新时代工伤保险基金审计及其实现路径

（审计署社会保障审计司 北京 100073）

工伤保险是我国社会保险制度的重要组成部分，在维护工伤职工合法权益，维护社会稳定方面发挥着十分重要的作用。2017年末，全国工伤保险基金收入854亿元，占当年五项社会保险基金收入的1.27%；工伤保险基金支出662亿元，占当年五项社会保险基金支出的1.16%。从基金收支规模来看，工伤保险基金在五项社会保险中似是“小众”，但如果抛开追求长期平衡的养老保险基金各4万亿的收支来看，在现收现付的社会保险基金中，工伤保险基金的规模和作用仍不可小觑。

工伤保险基金安全完整是工伤保险制度可持续发展的重要保障，对贯彻落实党中央关于令行禁止、维护工伤保险基金安全、推动工伤保险制度改革完善具有重要作用。进入新时代，审计在工伤保险制度发展中的重要作用越发凸显。

1 工伤保险基金审计及其特点

1.1 工伤保险基金审计

社会保险基金审计是国家审计机关、社会保险机构审计部门以及受委托的社会审计组织，通过审计方法，对社会保险基金收入、支出及基金管理的真实性、合法性和效益性进行的监督、评价和鉴证。社会保险基金审计既有内部审计又有外部审计。本文的社会保险基金审计，专指国家审计机关组织实施的对政府部门管理的和社会团体受政府部门委托管理的社会保险基金财务收支的真实、合法、效益进行的审计监督。

工伤保险基金是社会保险基金的一项。工伤保险基金审计，主要围绕工伤保险基金开展审计，在调查了解工伤保险政策制定执行、基金规模结构等情况的基础上，揭示政策执行和基金筹集、管理、使用中存在的突出问题，并从体制、机制、制度层面提出有针对性的建议。审计内容包括但不限于组织机构、基金财务、业务运行、信息系统、内部控制、工伤认定和劳动能力鉴定、工伤预防和工伤康复，以及重大违法违规违纪问题等内容。

工伤保险基金的审计对象，包括抽审地区人民政府及所属人力资源社会保障、财政、税务等部门，工伤保险经办、工伤认定、劳动能力鉴定等机构，必要时延伸至工伤医疗机构（含康复机构）和辅助器具配置机构等相关单位和个人。

1.2 工伤保险基金审计的特点

工伤保险基金审计具有独立性、权威性、超脱性、广泛性等特点。

《中华人民共和国审计法》（以下简称审计法）第五条规定，“审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉”。法律赋予了审计机关和人员独立于财务部门和其他业务管理部门之外的，依法进行审查监督的权利。

审计法第十五条规定，“审计人员依法执行职务，受法律保护。任何组织和个人不得拒绝、阻碍审计人员依法执行职务，不得打击报复审计人员”。法律在保障审计人员依法审计的同时，也为审计人员带来了独立于业务管理部门的超脱性。

此外，审计监督是围绕着财政财务收支及其经济活动所进行的综合性经济监督，是对业务部门、财务部门专业性监督的再监督，其监督的对象、范围都更广泛，内容也更丰富。

就工伤保险基金审计来说，既要对工伤保险基金的核定收缴、支付、上解、拨付、调剂、使用等情况进行审查，又要对工伤保险基金的运营、保值增值和内部控制进行审查，还要对工伤预防、工伤认定、工伤康复和劳动能力鉴定等工伤保险基金有关的所有经济活动进行全面审查。不仅进行财务收支审查，还要进行财经法纪审查；不仅对每个经济活动环节的工作质量进行评价，还要对重大政策执行情况进行审查。最后还要找出问题存在的原因，并提出有针对性的改进措施和建议等。

2018年5月23日召开的中央审计委员会第一次会议上，中共中央总书记、中央审计委员会主任习近平强调，各地区各部门特别是各级领导干部要积极主动支持配合审计工作，依法自觉接受审计监督，认真整改审计查出的问题，深入研究和采纳审计提出的建议，完善各领域政策措施和制度规则。要及时、准确、完整地提供同本单位本系统履行职责相关的资料和电子数据，不得制定限制向审计机关提供资料和电子数据的规定，已经制定的要坚决废止。对有意设置障碍、推诿拖延的，要进行批评和通报；造成恶劣影响的，要严肃追责问责。工伤保险基金审计的独立性、权威性、超脱性、广泛性等特点再次得到了强化。

2 历次工伤保险基金审计对比

截至目前，除了地方审计机关不定期开展的工伤保险基金审计以外，审计署于2012年和2016年对工伤保险基金开展过两次大规模的审计。

第一次，2012年3月至5月，审计署组织全国审计机关4万多名审计人员，对31个省、5个计划单列市本级及所属市、县三级政府和新疆生产建设兵团管理的18项社会保障资金进行“大社保”审计。这是审计署自1983年成立以来，第一次全国大规模的社会保险基金审计。不过，此次审计的重点是基本养老保险基金、基本医疗保险基金和最低生活保障资金，因此工伤保险基金审计发现的主要问题，无论是数量还是金额都不大，更没有关注工伤保险制度发展及体制机制等深层次的问题。

第二次，2016年2月至3月，审计署组织了18个特派办，对北京、山西等17个省、直辖市，2013年至2015年工伤保险政策执行情况和工伤保险基金的筹集、管理、使用情况进行了审计。由于是专项审计，此次审计覆盖了工伤保险基金管理的全过程，审计发现的主要问题既有制度层面的，也有政策层面的，还有经办管理层面的。相较2012年，此次审计还发现了大量的违纪违法问题线索。

3 新时代工伤保险基金审计的实现路径

在中央审计委员会第一次会议上，习近平总书记深刻阐述了审计工作的一系列根本性、方向性、全局性问题，指明了新时代审计事业的前进方向，为新时代审计工作提供了根本遵循。新时代工伤保险基金审计的实现路径应遵循以下原则。

3.1 提高政治站位

在习近平新时代中国特色社会主义思想指引下，审计机关首先是政治机关，必须提高政治站位，牢固树立“四个意识”，坚决维护习近平总书记在党中央和全党的核心地位，坚决维护党中央权威和集中统一领导，自觉在思想上、政治上、行动上，同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致。

在新时代工伤保险基金审计工作中，应自觉服从和服务于加强党的全面领导，紧紧围绕党和国家中心工作，着力反映党中央重大决策部署贯彻落实、三大攻坚战重点任务推进、中央八项规定精神落实等情况，落实党中央关于令行禁止的要求，使党对审计工作的集中统一领导更加细化、实化和具体化。

3.2 坚持新发展理念

进入新时代，我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，这是我国发展新的历史方位。在工伤保险基金审计中，应深刻理解和准确把握新时代的新特点、新使命、新部署、新要求，坚持质量第一、效益优先，将绩效审计理念贯穿于审计工作全过程和各环节。

新时代工伤保险基金审计工作，应聚焦深化供给侧结构性改革、激发各类市场主体活力等重点工作，不仅关注钱花得对不对，更关注花得好不好、有没有成效，以及相关政策目标的实现情况，从而促进提高工伤保险基金绩效，推动工伤保险制度发展实现质量变革、效率变革、动力变革。

3.3 推进审计全覆盖

落实党中央对审计工作的部署要求，积极推进工伤保险基金审计全覆盖。

3.3.1 服务三大攻坚战

工伤保险基金审计全覆盖，应紧密服务打好决胜全面建成小康社会的三大攻坚战工作。审计中，应重点关注打好防范化解重大风险攻坚战，防控金融风险，服务于供给侧结构性改革主线，促进形成金融和实体经济、金融体系内部等的良性循环，坚决打击违法违规金融活动，加强薄弱环节监管制度建设等。同时，也应关注打好精准脱贫攻坚战，审查工伤保险扶贫政策推进情况。

3.3.2 配合党和国家机构改革

此次党和国家机构改革，直接涉及到工伤保险基金的有：组建应急管理部，负责安全生产综合监督管理和工矿商贸行业安全生产监督管理等，涉及到工伤预防工作；组建国家卫生健康委员会，负责职业安全健康监督管理，涉及到工伤预防及职业病工作；组建国家医疗保障局，涉及到工伤经办、工伤医疗、工伤康复管理等工作；改革国税地税征管体制，将各项社会保险费交由税务部门统一征收，涉及到工伤保险费征缴工作。

其中，应重点关注组建国家医疗保障局后，现行全国大部分地区医疗保险、工伤保险经办为一家机构，在原属人力资源社会保障部门的医疗保险（含生育保险）行政及经办机构转隶后，工伤保险经办机构，尤其是工伤医疗费用管理、工伤康复管理等工伤保险基金管理的发展动向及管理模式的变化。

3.3.3 适应工伤保险制度扩展

自2004年《工伤保险条例》实施以来，全国统一的工伤保险制度已经走过了14年。工伤保险制度体系逐步建立。

面对新时代工伤保险制度发展的新变化、新特点、新趋势，工伤保险基金审计必须尽早深入研究、谋划，积极拓展审计监督的广度和深度，着力消除监督盲区，努力做到应审尽审。工伤保险基金审计全覆盖，不仅要体现在基金审计全覆盖，更应体现在制度政策落实审计全覆盖上。

3.3.4 增强工伤职工的幸福感、获得感

新时代工伤保险基金审计全覆盖，应坚持科学统筹，分清轻重缓急和主次矛盾，什么问题迫切就先解决什么问题，什么矛盾突出就先解决什么矛盾，将有限的审计资源更好地配置到重大事项上。

“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。”新时代工伤保险基金审计，应紧扣我国社会主要矛盾变化，围绕与工伤职工切身利益联系最紧密的先行支付、工伤认定、工伤预防、职业康复等问题，加大审计力度，及时揭示政策落实、资金使用、项目运营管理等方面存在的普遍性、倾向性问题，切实促进增强工伤职工的幸福感、获得感。

同时，工伤保险基金审计还应通过督促整改、追责问责，促进惠民富民政策落地生根、发挥实效，有效发挥工伤保险基金审计在促进满足工伤职工日益增长的美好生活需要方面的作用。

3.4 促进全面深化改革

今年是改革开放40周年。随着党和国家机构改革全面深化，一些涉及深层次利益格局调整和制度体系变革的问题逐渐浮出水面，改革的复杂性、敏感性、艰巨性更加突出。工伤保险基金审计，围绕基金安全，开展财务收支真实性、合规性审计已经远远不够。

新时代工伤保险基金审计，必须从重点关注基金安全，向关注制度完整性、有效性和可持续性转变。制度保障是根本性的，只有解决制度问题，才能确保基金安全、有效；只确保基金安全、有效，并不能保障工伤保险制度的健全、完整、有效和可持续。揭露和反映工伤保险的制度问题，对促进完善工伤保险制度，增强人民群众的幸福感、获得感更有意义。

因此，新时代工伤保险基金审计，应立足我国工伤保险制度不断变革、发展完善的现实状况，按照全面深化改革的要求，既坚持全面揭示问题，更注重把立足当前与着眼长远结合起来，把促进治标与推动治本结合起来，把揭示微观问题与服务宏观决策结合起来，深入分析问题背后的体制障碍、机制缺陷、制度漏洞并提出审计建议。工伤保险基金审计中，在揭示工伤保险制度建设、政策执行、业务管理和基金管理存在突出问题的同时，更应注重结合历史背景和现实情况，从体制、机制、制度等多方面、多层次深入分析原因，不局限于个别事项、个别领域，坚持宏观视野和全局观念，提出有针对性和可操作性的建议，推动完善工伤保险制度体系和全面深化改革，更好发挥审计的建设性作用。

3.5 促进反腐倡廉

新时代工伤保险基金审计，应始终将打击犯罪、惩治腐败作为一项重要职责，注重充分发挥审计人员专业性强、涉及面广、反应快速等优势，坚持问题导向，紧盯腐败易发、多发的基金管理重点领域和关键环节，坚决查处骗取套取、挤占挪用、贪污侵占、以权谋私等违法违纪问题，对重点领域和关键环节靶向发力，扭住重大违法违纪问题不放、一追到底，及时移送有关部门处理，坚决维护工伤保险基金安全和工伤职工的根本利益。

3.6 创新审计方式

无论是工伤保险基金审计全覆盖，还是加强对全国审计工作的领导，加快形成审计工作全国一盘棋，都需要坚持科技强审，加强审计信息化建设，创新审计方式，积极探索大数据、人工智能审计，向信息化要资源、要效率。

为应对工伤保险在内的社会保险业务信息海量数字化存储的发展趋势，审计机关应大力推进以大数据为核心的审计信息化建设，探索“总体分析、发现疑点、分散核实、系统研究、有效预警”的数字化审计方式。从事后审计向事中、事后审计相结合转变，数据采集达到随需随取，数据周期大幅度缩短；从静态审计向静态和动态审计相结合转变，对实时数据的审计，使审计预警成为可能；从现场审计向现场和远程审计相结合转变，经过处理的原始数据被重新整合，有效提高延伸核查和现场取证的工作效率。

此外，还可以通过宏观层面的大数据关联分析，突破地域限制和系统限制，有效揭示工伤保险制度运行的深层次问题及风险隐患，推动工伤保险制度良性运行和可持续发展。