国家治理现代化背景下完善人民政协体制的思考

2018-02-09种道台

枣庄学院学报 2018年3期

种道台

(青岛大学政治与公共管理学院，山东青岛 266071)

一、人民政协是推进国家治理现代化的重要制度设计

(一)人民政协与协商民主

人民政协作为我国实行多党合作、政治协商的重要组织形式，为社会各界群众参政议政提供了一个制度化的渠道。人民政协是具有中国特色的制度安排，发挥人民政协的协商民主功能是优化和提高国家治理能力的重要途径，[1](P21)在当代世界的民主化发展进程中，传统的代议制民主已经表现出诸多弊端，诸如日益蔓延的政治冷漠、逐渐加重的政治分裂等现象的出现。在此背景下协商民主开始走上历史舞台，但这一民主形式在西方国家并未得到充分重视和发展。在我国的民主建设进程中，探索出了人民政协这一具有中国特色的民主形式，这种民主形式在新时代具有了更为丰富的内涵，即它为协商民主的发展提供了一个完善的制度平台。人民政协有效地保障了我国各党派、社会各界别之间的民主参与、民主协商与民主监督，充分体现了协商民主多元参与、平等协商、形成共识的治理理念，构成了实现我国国家治理现代化的重要制度基础。

(二)人民政协的功能契合治理现代化的取向

从政治功能的角度而言，政治协商、民主监督、参政议政是人民政协的主要功能。政治协商是对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策之前进行协商，也包括对决策执行过程中的重要问题进行协商。民主监督是指对国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行、国家机关及其工作人员的工作情况，通过行使建议和批评权进行监督。参政议政是对政治、经济、文化和社会生活中的重要问题以及人民群众普遍关心的问题，开展调查研究，反映社情民意，进行协商讨论。国家治理现代化中，民主是一个重要因素。协商民主作为民主的一个重要实现形式，有着多重的作用，一方面它能促进人民对政治生活的参与，另一方面又能保持国家权威。最为重要的是，协商民主使得中国共产党作为领导核心的同时，又能与民主党派和社会各界开展交流，推进并体现决策的科学性、合理性。国家治理现代化事业的实现，需要强有力的领导，中国共产党是就是最强有力的领导核心，通过民主协商可以促进科学领导、民主领导的发展，借助人民政协的协商民主优势和经验推行，更有利于国家治理现代化的民主实现。人民政协所具有的监督功能，可以促进对于各项法律法规的监督，推进法制化进程，并进一步促进促进司法制度的完善，推进反腐进程。而这些也正是国家治理现代化中所须推进和改进的方向，因此人民政协的功能正契合治理现代化的取向。

(三)人民政协体现多元治理理念

国家治理现代化的一个重要内容是多元治理的发展，多元治理符合社会历史规律，多元治理即治理主体与治理方式的多元化。人民政协的人员构成包含社会的各个阶层，有助于更多的社会群体参与到国家治理现代化这一过程中来。人民政协在人员构成上包括我国社会各阶层中具有广泛影响力的个人及群体，聚集了大量高素质人才，他们既具有广泛的代表性，同时具有较高学历和知识水平。国家治理现代化离不开人才和智力的支持，国家与地方在制定各项方针政策的过程中，政协委员可以利用其专业优势充分发挥建言献策的优势。另一方面，政协委员来自各行各业，而国家治理现代化包括经济、政治、文化、生态各个层面，政协围绕国家某一行业或领域的方针政策可以更有针对性的提出建议。此外政协委员大多具有广泛影响和号召力，与社会各阶层联系较为密切，在群众利益与意见的聚集、表达与政策推行中发挥着积极作用。

人民政协是我国的政治协商机构，各级政协的主要领导也都由同级的中共党委常委担任，虽然人民政协不具有国家政权机关的性质，但是政协所独有的兼具政治协商和准政权机构的独特性，使得政协能够发挥重要的作用。从人民政协的历史看，建国前后人民政协承担了国家权力机关的职能，对于维护新中国政权的稳定，恢复国民经济发挥了不可磨灭的作用。国家治理现代化作为推进我国各项事业向前发展的重要推动策略，也离不开政协发挥作用。政协中包含我国所有政党，大多数人民团体和组织，以及多数界别的人才。国家治理的现代化与各个政党、各个团体组织、各个界别紧密相关。同时，它们也是国家治理现代化的重要参与体。在国家治理现代化背景下，人民政协可以在中国共产党领导下，发挥其所具有的协商推动作用，推动国家治理现代化。

二、人民政协现行体制的思考

(一)政协委员的产生、构成与激励机制问题

目前，政协委员的产生方式主要为提名推荐，由具有提名资格的各党派、团体、组织、界别进行推选。作为人民政协的组成人员，人民政协发挥作用的关键因素是政协委员，政协委员是发挥人民政协优势的主体和真正行动者。因此关于政协委员的产生、组成、激励等相关问题显得尤为重要，目前这些方面尚存在一些有待完善之处，具体表现在以下方面：

1.政协委员的产生方式较为单一

目前政协委员的选任主要通过推荐产生，全国政协委员由各党派中央、各人民团体、无党派人士、各个界别等协商提出，各地方的政协委员也是由此方式产生。这种推荐方式是政协章程中明确规定的，在现实的政治生活中也基本上按照此方式产生。随着改革开放以来，社会主义市场经济的建立和发展，中国社会的分化程度提高，多元化的利益和价值取向日趋明显，社会中新的群体的不断涌现，这种单一的推荐方式使得政协委员的产生方式缺乏广泛全面的代表性。从政协委员选拔推荐所具备的条件来看，政协委员基本上都是来自社会各界的精英，造成人民政协制度实际上是一种精英代表制。随着社会发展日益多元化，人民政协需要不断改进政协委员的选拔方式，以增加政协委员的群众性和代表性，及时将新产生的社会精英吸纳到人民政协中来，有效整合社会各界的利益和意志，从而更好的发挥作用。

2.政协委员界别设置不尽合理

八届全国政协会议上将政协委员的界别增加为34个，到现在多年没有再增加。随着经济社会的发展，利益群体的分化，原有的界别已经不能完全代表各方权益。人民政协制度是中国特色的政治制度，它是人民当家做主的政治制度保障之一。所以体现表达更多人民的利益也是人民政协的应有之义。目前的界别设置中农民和工人这两大群体的代表性不足，而工人和农民在中国总人口的当中占据主要位置，虽然存在着中华全国总工会和农业界这两大界别，但来自基层的农民和一线工人相对较少，这些政协委员在全体政协委员中的比例比较低。这也反映出目前的政协委员的组成，更多的体现出精英化的特点。这种精英化的特点，有利于推动政协委员的专职化走向，提升政协委员发挥作用的效率，但是也应警惕有脱离群众危险的弊端。如有些地方政府为了拉动地方经济的发展，给予部分龙头企业家政协委员的政治地位，这种方式确实对于推动经济发展，提高企业家的参政热情具有一定的积极效应，但是在基层群众中容易造成一定的心理落差，部分群众可能会对政协的人民性、代表性产生一定疑问，甚至会对人民政协的一些工作产生抗拒，从而影响人民政协的权威。另外在目前界别设置当中存在着某种程上的重复，有些界别存在着包含关系，这种重复对于政协界别的科学合理性造成了一定程度上的影响。以上的问题都不利于发挥政协的广泛代表性。在党的十九大报告中，习总书记明确提出要增强人民政协界别的代表性，因此人民政协的界别代表性的改革完善确实迫在眉睫。

3.政协委员缺乏相应的评价考核机制

政协委员作为参政议政重要机构的组成人员，有必要拥有一套专门针对委员的准入和任期内各种基本业务素养的考核评价标准，从而提高人民政协的工作效能，保证各项功能切实发挥出作用。当前对政协委员任期内的监督和评价考核机制是缺乏的。权力不能没有监督，没有监督的权力容易变成洪水猛兽，监督的缺乏导致部分政协委员在其任期内毫无作为，甚至是借着政协委员身份之利进行违法犯罪活动，在人民群众中造成了极为恶劣的影响，削弱了人民政协所应有的权威性。有些政协委员虽有政协委员之职，却多次缺席甚至从不参加人民政协的相关会议，还有些政协委员虽然参加政协会议但很少真正发挥应有的作用，没有担负起作为政协委员这一角色所应担负的责任。政协委员所具有的权利和职责没能得到切实的行使和履行。虽然一些省市地方针对以上问题有一些地方性质的相关规则办法的存在，但是在全国范围缺乏一个统一的具有约束力的评价考核机制。

(二)人民政协的参与度有待提高

人民政协作为我国国家治理体系中的重要组成部分，但在目前的国家治理中还没有充分发挥其治理功能，其未来提升的空间是相当广阔的。如按照章程的规定，在国家和地方的各项重大事项的决策在进行之前应与人民政协进行协商，但是在政府制定某项决策以及人大制定某项法律时，往往的情况是在已经形成了一个确定的方案之后才会联系相关的政协人员，甚至某些地方在制定决策时往往连邀请政协人员到场进行听证的举措都一并省略了，即事后的“体制性确认”，这对社会主义协商民主的发展是有一定影响的，人民政协的有效参与度被大大降低了。

政协的参与度不足，主要有两个方面的原因。首先，传统的政府包揽一切的全能型政府理念已经深入人心，有些地方政府依然不习惯接受其它党派和团体的建议和监督，虽然人民政协内的民主党派、人民团体积极参与协商监督、提出相关建议，但是这些并不能够得到很好的回应，使得人民政协参与热情再次受到打击，久而久之热情度降低，从而发挥不出相关的作用和功能。其次，政协委员的政治能力还需要不断提高，有些政协委员仅仅将委员身份视为一种荣誉称号，缺乏工作热情，个别委员参政议政能力不高，有些政协委员在任期内很少提出提案，提案的质量也有待提高，这些政协委员的因素都影响了人民政协功能的正常发挥。

(三)人民政协需要更充分的法律规范

人民政协的定位是自1954年我国的首部宪法颁布之后开始确定，它作为我国的爱国统一战线组织，是在中国共产党领导下的多党合作和政治协商的重要机构，也是发扬中国特色社会主义民主的重要形式，但只是在宪法中有此定位，并且并未有其它相关组织法加以细化，尤其是其发挥作用的具体形式并没有相关的法律规定。目前人民政协的权力基础主要来自政协章程以及中共中央的有关政策性文件。由于政协章程和有关文件较为原则，缺乏刚性约束和操作性规范，因此尽管多年来各级政协在推动履行职能的制度化、规范化、程序化方面做了不少工作，也取得一定成效，但是，政协协商民主的功效发挥仍受到较大制约。[2](P9)在法律法规方面，还存在的问题是，政协的相关提案或建议提出以后得不到有关部门的重视，没有一套机制或者法律规定这方面的工作，从而影响了政协功能的发挥。这些问题有待于通过相关法律法规的制定和完善来加以解决，因而更充分的法律规范是必要的也是必须的。

三、完善人民政协体制的建议

(一)完善人民政协的选任、组成和激励机制

国家治理现代化条件下所要求的是多元治理，通过对人民政协相关准入和组成机制的健全让人民政协成为国家治理现代化条件下重要参与主体，坚持在中国共产党的科学领导之下，让更多的社会主体参与到国家治理现代化进程中去。

1.拓宽政协委员的选任途径

目前，人民政协委员最主要的产生方式是采用推荐制的办法产生的。随着经济社会的发展，这种方式已经不能满足政协发展和民主政治发展的需要。有必要积极拓宽政协委员的选任制度，如可以鼓励部分具有较高知识水平和参政能力的个人通过自荐方式参与到政协委员的选拔环节，让更多的具有专业知识与能力的人才进入政协队伍中去，提高政协队伍的专业素养。还可以规定某一党派或社会团体中的达到相应人数要求进行联名推荐，这种联名推荐的方式有利于提高社会群体的积极性和参与度，有利于提高人民政协的受关注程度。这种适当引入竞争机制的方式，使政协委员通过一定范围内的竞争获得相应资格，提高政协委员的综合素质。加强对后备人员的发掘和培养，完善政协委员的新老交替机制，是完善政协委员准入机制的一个十分重要的环节。[3](P4)政协委员的选任不论是运用何种方式，都必须坚持公开透明，接受民众的监督，在阳光下进行。

2.合理划分政协委员的界别

政协委员的界别设置体现的是让可能多的社会群体加入到人民政协的爱国统一战线组织中去。政协界别设置的原则和目标是要充分体现其广泛性和包容性，通过各个界别的广泛参与来实现各社会阶层的利益表达，反映各社会阶层的利益诉求，最终实现团结和民主这两大主题。[4](P50)随着社会的发展，将有深刻的利益分化，随之而来的会有更多的利益群体产生，所以应当适当增加相应的界别，让更多群体的在政协中有发言和表达利益诉求的机会。政协委员的构成界别中，在保持政协委员具有较高文化素养的和参政能力的原则之下，适当增加农民、工人以及新兴社会群体的代表。另外，在现有的界别中对有重叠的界别部分进行整合，让政协委员代表的资格可以分配到更有需要的界别中去。此外对界别设置采用一个浮动的规则，随着社会的发展对界别做相应的调整。

3.建立相应的政协委员监督考核机制

没有制约和监督的权力必然会成为腐败的温床。因此建立一套评价和考核机制十分必要。按照相应的标准把任期内的每个政协委员的当选表现加以考评，包括提案数量、参加会议考勤、联系相关的党派和群众的密切程度适当的进行奖惩。对于不符合要求的政协委员要进行适当的惩处，可以予以警告、公示，对于表现严重不符合标准的应当免除其政协委员资格，任期内工作完成好、外界评价优的政协委员在政协或者公务员系统内部通报嘉奖。

(二)提升政协的知情和参与度

让政协有更多的知情权是发挥政协作用的前提。“知情权”是政协委员履行参政议政和民主监督职能的前提条件。[5](P20)中国共产党是社会主义事业的领导核心也是国家治理现代化的领导核心，党的十九大报告中进一步提出了在党的领导下实现全面建成小康社会，夺取新时期的伟大胜利。治理现代化的实现离不开中国共产党的科学领导，科学领导更是需要推进民主协商的实现。人民政协可以在制定相关方针政策时起到建言献策、参与决策的作用，在党的领导下给予政协更多的空间发挥这个作用。各级政府作为行政的主体，在各级政府的施政过程中，应该对人民政协给予相应的知情权，地方的政策在制定过程中可以通过政协平台完善相关政策。政协作为联系多个行业的平台，可以借助这个优势把一些事项发布给各行业，促进各行业间的交流沟通，从而更有利于各项事务的推行和解决。同时，必须注意避免的一个问题是，不要事后通知或者临时同时，应当适当提前时间，给予政协一定的反应和处理空间。信息的发布内容上要明确易懂，防止走形式的信息通知的出现。

政协参与度的提高，离不开知情权的提高。通过提高政协的知情度可以提升政协委员的参与热情，使政协委员有更强的使命感、荣誉感、责任感，以极大的积极性投入到相关的政协工作中去，履行委员责任、行使委员权利。建立相应的政府、政协、人大相关问题的沟通机制，做到在中国共产党的领导之下，多个主体的共同参与讨论。政府还应实行相应的听证制度，让更多信息在不违背相关安全保密原则前提下对政协予以公布。促进政协委员更多的与各自所代表的党派和团体加强交流与沟通，加强与人民群众的交流，反应各个群体的利益需求，发挥好一个中间和联络者作用。对政协委员进行相关的技能培训，提升政协委员的履职能力和参政素养。

(三)完善人民政协相关法律法规

推进政协相关法律的建设和完善，将政协的政治地位通过法律的形式予以确认，完善具有可操作性，适应性较强的法律法规。法治化是国家治理现代化的过程中一个重要的内容，完善政协的相关法律的建设也是对于国家治理现代化的一个推动。现今的宪法中政协地位的相关阐述不够具体，在依宪治国的背景之下，宪法是国家治理的总章程和总依据。完善宪法中的有关政协地位的规定，既是对于政协地位的确认更是对宪法的完善，符合时代和国家发展的要求。

建立和完善真正具有法律效力的政协组织法十分必要，决定政协能否实现其工作的规范化和程序化。人民政协组织法是目前最主要的关于人民政协的法律，但是这部组织法是有一定历史因素在其中。它是建国前后，中国共产党和各个政治团体相互商谈，经过一系列沟通洽谈达成的共识，由于其创制时间在人大成立之前，因此人民政协组织法没能经过作为国家权力机关的人大程序上升为国家意志，因而，政协组织法从根本上来说，还需要再进一步加强和完善其效力和权威性。因此，通过国家权力机构通过法律的赋权，给予人民政协相应的切实法律支撑，建立一个真正属于人民政协的法律，相当重要。建立和完善政协组织法，要保证人民政协政治协商的形式以及程序要符合人民政协实现政治协商职能的现实要求。[4](P53)在我国的四项基本政治制度中，人大制度、区域自治制度、基层自治制度都有了相关的单独法律法规的创设，唯独人民政协还没有完成相应的法律法规的创制。国家治理现代化是一个机遇，人民政协制度可以借助此次东风，获得一个良好的发展机会。