当前我国农村社区建设中农民政治参与的几个主要问题

蔡振亚

(中原工学院 新闻与传播学院， 河南 郑州 450007 )

改革开放以来，在联产承包责任制和村民自治制度的推动下，农村基层民主稳步发展，农民政治参与日益活跃。但是，随着城市社会建设和城镇化进程迅速推进，农村社会管理和公共服务供给明显滞后，改进农村治理方式、缩小和消除城乡社会建设差距的任务日益迫切。2006年10月，《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出，积极推进农村社区建设，将其作为完善农村社会治理、加强农村社会建设的重要切入点和主要抓手。十余年来，农村社区建设如火如荼，在此过程中农民政治参与实践也迅猛发展。梳理农村社区建设中农民政治参与的制度与文化基础，思考其中存在的主要问题，有助于建立党的十九大提出的“城乡融合发展的体制机制”，有助于乡村振兴战略的实施。

一、农村社区建设及农民政治参与的特征

随着我国新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化进程的不断加快，农村社会治理的新情况新问题层出不穷。农村社区建设既是社会主义新农村建设的组成部分，又代表着农村建设的发展方向，是推进新型城镇化的有生力量。在总结以往经验教训的基础上，农村社区建设的内涵进一步充实和升华，农村社区建设中农民政治参与的质量有显著提高。

(一)农村社区建设的内涵

首先，农村社区的建设理念，是破除城乡二元结构、推进城乡一体化、实现生产要素流动和公共服务体系的城乡均衡发展。以往农村建设的理念都没有脱离农村的范畴，不过是在承认和坚持城乡差距的前提下，要求在资源配置和权益分配上农村能够利益均沾。农村社区建设的提出是基于我国发展阶段的新判断，体现了城乡经济社会发展中各个方面均衡、自由和融合的要求，工业、城市不再是从外部促进、带动农业和乡村，而是在逐步消除体制性障碍的前提下与农业和乡村走向一体化发展。

其次，农村社区的功能定位是“社会生活共同体”，是基层社会治理新格局的组成部分。而以往农村建设的功能重点是提高农村的经济、政治、文化、社会和党建等各领域水平，主要发挥改善的功能，并非农村组织形态的质变飞跃。2009年11月，民政部在《关于进一步推进和谐社区建设工作的意见》中指出，农村社区“是人们社会生活的共同体和人居的基本平台”[1]。农村社区是农村社会服务管理的基本单元，是加强社会管理的重心、改善民生的依托、维护稳定的根基，“日益成为基层管理的平台、服务居民的平台和开展社会工作的平台”[2]。这种功能是其他任何层次的农村组织形态也无法达到的。

再次，农村社区建设的辐射能力超越“三农”领域。以往农村建设为解决“三农问题”提出了许多思路和方案，其重要性固不容忽视，但毕竟只是全局工作中的农村工作部分，辐射能力局限在农村、农业和农民。而农村社区建设是社会主义新农村建设的重要内容[3]，是城乡一体化发展的切入点、统筹城乡的结合点，辐射的产业和领域也更广阔。农村社区建设规划布局重全域、产业发展重融合、基础设施重同质、公共服务重均等、生态环境重宜居、要素配置重同权。变资源单向延伸为双向互动、良性循环，农村、农业、农民能在要素流动中得到实惠[4]。

(二)农村社区建设中农民政治参与的特征

首先，农村社区建设中农民政治参与的内容重点突出。以往农村建设以村民自治作为农民政治参与的载体和依托，但这种参与“主要为了短期的利益，还没有达到关注权能、资格的程度，更不能上升到政治素质和觉悟的高度”[5]。而农村社区建设过程中农民政治参与的内容，主要体现在农民自身理念和素质的提升以及政治参与的制度化发展和参与平台的搭建。

其次，农村社区建设中农民政治参与的规范机制完善。村民自治层面的实践创新体现的是农村改革的传统思路和套路，是放手让农民自发摸索，待问题充分暴露不能自行解决时再制定规范。农村社区层面的农民政治参与，体现的是现代治理的精神和方法，注重规划引导、制度先行，并且建立迅速反馈调整机制。

再次，农村社区建设中农民政治参与的价值层次较高。村民自治层面的农民政治参与，其范围主要局限于经济利益，其手段呈现出“草根民主”的特征，这些决定了其追求的只能是具体的、较低层次的价值目标。农村社区建设中的农民政治参与，其在涉及范围上已经超越了狭隘的经济利益而更侧重对公民权利、文化和社会权利的追求，在创新的手段上更多地呈现出现代民主的特征，追求的价值目标更接近于制度乃至精神的层面。

二、农村社区建设与农民政治参与的制度基础

长期以来农村基层民主的发展变迁以村庄为主要舞台，农民的政治参与活动以自治或互助性集体为组织单位，《村民委员会组织法》规定村委会是农民行使各种民主权利的主要平台。尽管农村社区建设是社会主义新农村建设的重要内容，但作为与村委会显著不同的发展单元模式，农村社区建设更“侧重于社会管理和建设领域”[6]。然而，农村社区建设过程中农民的政治参与如何实现仍无明确规定。近年来农村社区建设中的持续创新，从法律地位和运行机制方面强调了农村社区建设的可行性，从推进渠道和平台技术方面突出了农村社区建设的科学性，夯实了农村社区建设中农民实现政治参与的制度基础。

(一)农村社区建设的地位日益明确、机制不断完善

首先，从法律法规上明确农村社区建设的地位。在涉及农民宪法性权利最直接的《村民委员会组织法》中，规定村民委员会应当推动农村社区建设，明确了各种社会组织参与农村社区建设的义务；在社会立法方面特别强调城乡统筹协调发展，赋予农村社区明确的社会治理主体地位，如《慈善法》、《老年人权益保障法》、《就业促进法》、《残疾人保障法》都明确规定农村社区开展社会服务的职能；在相关行政立法中，也着力改变以往城乡分治的状况，把农村社区作为开展相关行政事业活动的组织单位；行政法规、部委规章、地方法规和地方政府规章，也严格遵循立法原则和精神，充分认可和强调农村社区建设的法律地位。

其次，在机构设置和行政规范上构建良好的运行机制。2015年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深入推进农村社区建设试点工作的指导意见》提出，“加强对地方试点工作的指导，及时制定完善相关配套政策。地方党委和政府要把农村社区建设试点工作纳入重要议事日程，建立农村社区建设统筹协调和绩效评估机制”[3]。各地充分重视组织机构的设置，成立专门的农村社区建设领导小组并设立办公室，这几乎成为各地推进农村社区建设的标准动作。如2012年3月河南省孟州市委、市政府《关于加快新型农村社区建设的实施意见》提出，“成立由市委书记任政委，市长任指挥长……有关部门以及金融部门主要负责人为成员的新型农村社区建设指挥部”[7]，同时成立规划建设指导组、资金统筹推进组、用地协调推进组等相关机构，并要求各乡镇办事处都要建立一个项目建设协调机构。安徽省亳州市“建立主要领导亲自抓、分管领导具体负责，民政部门牵头、相关部门配合、社会广泛协助、村民积极参与的农村社区建设运行机制”[8]。在设置专门机构的同时，各地还要以行政规范保障农村社区建设的制度供给。如河南省专门组织农村社区建设规划方案评选活动，出台《农村社区资金筹措使用管理办法》；山东省、安徽省、北京市分别制定指导标准、考核办法、实施方案等，推进农村社区建设。

(二)农村社区的建设渠道开阔、平台技术较高

首先，农村社区的建设渠道平稳开阔,推进方式科学有序。我国农村社区建设始于2003年个别地区的社区管理和社区金融服务，2007年开始进行农村社区建设实验，2009年在全国范围内扩大农村社区建设的覆盖面，2015年将农村社区建设提高到“夯实党的执政基础、巩固基层政权”的高度。农村社区建设的渠道日益平稳开阔，推进工作坚强有力且有序展开。同时，工作推进特别注重示范引导和分类指导，强调工作方式的科学、民主。从“全国农村社区建设实验县(市、区)”的甄选，到“全国农村社区建设实验全覆盖示范单位”的遴选，再到“农村社区管理和服务创新实验区”的评选，对示范引导作用的强调一以贯之；从民政部提出“创建活动中要切实尊重农村居民的主体地位，保障农民的知情权、参与权、表达权、监督权”[9]，到中共中央办公厅、国务院办公厅强调“根据不同地区经济社会发展水平和农村社区实际情况，突出重点、分类施策，稳步推进试点工作”[5]，推进方式的科学化、民主化保证了推进渠道的畅通高效。

其次，农村社区建设顺应时代发展要求，平台技术起点较高。农村社区建设是在综合国力不断提升、党的执政能力不断加强的背景下，在总结我国改革开放经验和吸纳国外先进文明成果的基础上，为解决我国经济社会发展深层次问题，实现国家治理体系和治理能力现代化而作出的系统性探索，蕴含丰富的理论内涵。社区建设的“最终目标是实现社区对所有入住居民的综合管理，达到融合村组、实行以一个社区为一个行政管理单位的目标”[10]，顺应了时代发展对农村治理的新要求，凝聚着人民的聪明智慧。同时，农村社区建设还积极吸取网络时代的技术优势，发挥农村社区远比自然村落基础设施完善的优势，为农民权利行使插上现代技术的翅膀，努力实现从“楼的社区”到“人的社区”的转变[11]。各地积极在农村社区建设中以“互联网+社区综治理念为引领，以信息化为支撑，以网格化为基础，以社区综治中心为依托”，遵循“便捷、实用、经济”的原则，建立起多功能的社区平台，促进社区治理更加民主、科学，“促进群众充分参与社区活动，便捷行使民主权利”[12]。

三、农村社区建设中农民政治参与的文化基础

《中国共产党章程》提出：“建设社会主义精神文明，实行依法治国和以德治国相结合，提高全民族的思想道德素质和科学文化素质，为改革开放和社会主义现代化建设提供强大的思想保证、精神动力和智力支持，建设社会主义文化强国。”随着农村社区建设由点到面稳步推进，农民政治参与蓬勃开展并不断创新，农民的理念和素质不断提升，从社会心理和价值观方面不断充实政治参与的文化基础。

(一)农民政治参与理念的提升

随着改革开放的深入，农民观念和意识呈现总体混乱和内部分化的特征。“三农”问题的持续发酵，“很大程度上都与村庄内部的凝聚力下降、村庄的解体和失序有关”[13]302。农村社区的建设，打破了以往农村聚族而居、人们生死相依的熟人社会，建立在宗亲和邻里关系基础上的传统村落共同体逐渐瓦解。在农村社区完善基础设施、改善村居环境的前提下，许多村民改变了以往的卫生和生活习惯，生活方式更加接近现代文明了[14]26。更重要的是，农村社区中逐渐建立了一种新的认同感和归属感，凝聚力和向心力逐渐提升。

农村社区发挥着思想交流、观念碰撞、活动开展和人群聚合等功能，有利于培养迥异于传统村落意识的参与意识、合作意识、公共意识、平等意识，培育社区现代价值观念，塑造社区民主、平等、和谐、合作的文化氛围。对新乡市的调研表明，村委会体现了“一种层级化从上而下的管理自治形式”，而农村社区“则有着更为民主的透明的治理权利和义务”[15]。浙江省兴隆村在社区建设过程中，注重通过各种利益的导向作用引导居民参与社区各项建设，逐步提升农民在社区建设中的参与意识和参与水平。河南省舞钢市伊集镇张庄村“在社区规划设计过程中十分注重尊重民意，在社区的具体建设过程中，农民更是成为整个施工的监督者和参与者”[16]。当然，农民参与意识的发展还需要大力培育和扶持。当前，即便在建设成绩显著的示范性农村社区中，也只有58%的居民非常愿意或比较愿意参与社区事务，同时参与意识还深受个体利益的制约，选择性参与、动员型参与、被动型参与占主导[17]22。

(二)农民政治参与素质的提升

农村社区“从根本上说已经不再属于传统的农村范畴，而是已经成为现代城镇体系的一个重要组成部分”[13]66。农村社区建设是“培养农村社区居民综合素质和公民意识从一个农村人过渡到城市人的转移手段和措施”[15]。

首先，农村社区建设优化了文化教育和医疗卫生资源配置，对农村公共服务体系改善极大。相比传统村落，农村社区的主要特点是配备了完善的公共设施，学校、医院、公共文化体育设施、社区休闲设施等通常是农村社区的标准配置。比如山东省诸城市农村社区的公共服务平台设在社区中心村，按要求设置“一厅八室(中心)”，即综合服务大厅和医疗服务室、社区警备室、计生服务室、文体活动室、图书阅览室、远程教育室、电子阅览室、土地流转和农民专业合作组织服务中心等[18]21。农村社区文教和医疗资源集中的状况，使其具备了进一步吸引人口集聚和促进产业发展的条件。浙江省奉化市在农村社区建设中形成了科教文领域的“三三”资源共享网络，即“政府、社区学院、村(社区)三级组织网络内实现资源传输，教育、科技、文化三类资源基地得到有效整合”[19]。据对山东、山西等地的调查[20-21]，农村社区建设能显著增强农村医疗保健网络的能力，提升农村医疗保健水平，促进城乡医疗保健事业协调发展。

其次，农村社区建设对生产生活方式的改变促进了农民素质的提高。2015年《半月谈》编辑部实施的系统调研显示，按统一标准规划建设的农村社区中，中青年农民成为毫无疑义的主导力量[22]。农村社区在生产、生活等各方面的行为方式和传统村落大相径庭。不仅农村社区从规划到建设积极引入市场化运作方式，而且社区的日常生活服务除公益性项目之外，也多采取市场经营的方式。社区居民的生活方式也更接近城市化和现代化，农村社区的建设“把千百万农村人口尽快从传统农村生产生活方式束缚下解放出来”[23]。农村社区相对完善的公共服务设施和相对现代化的生活方式，全方位地改变了农村居民的人际关系模式和日常行为方式，农村社区的“治理模式和治理手段更接近现代民主政治的要求”[24]。

四、当前农村社区建设中农民政治参与存在的主要问题

农村社区建设预示着农村建设的趋势和方向，提升了农民政治参与的层次和内涵。然而在创新实践取得成绩之外，也暴露出一些突出的问题，需要从主体意识、参与目的和参与行为特征等方面予以反思。

(一)农民主体意识的显著匮乏

农村社区建设对农民的主体地位和权利意识的提升有显著推动作用。决策层一直强调“坚持村民、居民的主体地位，发挥村民、居民的主体作用”[25]。农村社区建设中普遍表现出尊重农民意愿、保护农民权益。有研究者指出，“农民的社区参与程度是检验一个地区治理发展水平的重要标志，是农村社区建设和管理的根本基础”[26]。但不可否认，自上而下的决策方式仍没有根本扭转，目前“农村社区建设中与农民利益相关的重要决策很大程度上仍取决于县乡政府的选择，农民被排斥在公共项目的决策、运作和监督之外”[27]。造成这一结果的重要原因之一，就是农民主体意识的显著匮乏和明显分化。调研表明，农民对社区事务的积极参与，基本不是出于由自身需求产生的意愿；经常参与农村社区公共活动的被调查者不过占比27%，“农村社区建设的推动力量和管理力量就是村委会”[28]。

许多地方的“农村新社区，由于人口规模较大，人口流动性强，导致了社区成员的异质化程度不断加深，居民间的融合相对困难。目前许多农村新社区还只是一个地理上的概念，居民对新社区的心理归属感尚未形成”[29]。而这种心理归属感是构成社区治理核心层的社区文化的主要内容。很多地方的农村社区建设陷入了“政府唱独角戏，市场介入不足，农民主体缺位现象普遍”的境况[30]41，农民的实际需要很难真正参与到农村社区建设的决策中。基层政府在做好基础设施、组织框架和制度供给等方面工作的基础上，应“及时对农民的心理转变问题加以引导，而当前政府在价值引导方面的意识显著薄弱”[31]。

(二)参与目的、范围的狭隘与庸俗化

与农民主体意识的显著匮乏互为因果、相生相伴的是，农村社区建设中农民的参与目的和参与范围比较狭隘和庸俗化，大多是在经济利益的直接吸引下才对社区内具体经济事务进行关注。

调研显示，农村社区居民参与社区事务的目的大多直接和明确的经济利益相关，参与的范围多局限于土地承包经营、集体财产处置和个人医疗及社会保障等领域。例如，河南省某农村社区土地资源或经济利益方面的事务参与率最高，医疗卫生和社保方面次高，社区卫生和治安环境居三[17]20；浙江省乐清市农村社区建设缺乏社区群众的参与[14]44，而且有限的参与活动也大多集中在个人或家庭在股份经济合作社改制、村组集体资产的清产核资、土地合作社股份核定中的资格确定、利益分配、权利行使等方面。不过可喜的是，农民对农村社区事务的参与层次有逐步提高的趋势，他们在注重经济利益的保障之外，日益认识到“政治利益的尊重是扩大农民参与的条件”、“社区公共利益的追求是农民自发参与的动力”[32]。

(三)参与行为的形式化和模式化

对浙江省乐清市的调研显示，“当前农村社区建设过于注重标准化、模式化，没有充分结合当地居民的实际需求，不注重本土文化的融入，因地制宜的原则没有很好地得到贯彻。”[14]44山东省Z市农村社区建设中存在一些过分追求形式化的规定动作，比如在房屋设计中过分追求整齐划一和外观漂亮，忽略了农村社区居民对生活方便、经济的功能要求。还有一些干脆是劳而无功的花哨行为，比如“在社区办公场所开通热线服务电话，村干部24小时轮流值班，但实际效果不大。”[30]35农村社区建设中往往要求社区服务中心、警务室、卫生室、图书室、养老机构等一应俱全，但社区公共服务和社区公共事务的实效性并不乐观。以上现象表明，“农村社区居民的总体参与度较低”[33]，参与行为的形式化、模式化特征比较显著。

究其原因，一方面是农村社区建设存在体制性障碍，只能靠形式化、模式化的动作刷存在感、博眼球。农村社区的建设虽然有多村合并、一村一社区、开发联建、产业园区带动、村企共建等多种模式，但对于社区管理服务机构、村两委、乡镇或街道之间的关系问题，对于社区自身的管理体制问题，基本没有大的突破。在官本位影响深远的现状下，社区的内外管理体制都处于暧昧不定的状态。另一方面则是我国制度设计、法治建设仍然有待完善，这和农民主体意识缺失的因素交叉影响，导致农民无力抵制而只能被动接受形式化、模式化的参与安排。“农村社区建设中与农民利益相关的重要决策很大程度上仍取决于县乡政府的选择”[27]，加上80%的农民对社区建设法律法规知之甚微，农民维护合法权益的途径和机制并不健全，这很容易导致“有权有利的社区公共服务建设内容政府职能部门拿着不放，而一些无权无利的麻烦事、琐碎事则由社区全部承担……社区服务与管理积极性不高的现象时有出现，农民的利益无法保障”[18]35。

五、结语

从目前我国农民政治参与的实践经验看，农村社区建设是一个可操作平台，也是一个具有普遍借鉴意义的民主政治建设路径。农村社区建设，从制度及文化视角看，都需要具备相关条件，或需要相关要素的生成。比如制度方面，农村社区建设工作需要政府的支持，但是又不是传统的纵向垂直架构的模式，而是扁平型的服务型、协商式制度设计，等等；从文化的角度看，各种所需要素中，农民主体意识的养成是一个较长的过程，农民必须长成为理性的公民个体。只有“不断强化农村居民作为社会主体的自我意识和自主精神，弱化农村居民对政府的过分依赖心理”[34]，农民政治参与的质量才会提升，参与的深度及广度才会具有真正的民主价值。

我国的民主政治发展，没有占人口绝大多数的农民的真正高质量参与，就说不上取得真正的成效。当前农村社区建设中农民政治参与存在的种种问题，都是亟需解决的，也是我们努力的方向。随着我国民主政治建设进程的加快，以及国家治理体系和治理能力现代化，农民作为政治参与的主体，一定会发挥越来越大的作用，其自身权利和利益也会不断得到维护和改善。

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