医保法治建设需要深刻理解的若干基本问题探讨——“全面建设法治医保”沙龙观点综述

（《中国医疗保险》杂志社 北京 100013）

8月3日，《中国医疗保险》杂志社在京举办以“全面建设法治医保”为主题的医保沙龙。与会专家学者、有关部门负责人和来自地方医保机构的代表，围绕医保法治体系建设需要深刻理解的若干基本问题，联系医保制度改革发展实际和医保法治建设实际纷纷献计献策。现将主要观点综述如下。

1 新时代对医保法治建设提出的更高要求

新时代对医保法治建设提出的更高要求，应该从以下几个方面加深理解，以提高医保法治建设的自觉性。

1.1 深刻理解全面依法治国与医保法治建设的逻辑关系

党的十九大把“坚持全面依法治国”纳入新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略的一项重要内容，把“深化依法治国实践”作为健全人民当家作主制度体系，发展社会主义民主政治的一项重大任务和重要要求。新时代的医疗保障体系建设，作为新时代中国特色社会主义事业的一个不可或缺的重要组成部分，理应或必须按照全面依法治国的要求，全面加强医保法治建设。

1.2 深刻理解新时代医疗保障体系建设目标与医保法治建设的逻辑关系

党的十九大对新时代的医疗保障体系建设提出了明确的目标，即按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次中国特色医疗保障体系。完善统一的城乡居民基本医疗保险制度和大病保险制度。要实现这个目标，就必须发挥法制这一治国重器的威力，坚定不移地加强和加快医保法制和法治建设。因为，实现全民覆盖和法定人员应保尽保，必须依法参保；实现城乡统筹，完善统一的城乡居民基本医疗保险制度，更必须依法推进，仅靠提高认识对大多数管用，对极少数不管用，这种问题只能靠教育来解决，不接受教育者就会影响改革大局。

为什么迄今为止仍有未实现城乡统筹和整合的，缺乏法制和法治的强制力不能不说是一个重要原因；建立权责清晰、保障适度的筹资和待遇调整机制，同样离不开法制依据和依法制定的标准，否则，极易误入民粹主义的陷阱，前些年出现的“全民免费医疗”，不能不说从反面给我们敲响了依法治理的警钟。当然，建设更加公平更可持续、更加成熟更加定型的“四理”全民医保，更加需要发挥法制和法治的威力。习近平总书记在8月24日召开的中央全面依法治国委员会第一次会议的重要讲话中强调，要坚定不移走中国特色社会主义法治道路，更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用。对于正在建设“四更”全民医保、正在为全面建立中国特色医疗保障体系而奋斗的医保系统来说，总书记的这一要求很值得我们深刻领会，应把建设“四更”医保与发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用联系起来，以更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用为统领和座右铭，来建设“四更”医保。

1.3 深刻认识医疗保险的复杂性与医保法治建设的重要性、紧迫性的关系

在各项社会保险中，医疗保险是一项涉及关系错综复杂的社会保险，与医疗、医药、参保人、商保、税务等，有着割不断的联系，形成了多重法律关系、多样化保障需求、多层次保障体系、多部门相互关联。医疗保险还是一项经办管理难度最大的社会保险，难就难在医疗服务的提供方和参保人都有提供和享受优质医疗资源、享受先进医药技术的冲动，而科技的发展又能满足这种需求，但医保基金有限，只能满足基本需求，这就形成了有限基金与无限需求难以破解并长期存在的矛盾，乃至成为各国各地区公认的“世界级难题”。解决这个“世界级难题”，仅靠部门间的行政协调、经办机构与医药服务机构间的信息沟通、经办人员与参保人员间的宣传协调等，能发挥一定作用，但效率低、成本高的弊端难以克服，不是治本之道。从这个角度说，依法治理成为必然选择。这招那招，依法治理才是高招。

2 补齐医保法治“短板”的几个环节

2.1 把握“良法”与“善治”的统一性

谈到医保法治建设，人们往往将其与法律法规体系不健全联系起来，这是不争的现实。医保法律法规体系建设严重滞后于医保制度改革发展的要求，已成为专家、学者、实际工作者等社会各界的共识，并被称为医疗保险的“最大短板”。如同先有“大米”才有“米饭”的道理一样，“良法”是“善治”的前提，无“良法”谈何“善治”？因此，加快医保立法进程，补齐“缺良法”这块短板成为当务之急。

2.2 把握关键环节急用先立

一个健全或完善的法律体系，应该有国家基本法律、政府法规、部门规章和规范性文件，以及相配套的各项相关标准，还应有地方性法规。目前，我国仅有包括基本医疗保险在内的社会保险法，缺的是政府法规——基本医疗保险条例。它的缺位已成为健全法律法规体系的“瓶颈”，直接导致部门规章、规范性文件、相关标准和地方性法规不健全。因此，加快医保立法进程，首先是抓住这一关键环节，急用先立，眼下的关键点就是加快制定与社会保险法配套的基本医疗保险条例。这个“瓶颈”打通了，才有可能一通百通。

2.3 把握“全面依法治国”的内涵

党的十九大报告指出，全面依法治国，必须把党的领导贯彻落实到依法治国全过程和各方面，坚定不移走中国特色社会主义法治道路，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，发展中国特色社会主义法治理论。加大全民普法力度，建设社会主义法治文化。由这段论述可见，全面依法治国，包括在党的领导下的法治道路，以及法律体系、法治体系、法治国家、法治文化、法治理论等内容（以下称“五个体系”）。目前我们关注的仅仅是法律体系，对法治体系、法治国家、法治文化、法治理论的研究较少甚至缺乏顾及。可见，补齐短板，要有“全面”的理念，在坚持党的领导和中国特色社会主义法治道路原则下，“五个体系”一起建设。

全面依法治国，还包括“三个坚持”，即坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，坚持依法治国和以德治国相结合，依法治国和依规治党有机统一，深化司法体制改革，提高全民族法治素养和道德素养。“三个坚持”是“五个体系”的深化和细化，对深化医保法治建设实践具有十分重要的现实、长远和深层次指导意义。比如，既要注重完善医保法律体系，更要注重建设医保法治体系，在尊法学法用法普法上下功夫；既要注重健全医保法律制度，也应注重建设医保法治文化、发展医保法治理论，为新时代全面建立中国特色医疗保障法治体系提供法治文化、法治理论的支撑。

3 探索医保法治建设的实现路径

3.1 明确全面依法治国新理念新思想新战略的基本内容

全面依法治国新理念新思想新战略，就是坚持党对依法治国的集中统一领导，坚持人民主体地位，坚持走中国特色社会主义法治道路，坚持建设中国特色社会主义法治体系；坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设；坚持依宪治国、依宪执政，处理好全面依法治国的辩证关系；坚持建设高素质法治工作队伍，等等。这就是新理念新思想新战略，是全面依法治国的根本遵循。

建设医保法治体系，必须在党的领导下，坚持走中国特色医疗保障法治道路，坚持建设中国特色医疗保障法治体系；坚持依法参保、依法施保、依法治保；坚持全面推进医疗保障科学立法、严格执法、全民守法；坚持建设高素质医疗保障法治工作队伍，更好发挥法治对医疗保障固根本、稳预期、利长远的保障作用，亦即更好发挥法治在建设更加公平更可持续、更加成熟更加定型的医保制度中的保障作用，不断增加人民对医保的获得感幸福感安全感。

3.2 明确社会主义核心价值观与全面依法治国的关系

习近平总书记在8月24日召开的中央全面依法治国委员会第一次会议上发表重要讲话指出，要推动把社会主义核心价值观贯穿立法、执法、司法、守法各环节，使社会主义法治成为良法善治。这是对中国特色社会主义法治理论和法制思想的创新和发展，对建设法治国家和法治医保具有重大而深远的意义。

党的十八大提出，倡导富强、民主、文明、和谐，倡导自由、平等、公正、法治，倡导爱国、敬业、诚信、友善，积极培育和践行社会主义核心价值观。

社会主义核心价值观，是由国家层面的价值目标、社会层面的价值取向、公民个人层面的价值准则组成的完整的价值体系。其中，富强、民主、文明、和谐是国家层面的价值目标，与建设法治国家相契合；自由、平等、公正、法治是社会层面的价值取向，与建设法治社会相契合；爱国、敬业、诚信、友善是公民个人层面的价值准则，与全民守法的要求相契合。这24个字是社会主义核心价值观的基本内容。社会主义核心价值观是建设良法善治的法治国家的核心价值目标，理应贯穿到立法、执法、司法、守法各环节和全过程。医保法治建设不能例外。

3.3 明确法治观念与法治体系的关系

在医保法治建设中，法治观念是支撑法治体系的思想基础。增强法治观念，一是要学法知法。掌握宪法和社会保险法、医疗保险法律法规的各项规定，做法治国家、法治社会的懂法者。法制是惩恶扬善、维护国家和人民利益、维护良好社会秩序、维护公平正义、为经济社会发展提供有力保障的治国重器，也是一门立足国情、内容丰富、逻辑严谨的社会科学。学法知法懂法，不仅能更好尊法守法，还能增长知识和见识，开阔视野，提升境界。学好法律是实现一生为人民的人生观、价值观的不可或缺的关键条件。二是要尊法守法。面对法律法规，要培养敬畏之心，营造尊法之风，增强守法之责。法律是国家和人民意志的集中体现，尊法守法是全体公民的责任。全民尊法守法，法治建设才有坚实可靠的民众基础，法治体系才能发挥应有的威力，法治固根本、稳预期、利长远的保障作用才能得以更好发挥。说一千道一万，全民尊法守法是关键，这重要那重要，全民尊法守法最重要。这是格言，也是值得深思和领会的哲理。三是要执法普法。执法机构和执法人员既要依法办事，也要宣传法律、普及法律，着眼于建设中国特色社会主义法治文化，为法治体系建设筑牢法治文化基础。

3.4 明确医保制度改革发展与医保法治体系建设的关系

医保制度改革发展必须在法治的轨道上运行，医保法治又是医保制度改革发展的有力保障，是建设更加公平更可持续全民医保和建设中国特色医疗保障体系的治本之道。二者具有相辅相成、相互促进的关系。

我国医保制度走的是一条先改革后立法的路子。其鲜明特点，一是能把改革实践中探索的成功经验上升为法律，体现了科学立法的原则。二是体现了鼓励探索和创新的改革本意。因为包括医保在内的各项改革，没有现成的模式可以照搬，国外的模式也不能照搬。因此，从国情出发，“摸着石头过河”成为必选项，也是科学的选择。在我国改革40年（医保改革20年）的实践探索中，我们摸索出了中国特色社会主义道路、理论、制度、文化，包括中国特色全民医保制度。

上述特点给我们两个方面的启示：一方面，正视医保改革20年的成就和基本经验，包括法律法规建设，颁布实施社会保险法，就是一个具有里程碑意义的进步，实现了社会保险基本法律的从无到有，但缺乏与基本法律配套行政法规，如基本医疗保险条例，“补短板”就是在社会保险法基础上补齐行政法规以及部门规章等缺位的“短板”；另一方面，我们不能因为存在法制“短板”而放慢医保改革发展进程，恰恰相反，应该坚定不移继续深化改革，促进发展，在建设更加公平更可持续、更加成熟更加定型的全民医保制度中展示新作为新风貌，作出新贡献，为加快立良法促善治的进程创造条件。

推进新时代医保改革发展，就是要按照党的十九大提出的关于加强社会保障体系建设的总要求总目标，全面加强全民医保制度建设，为全面建成中国特色医疗保障体系不懈努力。新时代社会保障体系建设目标，就是“按照兜底线，织密网，建机制的要求，全面建成覆盖全民，城乡统筹，权责清晰，保障适度，可持续的多层次社会保障体系”。

具体而言，就是要全面实施全民参保计划，实现法定人员应保尽保；完善统一的城乡居民医保和大病保险，包括建立统一的城乡居民医疗保险制度政策、管理体制、定点范围和统筹层级等；坚持权利与义务相对应和责任合理分担机制；坚持第三方购买服务原则和机制；坚持基本保险、医疗救助与商业健康保险等多层次补充保险协调发展，形成保障合力；坚持建立全国统一的社会保险公共服务平台，等等。可以肯定地说，医保改革发展的力度越大、成效越显著，其法律体系和法治体系的建设就会越快越好。

3.5 明确执法监督检查与医保法治体系建设的关系

医保法制和法治体系，是一个包括从立法到执法监督检查在内的完整系统。其中，执法监督检查是一个关键环节，也是一个容易被忽视的环节。多年来，医保领域法制不健全与有法不依的现象并存，其中有法不依与监督乏力不无关系。没有监管就没有落实，监督不力必然导致落实不到位。

监管不力有多种原因，认识不足、人力不足、监督体系不健全、机制不完善等都存在。就医保监管而言，迄今为止，仅有上海、天津、宁夏等少数省、市、自治区设立了医保（社保）监督检查机构，并配备了一定数量的监督检查人员，制定了监督检查行政规章。绝大多数地区存在监督机构、人员、法规“三缺位”，极不适应全面建设法治医保体系的要求。这种现状，即便有了法律法规，也难以实现“善治”，也是一个亟待补上的“短板”。