“1267制裁机制”司法审查问题研究

张璐璐

(浙江工商大学 法学院，浙江 杭州 310018)

联合国安理会为维持国际和平与安全采取了一系列预防和惩罚恐怖主义的制裁措施，其中最有影响力的当属“1267制裁机制”。“1267制裁机制”在安理会所有制裁机制中当属最前沿的制裁机制，最新的程序改革都首先在该机制内适用。自该机制设立以来，面临不少质疑和挑战，尤其是制裁决议的司法审查问题引起了国际社会的广泛讨论。本文将以“卡迪案”为切入点，指出“1267制裁机制”的司法审查问题，并就国际法院的司法审查基础、未来将如何应对安理会决议的司法审查等问题进行探讨。

1 安理会决议的司法审查困境

1.1 基本案情

阿尔·巴拉卡特国际基金会(以下简称“巴拉卡特”)设立于瑞典。2002年5月27日，巴拉卡特和亚辛·阿卜杜拉·卡迪(以下简称“卡迪”)因被怀疑支持恐怖主义，被列入欧洲共同体(以下简称“欧共体”)《第881/2002号理事会条例》(以下简称“争议条例”)附件一的名单中，在欧共体的资产随即遭到冻结[1]。该争议条例直接对某些与奥萨马·本·拉登、基地组织网络和塔利班有关联的个人和实体实施了具体的限制措施。申请人卡迪向欧洲初审法院提起诉讼，请求法院废除该争议条例。

卡迪主张，争议条例违反了他的基本权利，尤其是关于公平听证权和有效司法审查的权利。2005年9月21日，欧洲初审法院作出裁决，认为欧共体的行为不构成侵犯原告的3项基本权利，驳回了原告的诉讼请求。

卡迪不服初审法院的裁决，随即于2005年11月向欧洲法院提出上诉。巴拉卡特也向欧洲法院提起上诉。欧洲法院合并审理了卡迪和巴拉卡特的案件。巴拉卡特主张欧共体的行为违反了《欧共体条约》第249条。2008年9月3日，欧洲法院作出了完全不同于初审法院的裁决。法院裁定，欧共体冻结资产的措施违反了上诉人的基本权利，因而该制裁措施对上诉人无效，并要求欧洲联盟理事会(以下简称“欧盟理事会”)在3个月内为上诉人提供救济措施。

在“卡迪案Ⅰ”的判决(2005年初审判决和2008年的上诉判决统称为“卡迪案Ⅰ”的判决)作出之后，“1267委员会”向欧洲联盟(以下简称“欧盟”)的成员国代表提供了一份上诉人的列名理由简述，理事会随后对制裁措施作出相应调整，但上诉人仍然在调整后的制裁名单上。因此，卡迪再次向综合法院起诉欧洲委员会。2010年9月30日，综合法院作出判决，认为有必要对欧盟执行安理会制裁的措施进行“全面审查”。2010年12月10日，欧洲委员会、欧盟理事会，以及英国等21个欧盟成员国联合向欧洲法院提出上诉，要求就综合法院在“卡迪案Ⅱ”判决(2010年的初审判决和2013年的上诉判决统称为“卡迪案Ⅱ”的判决)中提出的欧盟法院应当对欧盟执行安理会制裁的措施进行“全面审查”这一观点作出进一步的澄清。欧洲法院最终裁定驳回欧洲委员会、欧盟理事会和诸国的上诉，支持综合法院对欧盟执行安理会制裁的措施进行“全面审查”的观点。

1.2 欧盟法院的立场

从“卡迪案Ⅰ”到“卡迪案Ⅱ”，从初审法院到欧洲法院，再从综合法院到欧洲法院，就欧盟成员国执行安理会第七章决议措施的司法审查问题，法院态度明确，其立场的演变也是显而易见的。

在“卡迪案Ⅰ”的判决中，初审法院的立场是对于安理会制裁决议依据的事实和证据能否支持欧盟实施制裁措施的行为，法院无权审查，且法院也无权对欧盟实施安理会制裁决议的措施是否符合比例原则进行司法审查。除非违反强行法，安理会制裁决议的措施在国内法院享有司法豁免*(2005)欧洲初审法院T-315/01号。。初审法院指出，原告要求废止的争议条例是欧共体为执行安理会决议的措施而颁布的法律文件，并多次强调了欧共体为执行安理会决议采取的行动是必要的。初审法院在判决中多次重申，安理会决议中规定的制裁措施没有为执行国留下自由裁量的空间。根据共同体法律承认的基本权利保障标准来间接审查安理会决议的合法性，这在国际法或共同体法律上都不具有正当性。据此，法庭得出结论，认为必须考虑所讨论的安理会决议原则上不属于法院司法审查的范围，法院没有权力根据共同体法律甚至间接地对其合法性提出质疑。相反，法院解释和适用该争议条例，应尽可能符合会员国根据《联合国宪章》(以下简称“《宪章》”)所承担的义务。

欧洲法院的立场发生了明显的转变，认为共同体实施安理会第七章决议的行为应纳入司法审查的范围，且提出了应当对共同体执行安理会制裁措施的行为进行“全面审查”。欧洲法院认为，欧盟的基础是法律规则，成员的行为必须符合这个要求，即都要符合《欧共体条约》。该条约要求所有欧共体的行为必须尊重基本人权，这是欧洲法院审查所有在欧共体范围内行为之合法性的基础，履行安理会反恐制裁决议的措施没有理由免受司法审查[2]。欧洲法院指出，“有效的司法保护是欧共体立法的基本原则之一，在成员国国内有着深厚的宪法保护传统，也得到了《欧洲人权法院规约》第6条、第13条，以及《欧盟基本权利宪章》第47条的确认”*(2008)欧洲法院C-402/05P号。。欧洲法院进一步认为，必须对共同体实施第七章决议的行动之合法性进行“全面审查”，包括执行安理会相关制裁决议的措施*(2008)欧洲法院C-402/05P号。。欧洲法院的立场是尽管无权审查安理会的第七章决定，但它对欧共体实施安理会第七章决议的行动有司法审查的管辖权，法院有权宣告此类执行措施与共同体法律体系中更高级别法规的原则不一致，并指出这并不意味着欧洲法院审查了安理会决议或挑战了联合国在国际社会中的首要地位。欧洲法院认为，对于上诉人被列入制裁名单的理由，欧盟相关机构有义务与其沟通并为上诉人提供申辩的机会。欧盟理事会在冻结资产的措施中没有为申请人提供任何国内层面的司法救济，侵犯了其基本权利，因而该措施对申请人无效。欧洲法院要求欧盟理事会在3个月内对申请人的权利侵害提出救济措施。

欧洲综合法院在2010年“卡迪案Ⅱ”的判决中肯定了欧洲法院提出的“全面审查”观点，并提出了初步的审查标准*(2010)欧洲综合法院T-85/09号。。综合法院认为，尽管监察员办公室给予制裁对象一定程度上的保护，但该制度仍然未能向权利被侵犯的个人提供充分的司法保证。法庭指出监察员明显缺乏独立性和公正性，并认为监察员办公室的作用是有限的，无法替代对委员会决定进行专门审查的司法机构。这是综合法院坚持认为应当在共同体层面对国家执行安理会措施进行司法审查的主要原因。综合法院提出了司法机构的初步审查标准，即必须经过精准、一致、可靠的证据分析，同时也要评估某一决定是否在获得并分析了所有相关信息的条件下作出，以及能否证实从中得出的结论。最终法院裁定，欧共体调整后的措施仍未对申请人提供真正的司法保护，因此该措施仍然无效。

在2013年7月18日的上诉判决中，欧洲法院认可了对共同体执行安理会第七章措施的行为进行司法审查的必要性，并明确了审查目的在于确定共同体行为是否与保护基本人权的要求相一致*(2013)欧洲法院C-584/10P号。。法庭认为，为了保持和平与安全价值和人权价值之间的平衡，“全面审查”是不可或缺的。欧洲法庭确认了2010年初审法院的立场，由于联合国反恐制裁体系无法向被列名个人提供有效的司法保护，因此由共同体法院对国家执行安理会的措施进行审查是必要的。此外，欧洲法院提及了一个由“共同体所作决定的原因的披露、当事人的答辩权、共同体机构的公正评估”这3部分组成的审查标准，以此作为判断共同体做出某项行为是否考虑了所有相关因素，从而充分保障当事人的辩护权和获得有效司法保护的权利。

“卡迪案Ⅰ”中初审法院的观点较为保守，坚持认为不能以共同体法律中对基本权利的规定作为审查安理会第七章决议的法律依据，“卡迪案Ⅰ”中的欧洲法院则明显更为激进，主张尽管欧洲法院不能直接审查安理会决议，但法院有权对共同体执行第七章决议的行动之合法性进行“全面审查”。在欧洲法院2008年的上诉判决的前提下，综合法院在“卡迪案Ⅱ”中一改先前的观点，确认了对共同体执行制裁决议的行为进行“全面审查”的必要性，并提出了司法机构的初步审查标准。“卡迪案Ⅱ”中的欧洲法院则在重申“全面审查”观点的基础上，对司法审查的标准提出了3项建议。

欧盟法院作为区域司法机构，仅能在共同体法律的层面上，如依据《欧洲人权公约》审查共同体机构执行安理会决议的行为[3]。尽管欧洲法院在裁决中称其作出的判决不会对相关安理会决议在国际法上的优先地位构成挑战，但这在一定程度上已构成了对安理会行动的间接审查，法庭的裁决对联合国集体安全机制的首要地位形成了挑战。有学者认为这不是一个“受欢迎的”发展[4]。正如反恐委员会指出的，如果让国内司法介入安理会决议的执行，等于赋予国内法院对安理会决议的否决权[5]。

2 国际法院的司法审查

“卡迪案”引发的议题是国际法院能否成为对安理会第七章决议进行司法审查的适格主体。在现存的国际法律制度下，国际法院是有权审查安理会第七章行动的适格主体。

2.1 国际法院司法审查的基础

虽然《宪章》和《国际法院规约》(以下简称“《规约》”)都没有明确规定司法审查事项，但《宪章》第96条第1款允许安理会在任何法律问题上向国际法院请求咨询意见。因此，国际法院具有审查安理会第七章措施的隐含权力，在这个意义上，国际法院的司法审查具备合法性，并有权对安理会第七章决议是否与《宪章》相一致提出意见。从国际法院的司法实践来看，国际法院早在对“纳米比亚案”和“巴勒斯坦隔离墙案”的咨询意见中已涉及对安理会决议的隐含审查。当此类问题提交给国际法院时，国际法院即有权根据一般国际法、习惯国际法和国际法一般原则赋予的管辖权提供综合的法律意见。然而，该管辖权仅在国际法院受到咨询意见请求时才具备，国际法院不能主动对某项争议提供咨询意见。但在一定程度上，国际法院审查与安理会有关的法律事项具有《宪章》依据。此外，《规约》第36条第2款b项规定，在诉讼案件中，国际法院可以考虑国际法的任何问题，可能包括第七章决议有效性的审查，如果这与争端双方相关。该条款也为国际法院参与审查第七章决议提供了法律依据。回顾国际法院的诉讼实践，在“洛克比空难案”和“波黑诉南斯拉夫案”中，国际法院均涉及了对安理会决议的合法性审查。事实上，目前安理会主动提请咨询管辖的仅有“纳米比亚案”一例，且国际法院关于咨询意见的声明也并非一定约束安理会，此外法庭在诉讼案件中关于安理会决议的意见和决定仅能约束争端各方，而不是安理会。然而，缺乏法律约束力并不是缺乏任何影响。国际法院关于安理会决议没有达到合法性要求的论述等同于事实上给安理会决议贴上了“无效”的标签，极有可能对安理会行动合法性产生较大冲击，各国更有可能因此对执行安理会措施提出质疑，从而阻碍安理会继续作出可能被视为“无效”的决定。

国际法院具有不同于区域法庭或特设法庭的全球声誉，国际法院的观点和立场对国内和区域法庭具有权威性，甚至某些国内和区域法庭以国际法院的态度来调整和发展其法律体系。国际法院具有广泛的法律适用能力，包括从《宪章》到国际法的所有层面，不仅仅局限于区域性宪章或适用范围有限的人权条约，且国际法院拥有平衡《宪章》宗旨与目的和一般国际法与人权法的能力。如上文所述，“卡迪案”中的欧洲法院对安理会决议合法性的问题，仅能够从区域性条约《欧洲人权公约》的角度讨论，而不能直接援引《宪章》或对《宪章》条款作出法律解释。此外，作为联合国的主要司法机构，由国际法院来审查联合国机构的决定而非由联合国体系外的机构来审查，也是相当合理的。

因此，从《宪章》“隐含权力”理论或《规约》的条款来解释，同时考虑国际法院在国际法上的权威地位和相关“隐含”审查的司法实践，国际法院是审查安理会第七章行动的适格主体。

2.2 国际法院的司法审查挑战

虽然我们认为国际法院是最合适的参与第七章决议司法审查的机构，但这不意味着其司法实践中所进行的审查程度是充分的。国际法院作为联合国的司法机构，不可能直接反对联合国的政治机构，且尤其从“洛克比空难案”中可以看到，国际法院对安理会采取了明显惯于顺从的态度*1992年3月3日，就英美两国胁迫利比亚交出两名嫌疑犯的问题，利比亚向国际法院起诉，指出英美两国的行为侵犯了其根据1971年《关于制止危害民用航空安全的非法行为的公约》享有的权利和一般国际法原则下的权利，要求国际法院为此采取临时措施以保护其上述权利。1992年3月28日，安理会通过第748号决议，认定利比亚未按照第731号决议的要求采取充分有效的行动，利比亚的行为已构成“对国际和平与安全的威胁”，并决定对其实施制裁。在该项决议通过的半个月之后，国际法院作出裁决，以11 ∶5的票数拒绝发布临时措施。在“洛克比空难案”中，国际法院充分考虑了安理会第748号决议，避免作出与安理会决议相冲突的裁决。。

鉴于受到来自国内法院、区域法院，以及国际法院等司法机构的批评和质疑，为解决相关争议而明确一个适格的司法审查机构，并赋予其审查安理会第七章决议的权限，是当前联合国努力的方向。如上文所述，国际法院不能主动作出咨询意见，但是在当前的法律基础上，让安理会主动就争议事项向国际法院请求作出意见，这在事实上基本不可能实现。目前学者对国际法院司法审查问题提出的解决路径需要对现存的国际制度作出重大改革。有学者提出，“真正授予国际法院司法审查权最彻底的途径是通过修改《联合国宪章》”[6]。这一途径是不现实的，安理会五大常任理事国几乎不可能会支持这一修正方案[7]。

在对现存国际制度的重大改革无法在短期内实现的前提下，考虑对“1267制裁机制”的质疑和挑战将继续存在，未来国际法院将会以什么形式处理涉及安理会决议的司法审查问题，届时国际法院又该如何应对，这些问题无疑值得进一步探讨。

纵观国际法院的司法实践，对于安理会决议的司法审查问题，国际法院的态度是游移不定的。早在1961年的“特定费用咨询意见案”中，国际法院的司法审查问题就已进入公众视野，尽管在该案中国际法院仅探讨了联合国大会决议的合法性问题，没有正面论及安理会决议的相关问题，且实际中也未触及对安理会决议的司法审查，但国际法院在该案中表现出来的谨慎态度反映出法院不愿意正面声明其对大会和安理会决议的司法审查权，这与其事实上对实质问题无可避免的审查行为相矛盾。1971年的“纳米比亚咨询意见案”再次反映了上述矛盾。国际法院明确否认自己对安理会的决议具有司法审查权，但声明法院在行使其司法职能的过程中将考量源于相关决议的争议，并实际上细致地审查了安理会相关决议的合法性。在1992年的“洛克比空难案”中，尽管从裁决来看，法院对安理会决议进行了审查，但最终的结果是法官以多数意见肯定了相关决议的合法性，避免了作出否定安理会决议的决定。在1993年的“波黑诉南斯拉夫案”中，国际法院对安理会决议审查持回避态度，该案最终裁决没有涉及安理会决议合法性的问题，且大多数法官没有对安理会决议合法性审查问题作过多评述。在2004年“巴勒斯坦隔离墙案”的咨询意见中，对安理会决议的司法审查问题，国际法院的态度可以用“积极参与”来形容。虽然该案表面上没有论述安理会决议的司法审查问题，但是国际法院对“自卫权”作出了与安理会决议完全不同的解释，咨询意见与决议的冲突实际上是对决议的变相审查和否定，属于间接对安理会决议的效力提出挑战。

从上述司法实践中可以发现，尽管国际法院作为联合国的主要司法机关应致力于保证联合国的统一性和权威性[8]16，但事实上的司法审查在国际法院司法职能行使的过程中已不可避免。究其原因，无论是在咨询案件中还是在诉讼案件中，案件核心争议或与安理会决议相关联，或直接来源于安理会决议，法院要得出法律结论必须首先对相关安理会决议的合法性进行事实上的审查。因此，未来国际法院已无法继续回避安理会决议的司法审查问题。从国际法院在“巴勒斯坦隔离墙案”中的态度来看，国际法院已经迈出了积极应对安理会决议司法审查问题的第一步。国际法院在咨询案件中表现得较为大胆，而在诉讼案件中，法院明显更为谨慎。不可排除的是，在现有的国际法律制度下，未来安理会司法审查的问题将继续以咨询管辖或诉讼管辖的提请方式呈现至国际法院。鉴于安理会承担维持国际和平与安全的职能且《宪章》要求其行动应当迅速和有效，国际法院在对安理会决议进行事实上的审查时应当考虑自身的活动不致于不正当地妨碍安理会履行其职能[9]。同时，“巴勒斯坦隔离墙案”中反映的安理会决议与国际法院意见之间的矛盾与冲突，也是国际法碎片化的体现。因此，为维护国际法的统一性和一致性，法院应当在具体案件中对相关安理会决议的司法审查问题采取积极应对的态度。

3 结束语

区域法院开始在其有限的权力范围内着眼于第七章决议的合法性及其司法审查问题，这不仅构成了对“1267制裁机制”的质疑和挑战，也是对联合国集体安全机制权威性的削弱[10]。

“1267制裁机制”合法性危机的根源之一在于国际法上个人权利和义务的失衡，国内法院或区域法院为受安理会制裁的对象提供国内或区域层面的司法救济，这在一定程度上是“一种失衡中的再平衡”。维护国际和平与安全和保护个人基本权利两者不可偏废。“1267制裁机制”的系统性改革也必须围绕如何维持二者之间的平衡展开。在相当一段时间内，联合国成员国国内法院或区域法院的相关裁决质疑安理会制裁机制合法性的形势将继续存在。此外，国际社会终将在曲折的司法实践中达成有关安理会决议司法审查的共识。在联合国层面构建一个合法和正当的国际法律制度，正确处理和平与发展理念和人权理念之间的矛盾，进一步完善现代国际治理体系，有待国际社会的共同努力。

参考文献：

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[8] 宋杰.国际法院司法实践中的解释问题研究[M].武汉：武汉大学出版社，2008.

[9] 高健军.从“洛克比”案看国际法院同安理会的关系[J].中外法学，1998(1)：86-89.

[10] 陈海明.卡迪案及其对国际法意义的分析[J].太平洋学报，2010(1)：19-25.