优化城乡居民养老保险制度

□孙胜梅

城乡居民养老保险需从制度设计层面进行优化和完善，让人民群众在共建共享中有更多的获得感，真正实现“老有所养”

浙江自2009年建立城乡居民基本养老保险制度以来，其在部分解决城乡居民的养老难题，有效应对人口老龄化，增进社会公平与正义等方面发挥了重要作用和意义。截至2017年底，全省城乡居民基本养老保险参保人数达1201万人，其中待遇享受人数为538万人，月人均养老金水平为234元。但这项制度尚处于试点和完善阶段，在实际运行中也暴露出一些问题：一是保障水平低，不能实现“保基本”目标；二是地区发展不平衡，待遇差异较大；三是待遇调整缺乏科学机制，随意性较大。针对上述问题，亟待从制度设计层面进行优化和完善，以促进城乡区域社会保障的均衡发展，让人民群众在共建共享中有更多的获得感，真正实现“老有所养”。

合理确定筹资水平

按照现行制度设计，城乡居民基本养老保险制度采用的是“基础养老金+个人账户”的制度模式。其中基础养老金来源于各级政府的财政补贴，主要体现社会公平；个人账户资金则来源于参保者的个人缴费、集体补助和地方政府的缴费补贴，主要是体现个人责任。在这样的制度模式下，如何科学合理地确定参保者的筹资水平就显得非常关键。筹资水平太低，无法达到预期的保障目标；筹资水平太高，又会给城乡居民带来较大的缴费负担。当前浙江城乡居民基本养老保险有100-2000元区间共12个不同的缴费档次，考虑到了城乡居民多样化的保障需求和缴费能力。但对浙江来讲，年均100元的最低缴费档次显然太低，与浙江的社会经济发展水平不相适应。在制度实施中，多数参保者出于利益最大化的考量和对制度可靠性的担忧，倾向选择低水平的缴费档次，导致城乡居民养老保障在低水平运转。

要提高城乡居民的养老保障水平，除了要适时适度提高基础养老金水平，关键还要强化参保者的个人缴费责任和义务，形成权责清晰的筹资机制，否则容易导致福利依赖，给未来政府财政背上沉重的支付负担。为此，需要根据浙江城乡居民的收入水平以及这项制度的功能定位，合理确定筹资水平，一方面要让大多数城乡居民缴得起、可承受，另一方面又可以达到预期的保障目标。

按照十九大提出的“兜底线、织密网、建机制”的发展要求，城乡居民基本养老保险应是保障城乡居民基本生活的。基于这样一个制度功能定位，其待遇给付水平的下限应满足城乡居民最低生存保障需求。要达到这么一个保障目标，根据目前最低15年的个人缴费年限，在进行一系列参数假设的基础上，可以测算出一个适宜的筹资水平。根据笔者的测算，要达到全省农村最低生活保障标准的待遇水平，城乡居民基本养老保险的筹资标准大约需达到上年全省农村人均纯收入的6%-8%左右。

建议：按照城乡居民收入水平和居民养老保险制度的功能定位，合理确定筹资水平。具体可以上年全省农村常住人口人均可支配收入的5%作为城乡居民养老保险的最低缴费档次，8%作为适宜缴费档次，当年个体劳动者参加职工基本养老保险的年缴费额作为最高缴费档次，来进行个人筹资水平的设计，在这个标准范围内设定N个缴费档次，供城乡居民自行选择，并借鉴灵活就业人员参保政策的做法，每年对筹资和缴费标准进行动态调整和公布。以2017年为例，城乡居民的最低缴费档次可以2016年浙江农村常住居民人均可支配收入（22866元）的5%，即1100元作为最低缴费档次；8%，即1800元为适宜缴费档次；以2017年个体劳动者参加职工基本养老保险的年缴费额作为最高缴费档次；在这个标准范围内设定N个缴费档次，供城乡居民自行选择。

优化缴费激励机制

与城镇职工养老保险制度不同，居民养老保险采用的是自愿参保原则。在自愿参保的情况下，如何有效激励城乡居民“早参保、多缴费”，是提高制度保障水平、实现制度可持续发展的重要途径和方式。按照现行激励机制设计，政府财政对于参保者有进口补贴（缴费补贴）和出口补贴（基础养老金）两种形式。为了鼓励参保者选择高水平的缴费档次，一般来讲，缴费水平越高，政府的补贴标准也越高，以体现“多缴多得”。为了鼓励参保者长期连续参保，在待遇计发上，浙江增设了缴费年限养老金，按缴费年限的长短进行分段累计计发。其中，缴费年限为15年的，月缴费年限养老金为30元；缴费年限16年以上的，其月缴费年限养老金在30元的基础上，从第16年起，缴费年限每增加1年，增发5元。但从制度运行7年多的情况看，“长缴多得”政策激励效果比较明显，但“多缴多得”的政策激励效果不太理想。因为，尽管在从绝对补贴标准来看，缴费档次越高，政府财政补贴力度越大，但从相对补助比例来看，低水平的缴费档次反而更具比较优势。再加上个人账户缺乏相应的激励机制，导致参保者对缴费档次的“逆向选择”比较严重，没有达到制度设计的预期目标。

在缴费激励机制的设计上，还可以再做些优化，比如将现行的“定额补贴”改为“比率补贴”。因为相对于“定额补贴”，“比率补贴”是浮动的，其经济效用不会受到物价上涨和时间推移的影响。相比之下，“比率补贴”更具激励效果。在这一方面，吉林省的做法或许可以给我们一些借鉴和启示。2015年，吉林省下发了《关于完善城镇职工基本养老保险多缴多得激励机制》的通知，明确从2015年1月1日起，对新达到领取基本养老金条件人员，本人实际缴费年限累计超过20年的，在原计发标准上增加基础养老金计发比例。其中，累计缴费年限21-25年部分，每年增加0.15%；累计缴费年限26-30年部分，每年增加0.2%；累计缴费年限31年及以上部分，每年增加0.25%。此外，吉林省还对过渡养老金的过渡系数、缴费基数设置了激励办法。

建议：借鉴吉林的做法，改进和完善城乡居民养老保险制度的政策激励机制，将当前的政府财政补贴由“定额补贴”改为“比率补贴”。同时，将缴费年限养老金的计发标准由当前的定额发放调整为按基础养老金的适当比例进行发放，以鼓励参保人尽早参保，并在经济承受能力许可的条件下尽可能的不中断缴费。这样，既有利于提高城乡居民的总体养老保障水平，又有利于建立长效动态的缴费年限养老金调整机制。

统一居民与职工养老保险的个人账户记账利率

作为一项社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度，个人账户的投资回报率是影响参保者进行参保和缴费决策的一个重要因素。与职工养老保险的个人账户“空账运行”方式不同，居民养老保险采用的是“实账运行”，但囿于社会保险的统筹层次和资本市场的不完善，个人账户基金并没有实现真正的市场化投资运营，收益率偏低。个人账户投资回报率主要是参照一年期银行存款利率进行计息，而目前我国一年期银行存款利率不足3%，即使加上各个银行的浮动上限，也只有3%左右，因而导致个人账户的政策激励性不强。从这项建立以来的个人账户实际记账利率来看，基本维持在2.3%-3.4%之间，2015-2017年没有公布相应的记账利率。

2014年，随着机关事业单位养老保险改革的破冰，浙江已建立起覆盖全民的养老保障制度体系。经过三年多的运行，浙江已实现企业和机关事业单位养老保险个人账户记账利率的统一，2016年和2017年的个人账户记账利率分别为8.13%和7.12%，但并未实现居民和职工养老保险个人账户记账利率的统一。如果能实现居民与职工养老保险个人账户记账利率的统一，那么按照当前7.12%的利率水平，这项制度的吸引力将大大提高。

建议：按照城乡社会保障发展一体化的思路和方向，统一居民和职工养老保险的个人账户记账利率。同时，按照国务院关于基本养老保险基金投资管理办法的要求，积极开展城乡居民养老保险基金委托投资，实现基金的保值增值，提高个人账户基金的给付能力。

完善基础养老金待遇调整机制

作为城乡居民养老保险待遇的重要组成部分，基础养老金主要来源于政府的财政补贴。按照现行制度设计，国家会公布一个最低基础养老金标准，并随社会经济的发展进行调整。各地可以结合自身社会经济发展水平适当提高和加发部分基础养老金，但提高和加发部分由地方政府自行承担。而对于最低基础养老金，中央财政对东、中、西部地区的补贴力度是不同的。对于中西部地区，由中央财政全额承担最低基础养老金，而对于东部地区，中央财政只承担最低基础养老金的50%。在这样一个财政分担机制下，再加上国家至今尚未建立最低基础养老金的动态调整机制，因此导致各地进行基础养老金待遇调整的内生动力不足。主要是根据地方财政供给能力和短期社会发展目标进行决策，随意性较大，缺乏依据工资收入水平、物价上涨等参照因素的科学计算，容易造成相互攀比，进而加剧地区发展的不平衡。

从浙江的实践来看，自这项制度建立以来，共进行过五次基础养老金的待遇调整。第一次从60元提高到66元，提高了10%；第二次从66元提高到80元，提高了21%；第三次从80元提高到100元，提高了25%，第四次从100元提高到120元，提高了20%；第五次从120元提高到135元，提高了12.5%。从历次待遇调整的幅度和频次看，并没有一定的规律可循，既不利于稳定公众预期，又不利于财政部门提前作出财政预算安排。

建议：在低水平起步的条件下，城乡居民基本养老保险首先应当明确养老金给付的合理区间，然后再依据财政长远供给能力、物价上涨因素、收入增长幅度等综合确定自动增长机制，这样才能够保障制度可持续发展。在待遇调整时间上，最好与城镇职工同步，并按照统一的公式进行调整，以保障养老保险体系的制度公平，确保城乡居民共享经济发展成果。