制州立大学和两年制的社区学院，则没有这样的地位。这反映出阳光法案部分地适用于公立旗舰研究型大学，而其他州立高校则有可能需完全遵守阳光法案。另外，阳光法案也会随着时间的变化而发生变动。在美国，各个州都会基于阳光法案的实践经验不断对其作出内容调整。这导致美国公立大学也需相应地作出调整。例如，在某个时间，大学校长的信箱不需要公开，但在某事件发生后，州政府更改了相关法规，校长的信箱则可能需要公开，反之亦然。

在美国公立大学的日常运行中，阳光法案服务于以下一系列目的：院校的效率与效能、学术诚信、财政稳健(fiscal soundness)、财务监督(financial stewardship)以及决策程序和结果的公正。由于目的很广泛，因此阳光法案几乎影响到美国公立大学运行的各个主要方面，包括：(1)董事会的协商与发展；(2)校长的搜寻与甄选；(3)人事政策；(4)研究与知识产权议题；(5)预算决策与资源分配；(6)投资与金融控股；(7)商业谈判与交易；(8)隶属于大学的基金会和筹资；(9)体育运动。[6]5

那么，如何才能让公众获得这些信息？根据美国州政府的要求，除了州议会批准的特定豁免事项外，公立大学需要公开会议(open meetings)和公开记录(open records)。

就公开会议而言，许多州政府规定，美国公立大学董事会以及校内各种委员会召开的会议，只要议事内容涉及到公共利益，任何一个公民都有权参加。学校需要提前发布会议召开的时间、地点与议事日程，并做好会议记录。当然，为了维持会议的秩序，校方可以制定一些合理的规则，但同时要采取一些便民措施，以方便公众参加会议；校方不能禁止公众录音或拍摄，除非他们扰乱了正常的会议秩序。所有的会议都需要做好记录并公开，以接受公众查阅。此外，会议的投票表决必须公开，而且每个参会成员都必须投票，除非是由于利益冲突的缘故而需要回避。阳光法案不允许使用“无记名投票”(secret ballot)。

就公开记录而言，指涉及到的公共利益的文档、文件、信件、地图、图书、磁带、照片、胶片、录音、数据处理软件以及其他材料，无论是物理形式还是电子形式，无论是以何种方式传播，公众都可以获取。美国许多州政府规定，任何一个公民都可以审查和复印这些公开的记录。公民如果想要获得这些记录，可以打电话或写信向专门负责保管这些记录的人员进行索取。在获取的过程中，个人无需阐明意图或特别利益，也无需展示个人的身份。如果法院发现美国公立大学违反阳光法案，大学的相关负责人(例如董事会成员、校长等)有可能需要接受刑事或民事处罚，并且其他相关的表决投票或其他行动也将失效。

至于在美国公立大学，哪些内容可以获得豁免而无需向公众公开，往往会随着时间的变化而变化，且存在一定的争议。这里以最早一批实施阳光法案、也最为公开透明的佛罗里达州为例，该州的公立大学在以下领域具有豁免权：与研究、专利和授权相关的专有信息(proprietary information)①；捐赠者如果想保持匿名，大学则无需公开；学生的个人信息；社会安全号码(social security number)②以及有关教职工的评价性材料。[7]

三、阳光法案对美国公立大学治理的影响

(一)阳光法案对大学董事会会议的影响

董事会是美国公立大学最高决策机构，在大学治理中起到关键性的作用。公众、州议员以及媒体对这一层级的高等教育治理最感兴趣。最核心的决策(如资源、人事与战略等)也正是在这一层级达成的。总的来讲，阳光法案深深地影响到美国公立大学董事会活动的每一个维度。这并不难理解，因为引入阳光法案的目的，就是确保公共机构官员决策的透明度。当下的美国公立大学，每个董事会成员都要学习如何与阳光法案朝夕相处。通常，每个董事会成员都会收到一本有关阳光法案的教材，然后由学校的律师进行培训。在董事会会议召开之前，各董事会成员都会对照阳光法案的要求，检视会议是否合乎规范。美国公立大学董事会极力避免因没有遵照要求而被新闻机构或市民提起诉讼，进而招致财政、法律与政治的惩处。

在美国公立大学，尽管阳光法案会给工作带来一定的麻烦，但绝大部分董事会成员接受和认可阳光法案，认为“公共的事务值得公开执行”。之所以如此，其一是因为它彰显了美国的民主价值。在美国公立大学，阳光法案受到董事会成员以及广大师生的普遍欢迎和支持，根本原因是它让公众获得知情权，彰显了民主价值。在美国人看来，一个民主的政府，必须是一个负责的、公开的政府。加州大学某领导指出：“美国公立高等教育公开透明的基石是代议制民主(representative-democratic)。公开决议和投票具有象征的意义……这也是你期望一个合法的政府所要做的。不合法的政府偷偷摸摸做事，从而远离参与、问责和更好的决策。在一个民主国家，除极端情形外，高校必须做到相对公开。”[1]6

其二是美国公立大学的董事会成员认为，公开接受公众的监督能够提升公众对董事会工作的信心和信任；相反，如果董事会关起门来开会而不接受公众监督，极有可能失去目前拥有的公众的广泛支持。就这一点，尤其受到美国的新闻工作者、媒体代表以及拥护公共信息公开的市民的强烈赞同。

其三是阳光法案被认为能提升公众对决策的理解。一些董事会成员指出，通过创造机会让公众参与，让董事会能够接触“真实的世界”，使得他们能更有效地服务公共利益。这是因为在议会过程中，如果能够向参加会议的人员咨询意见，往往能最终达成更好的决策，并提升管理的效率与效能。通过咨询，一方面，决策者能够了解利益相关者对某一行动的反应；另一方面，这些利益相关者也能够更好地理解某项决策背后的原理。虽然咨询使得决策过程变慢，但能减少将来潜在的诉讼。宾夕法尼亚州立大学某领导就指出：“有些决策学生和教师或许不喜欢，但他们至少知道我们为什么要作这个决策。”[5]

第二，阳光法案对董事会的沟通造成障碍。这体现在两方面：(1)有些董事会成员担心自己的提问“在公众看起来很愚蠢”，因而不敢在公共场合下大胆地提问题。这种担心使得董事会的提问与讨论中规中矩，无法碰撞出创新的思想火花。(2)阳光法案强化了董事会主席的影响力。在阳光法案实施以前，董事会主席会让各成员各抒己见而不求一个定论，但在阳光法案实施后，董事会成员更倾向于持一致的意见。其中，董事会主席的个人意见及其影响力得到了加强。这一情况大大降低了集思广益的可能性，进而损害了董事会会议的效能。

第三，阳光法案不利于董事会内部形成凝聚力。按照阳光法案，董事会成员私底下不能结成亲密的关系，也不能进行非正式的交谈。固然这样能预防决策中的潜在腐败，但也造成董事会成员没有机会去理解彼此的价值观、经验或抱负。长此以往，董事会成员无法建立有益的工作关系，进而损害有效决策。美国公立大学的许多董事会成员就对彼此之间缺乏互动的状况感到深深的遗憾，并认为这种缺乏熟悉和分享状况往往有害于董事会的决策制定。[8]

那么，面对阳光法案带来的挑战，美国公立大学董事会成员是如何应对呢？其一是在遵守阳光法案的前提下，通过打“擦边球”的方式规避其限制。上文提到，美国公立高校在一些议题上(例如人事评价、大学与企业签订的商业保密协议等)具有豁免权。在这些豁免的议题上，董事会可以召开闭门会议(executive session)。③对于那些不具豁免资格但董事会认为不宜对外公开讨论的议题，一些公立大学的领导者会创造性地把其与闭门会议联结起来。例如，大学董事会想要讨论某学院的未来发展规划，可以召开牵涉到可能的土地买卖决议(属于豁免的事项)的会议，进而使会议不用对公众开放。

其二是美国公立大学董事会成员通过成立“工作小组”(work groups)的方式来规避阳光法案的负面影响。在一些事关高校本身以及整个州的高等教育的重要议题上，例如保健与学校医院的行政管理、校际运动以及财务等，董事会的部分成员(不足法定人数)会组建临时工作小组进行专门的咨询与讨论(不需要对外公开)，而不是审议(deliberation)与政策制定(需要对外公开)。美国公立大学的官员认为，这种工作小组能有效地提升董事会成员对高校内部不同领域事务的认知，有利于他们形成专业判断。更为重要的是，工作小组被证明不会因牵涉到有没有违反阳光法案这个问题而引来争议与诉讼。

其三是通过召开董事“静修会”(retreat)④来增加董事会的凝聚力、刺激创新思维和促进有效决策。在美国，静修会指一种特别设计和组织的会议，其目的是使组织成员从日常琐事中挣脱出来，而用一段较长的时间集中商讨组织的未来或某个特别议题。为避免打扰，静修会通常不在日常工作场所举办，而有可能转移到酒店、公共图书馆或其他较为安静的地方。静修会强调与会成员之间的相互尊重和信任，强调对某个议题的广泛探讨和深度对话。当然，董事静修会也要遵守阳光法案，新闻记者或公众会被允许参加会议。不过，由于场地有限，会议主办方一般不愿邀请公众参加。虽然它是公开会议(public meeting)，但不是公众会议(public’s meeting)。一般来讲，参会的公众不允许参与讨论。但由于静修会重在讨论而不在作最终决策，氛围也较好，故大部分媒体报道对其持非常正面的态度。[9]在美国公立大学，董事静修会一个极为重要的价值是为董事会成员提供了非正式对话和讨论的机会，借此董事会成员既能熟悉重要的议题，又能建立和谐的关系，进而促进大学的有效决策。

其四是通过改善与新闻媒体的工作关系，以减少董事会会议上的不舒服气氛。在美国，新闻媒体是监督美国大学运行的一个重要力量，但某些议题时不时地会出现歪曲报道的情况。因此，新闻媒体也被不少人当作敌人来看。为了改善这一敌对关系，越来越多的美国公立大学董事会会努力展现出善意：提前向媒体告知会议的主题、议程，安排特别的座位、电脑接线、电话以及其他任何用到的东西。同时，董事会也会去了解来访的媒体是谁、他们来访的目的是什么，然后满足他们的要求。[6]51

(二)阳光法案对大学校长遴选的影响

在美国公立大学，校长的遴选工作可以说是其治理中最为重要、最为复杂的一环。正是因为这两点，相比高等教育领域的其他决策，阳光法案在此领域引起的争论与诉讼更多。过去几十年，先后有密歇根州立大学、佐治亚州立大学、马萨诸塞大学、肯塔基大学、密歇根大学、明尼苏达大学、新墨西哥大学、华盛顿大学等卷入诉讼，原因是起诉方(多为新闻媒体机构)认为这些大学在校长遴选的过程中，没有遵守阳光法案。在这些争议的背后，一个主要的困境是：在校长的遴选过程中，如何在公众问责、寻得最佳候选人以及保护个人隐私权之间取得平衡。在实际运作中，美国公立大学的领导、州政府的政策制定者以及新闻媒体常常需要思考以下问题：(1)公众是否应进入校长遴选委员会的工作中？如果是，应在遴选的哪一个阶段进入？(2)暴露校长申请者和被提名者的名单，能确保公共利益得到满足吗？(3)是否应仅把进入最后一轮候选人的名单向外公布？(4)在遴选校长的背景下，到底什么是“公共利益”？(5)是否更多地向外公开信息就能促进公共利益？(6)有一种观点认为，在校长遴选中采取一些保密措施，其潜在的益处是往往能吸引到经验更丰富、能力更强的候选人。这一潜在的益处是否能够成为限制公众获得信息的十足理由？(7)当下美国公立大学越来越多地使用猎头公司来帮助遴选校长，这种做法是否符合公共利益？[4]

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由于美国是个分权的国家，每个州的法律与政治气候不尽相同，因此上述问题的答案也不尽一致。例如，在佛罗里达州，公立大学的校长申请者和被提名者的名单就需要向外公布；在爱荷华州、马萨诸塞州和德克萨斯州，仅需把进入最后一轮候选人的名单向外公布；在加州，在宪法上自治的加州大学系统在其遴选校长过程中，大部分时候是秘密进行的，而加州州立大学系统和加州社区学院系统因无法享有宪法自治，则需要向外公开其遴选过程。尽管存在这些差异，但美国绝大部分利益相关者认为，鉴于大学校长这一职位的高可见度和重要性，其决策不应远离公众的视线；一个政府资助的高等教育机构，想要获得公众的信任，公众就应该有权知道大学校长遴选过程中的动态与状况，有权评判校长候选人，有权参与遴选委员会的审议。实际上，美国许多人认为，如果公立大学的遴选是在“门后”操作的，那么这极有可能削弱公众对其遴选过程与结果的信息透明度，滋生公众和大学共同体对各种“肮脏政治”的冷嘲热讽。因此，绝大部分美国公立大学的领导也承认，虽然阳光法案给校长遴选带来了不便且降低了效率，但如果把校长遴选置于公众的视线之外，那就与大学的公共目标相违背。[6]56

然而，阳光法案给美国公立大学校长遴选带来的缺陷不容忽视。在校长遴选中，一个理想的状态、同时最大化满足公共利益的做法是：公众既知晓整个遴选过程，公立大学又能招到有能力、有经验的校长。不过，在现实生活中，要同时达成这两点很难。一个经常被拿来批评的议题是阳光法案给大学校长的遴选过程带来寒蝉效应(chilling effect)，降低前来应聘者的数量与质量。几乎美国所有公立大学校长，无论是在任还是前任，都指出：在阳光法案下，当前在任的校长通常不太愿意跑到另一个层次相当的大学应聘校长一职。因为一旦名单被曝光，他/她将面临失去其所在大学董事会与大学核心选民支持的风险，甚至还有可能搞僵他/她与州政府官员的关系——因为后者是公立大学校长一个重要的政治支持资源。结果是，美国公立大学的校长候选人大量来自副校长、教务长，或者声誉不良与层次更低大学的校长。因为对这些人而言，即便公布名单，也没有什么好失去的。相比之下，许多美国私立大学的校长候选人，尤其是著名的私立大学，在应聘之前就已经有过担任校长的经验。

另外，美国公立大学普遍担心，在校长的遴选过程中，候选人被曝光的时机问题也有可能影响到人选的质量。在美国，围绕着阳光法案的一个核心问题不是候选人的信息应不应该公开，而是如何公开、何时公开。许多美国公立大学的董事、校长等人指出，阳光法案的原则与理念是必须要坚持的，但它打击了优秀的人选申请校长一职的意愿与热情，因为按照阳光法案，他们的信息在遴选初期阶段就需要向外公布。过早或过度的曝光，除了上文提到的会失去学校与政府官员的支持外，还可能会影响到私人生活。候选人一旦暴露在大庭广众之下，他/她的一举一动都有可能被他人品头论足。还有，在过早公开的情况下，校长的遴选有可能遭到政治目的的操控。有些人可能善于操作媒体，极力鼓吹某个候选人而打击其他候选人。

面对美国大学公立大学所担忧的候选人数量与质量问题，美国的一些信息公开拥护者则不以为然。他们认为，阳光法案是一个有效的筛选大学校长候选人的机制：相比不情愿暴露个人身份的候选人，那些更愿意“面向公众”的候选人应该对校长一职更感兴趣、更有诚意。而且，在遴选过程中，最大程度地公开候选人的信息，也是一种对候选人能否接受公众审视容忍度的考验。其理由是：公立大学校长这一职位尤其需要抛头露面，候选人应愿意展示他们在公众视野下工作的能力，而忍受一个公开的遴选过程则被视为拥有这种能力的最佳反映。另外，针对阳光法案所导致的公立大学校长候选人质量下降的问题，美国的一些媒体代表对此予以否认。他们认为，阳光法案的确会使美国公立大学失去一些优秀的校长候选人，但鲜有证据表明，美国公立大学因校长候选人这个大池子少了几个优秀的人选，而永久地伤害到大学的发展。[6]61

尽管没有确凿的证据能够证明，公开大学校长的遴选过程会对院校的质量或效率造成长期的伤害，但许多美国公立大学的领导者和公立高等教育机构的长期观察家对公开遴选所带来的负面效果表示深切担忧。作为一种回应，美国公立大学不断地向州立法者游说，希望大学校长的遴选能够豁免于阳光法案的约束。游说的努力可以说取得了一定的成效，原先一些需要全程公开遴选的州，现在只需要公布最后一轮候选人的信息。埃斯蒂斯(Estes)就注意到，美国现在越来越多的州立法机构开始倾向于将公立大学校长的遴选变成豁免事项。原先围绕公立大学校长遴选是否遵守阳光法案而引发的诉讼，大学常常会输了官司。但是，经过校方的不断游说，法院逐渐改变了原先的裁决，转而给公立大学提供豁免，允许大学在遴选中存在更多的保密动作，以解决校方所担忧的吸引不到优秀候选人的问题。对于这种改变，埃斯蒂斯指出：“或许是由于州立法机构站在最佳的位置来判断其高等教育系统吸引优秀校长的价值，它才能在彻底公开的期望与实际存在的现实之间(彻底的公开会降低吸引到顶尖候选人的可能)维持一种平衡。”[10]

另一种回应是，美国越来越多的公立大学选择雇佣猎头公司来帮助他们遴选校长。在美国的一些州和公立高等教育系统，私人猎头公司被视为关键的、甚至是不可或缺的资源。这是因为后者凭借着它广泛的正式与非正式的网络，可以接触到大批优质的潜在候选人并收集到这些人的信息。猎头公司的这些资源，对于美国公立大学具有重要的价值。由于受到阳光法案的约束，美国公立大学校长遴选委员会与将来的候选人之间不能进行秘密的沟通。但是，凭借着猎头公司这个“中介”(作为私人企业，它拥有的客户信息，以及它与校长候选人之间的沟通不受阳光法案的限制)，公立大学在不用向公众透露校长候选人信息的情形下(至少在遴选早期阶段)，就可间接地了解候选人的个人情况并对他/她的能力、是否适合担任校长一职作评估。另外，在美国一些州，为了防止暗箱操作，阳光法案规定董事会成员或遴选委员会不准私底下沟通。在这个时候，猎头公司作为“中介人”，极大地促进了董事会与遴选委员会之间内部的沟通与交流，从而更利于遴选工作的有效展开。

然而，在遴选过程中雇佣猎头公司的做法也引起了一定的批判与争议。美国大学教师经常指责道：使用私人顾问是不恰当地将大学自身的治理责任转嫁到外部。另外，美国的一些公开信息的拥护者、媒体代表，甚至包括一部分高校领导，认为猎头公司有能力隐瞒校长候选人的一些敏感信息，而这在阳光法案下运作是不可能发生的。另外，也有人批评猎头公司所提供的服务价值。美国一所公立大学的董事会成员就指出，私人顾问常常用阳光法案当作选人失败的挡箭牌。他说道：“我不太相信猎头公司。我认为他们在许多方面基本上没有多大价值。当他们失败时，他们使用阳光法案当作借口。当他们找到完美的候选人时，阳光法案从来就不是一个问题。但他们没有找到时，他们就说：哎，要是没有阳光法案……问题是在结果出来之前，你已经向他们支付了100 000美元。”[8]

四、结语与启示

总结上文可知，把阳光法案引入美国公立大学并不是事先的一种制度设计，而是事后的一种“添加”或者说是“移植”。作为一种事后的“添加”，它对美国公立大学的治理产生了深远的影响。这种影响不全然是正面、积极的，同时也包含有负面的、消极的因素。

从有利的一面来讲，其最大的价值是促使美国公立大学的决策更加公开透明。这种公开透明，一方面，契合了美国人的民主价值观，增加了公众对大学的信任。麦可兰登(McLendon)等人就指出：“即便阳光法案所附加的限制有时会让美国大学领导者不舒服，甚至引起后者的憎恨，他们依然强烈支持阳光法案。在他们看来，公开透明在提升校园内部以及更为广泛的外部社会的民主价值中，扮演了重要的角色。”[3]另一方面，能有效预防高校潜在的腐败，最大化地维护公共利益。显然，当美国公立大学的董事会会议、人事政策、经费预算等一系列事务都需要向外公开、接受公众监督的时候，必将大大减少暗箱操作的空间、降低腐败的发生概率，并尽可能地维护公共利益。美国著名法学教授文森特·约翰逊(V.R. Johnson)指出：“在美国，许多高等教育机构的办学坚守着很高的伦理道德准则，并且远离重大的腐败。”[11]应该说，阳光法案在美国高校“远离重大腐败”的背后起到莫大的作用。

从其弊端来看：第一，阳光法案降低了美国公立大学的自主性。在没有实施阳光法案之前，美国公立大学可以自主地召开会议、招聘校长等。但随着阳光法案的颁布，美国公立大学的一举一动都在公众的视野范围之内。其结果是，大学自主性的降低，不仅影响到董事会会议的效率与效能，而且影响到大学校长候选人的数量与质量。第二，阳光法案侵犯到个人的隐私权。美国是个十分强调个人隐私权的国家。但是在阳光法案下(强调公开透明)，稍微处理不好，就有可能引发矛盾与冲突。以上文提到的校长遴选为例，在阳光法案下，美国一些州要求公立大学的校长从搜寻到最终候选人的面试都需要公开，甚至进行电视摄像。有些优秀的候选人并不想暴露在大庭广众之下，因此从一开始就打消了申请的意愿。

阳光法案对美国公立大学治理所带来的利弊，可以用美国学者克利夫兰(Harlan Cleveland)提出的“三难困境”(trilemma)这个术语来予以概括：(1)确保公共问责(例如公众的知情权)；(2)保护个人的隐私权；(3)维护大学有效运行所需的自由。[5]显然，要维持这三者之间的平衡，充满了相当的挑战。阳光法案给美国公立大学治理所造成的弊端与紧张，多是由三者之间的张力而引起的。难能可贵的是，面对弊端，美国公立大学并没有无动于衷，而是从主动(例如通过游说力求获得更多的豁免权)与被动(例如在遵守阳光法案的前提下打“擦边球”)两个方面予以不断的调整、完善和适应。

阳光法案在美国公立大学的运用是“一场仍在进行的实验，没有先例可循”，[3]再加上阳光法案涉及到许多大学利益相关者，包括学生、教师、员工、行政领导者、董事会、新闻媒体、政府官员以及公众等，因此可以预见：(1)阳光法案自身必然会随着时间、环境的变化作出不断的调整与修缮；(2)阳光法案对美国公立大学治理的影响，尤其是克利夫兰提出来的“三难困境”，必将会引起进一步的讨论与争议。

显然，美国公立大学的阳光法案对中国高等教育法规和制度建设具有重要的借鉴意义。早在2010年，我国教育部就颁发了《高等学校信息公开办法》(以下简称“办法”)，旨在让高校的办学沐浴在“阳光”下。然而，不得不承认的一个事实是：近年来中国高校内部的腐败层出不穷，从招生、基建，再到采购等环节，不一而足。这些腐败事件不仅让高校自身蒙羞，而且降低了公众对大学的信任。这某种程度上说明“办法”并没有达到预防腐败的设计初衷。借鉴美国公立大学的阳光法案，笔者认为有几点尚待完善：

第一，增加高校办学的透明指标。“办法”中提到的高校信息公开范围包括“学校概况”“发展规划与计划”“学生工作”“教学管理”“师资队伍”“教育收费”“财务与资产管理”等，大部分都属于一些“常识性知识”，并没有从根本上触及到腐败的“敏感神经”。此外，“办法”还规定高等学校对下列信息不予公开：法律、法规和规章以及学校规定的不予公开的其他信息。显然，这里赋予了高校大量的自由裁量权，对于一些社会公众及教职工想获得且应获得的信息，高校完全可以自行制定条例而不对外公开。例如，一些涉及到学校重大决策的会议，是否应向公众开放？学校的财务信息(尤其是细节)，是否应向公众公开？诸如此类的议题，都值得进一步探讨。借鉴美国公立高校的经验，我国可以在尊重隐私的情况下，学校的各种经营事务，应全方位向社会公众和校内师生、员工公开。

第二，增强高校办学的透明力度。如果“透明指标”涉及的是公开的广度，那么，“透明力度”则涉及到公开的深度。“办法”虽然提到在财务、资产与管理制度、办学经费来源、年度经费预算决算方案等方面，高校应当主动公开，但至于公开到何种程度并没有过多描述。为此，我国高校在此方面需要进一步强化，尤其瞄准办学自主权运行的关键环节与重点部位(包括基建、采购、财务和招生等)，实施权力监控和信息公开。一个核心原则是，学校重大决策(涉密除外)，要充分保障社会公众和校内师生的知情权、参与权和建议权，并接受后者的监督。[12]

第三，降低大学教职工和学生对腐败的容忍度。尽管阳光法案给美国公立大学的治理带来了各种限制，甚至是负面影响，但包括管理层在内的教职工、学生仍一致拥护阳光法案。为何？这背后的一个重要因素是美国全社会对腐败持一种近乎零容忍的态度。在一个低腐败容忍度的社会，人们一般不会接受和同情他人的腐败行为，而主张对腐败行为严格执法和惩处。基于这种文化，阳光法案便具有了生存土壤和法律效力。相比之下，我国民众对腐败的容忍度要高得多，甚至对一些腐败行为习以为常。这一状况显然不利中国高校的反腐，不利于一些制度落到实处。对此，相关部门除了健全规章制度(例如实施“办法”)，更需在全社会营造一种对腐败零容忍的氛围。诚如香港城市大学公婷教授等人所言：“反腐倡廉的最高目标不是消灭腐败分子，而是实现社会对腐败的‘零容忍’，从而在根本上杜绝腐败。”[13]

注释：

①“专有信息”通常指商业秘密、技术秘密(如药方)以及其他相关信息。例如，企业或军队与大学就某项专利或研究签署了保密协议，大学则无需向公众公开这项研究成果或专利技术。

②社会安全号码是美国联邦政府发给本国公民、永久居民、临时(工作)居民的一组九位数字号码，是依据美国社会保障法案205条C2中的记载。这组数字由联邦政府社会保障局针对个人发行。社会安全号码主要的目的是为了追踪个人的赋税资料，但近年来已经成为实际上的身份证。

③在美国，闭门会议(executive session)是指会议内部的一种特殊会议(meeting-within-a-meeting)，一般在董事会常规会议之前、之中或之尾召开。其对象只有董事会成员，但行政主官或专业顾问可能会被邀请参会。闭门会议是保护和促进组织最佳利益的一个有用工具。我们知道，有些议题唯有在私底下讨论才能得出最佳结果，闭门会议恰好提供了这种渠道。它不仅能促进与会者各抒己见、畅所欲言，而且能增进与会者之间的信任与交流。闭门会议有三个核心功能：(1)确保保密；(2)确保董事会的独立性及其对行政主管的监督；(3)增进董事会成员之间及其与行政主管的关系。在阳光法案下，接受政府资助的一些组织，例如公立大学，需要向外公开会议并界定闭门会议的使用。大部分阳光法案厘清了哪些会议记录不需要公开(例如诉讼、惩戒、工作面试等)，哪些需要公开(预算讨论、公共官员的薪水等)。对美国公立大学而言，领导者需要知道哪些议题适合使用闭门会议及其相关程序。更多请参考：National Center for Nonprofit Boards. Executive sessions: How to use them regularly and wisely[EB/OL]. http://www.unitedwaync.org/sites/uwncarolina.oneeach.org/files/filedepot/incoming/Executive%20Sessions.pdf.

④Retreat字面上的意思为“撤退”“隐居”。在宗教上，retreat指在一段时间内，暂时离开日常的世俗生活，选择一宁静平和的环境，专注身、心、灵在信仰的建造，回复与上帝有合宜的关系。中文一般把它译为“退修会”。如果用于会议，中文并没有一个词与之对应。笔者暂且在这里把它译为“静修会”。

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