行政事业单位内部控制问题浅析

蓝永超

【摘要】财政部于2012年颁布《行政事业单位内部控制规范（试行）》并要求于2014年1月1日起在全国正式实施。该规范的颁布及实施，进一步对我国行政事业单位的内部管理水平做出了要求。本文从构建行政事业单位内部控制的必要性出发，针对在实际工作中存在内控意识缺乏、内控没有体系化、内控手段落后等现状，结合规范，提出解决建议及意见。

【关键词】行政事业单位内部控制 现状 建议及意见

行政事业单位承担着政策制定并实施的重要职责，以提供各种社会服务为直接目的，是政府重要的组成部分，对政府各项工作的顺利开展具有十分重要的意义。但是，与企业相比，我国行政事业单位的内部控制起步较晚，内部管理状况相对落后，如何提高内部管理水平、高效地使用资金，使之更大程度地发挥其职能，成为行政事业单位内控的重中之重。

一、行政事业单位建立内部控制制度的必要性

行政事业单位内部控制指单位通过制定符合单位需求的制度、实现单位既定的控制目标及执行相应程序，来防范和控制所有经济活动存在的风险。

经济社会发展需要行政事业单位积极履行职能，不断转变服务观念，与时俱进，使之更高更切合实际地为经济社会发展服务、为民生服务。这便需要行政事业单位不断完善内部控制体系建设，加强各经济活动的风险防范管控，从而提升单位职能服务能力。

（一）有利于改善行政事业单位内部管理环境

内部控制可以确保单位各项服务有序开展，为单位履行职能提供制度保证，有效地改善传统的工作方式，防止廉政风险，规范单位各管理阶层的行为。

（二）有利于单位内部优化资源配置

构建内部控制体系可以加强对单位资源的优化配置。单位通过内部控制可对自身内部的物资、资金以及人员系统科学合理分配，合理使用各项资源，提高单位资源的利用率，防止资源浪费，从而获得更大的经济效益和社会效益，提高单位市场运行的效率和质量，更好地为人民服务。

（三）有利于积极预防滋生腐败

行政事业单位掌握着大量的社会公共资源，在对公共资源和资金进行分配的过程中，因缺乏监督等各种原因，容易滋生腐败。通过内部控制建设，单位对制度规范、制度推行及执行进行风险控制，可以规范单位领导、管理人员及员工的行为，有效防范舞弊。

二、行政事业单位内部控制的现状

行政事业单位通过行使其行政管理权力来管理社会公共事务、为人民群众提供公共服务、满足社会共同发展的需求。目前许多单位刚刚开展内部控制，对内控从制度制定到制度执行、加强完善内部及外部审计监督等工作都停留在表面，没有真正建立健全内部控制体系，主要体现在以下四个方面：

（一）内部控制意识缺乏

行政事业单位与企业相比，不具有很強的内外部竞争氛围，因此很多单位领导内控意识淡薄、单位内部员工对内控理解也不透彻，只单纯认为内部控制是财务方面的内控，而不是全员参与的过程，有的甚至认为内部控制就是内部审计。

有的单位即使建立了内控体系，也是形式大于内容，内控制度不规范、不全面，对内控建设存在盲区，管理层缺乏互相约束及监督的机制，决策随意性较强，没有认识到内控本身对单位管理水平提升的意义。

（二）内部控制体系不健全、缺乏完善的内控监督机制

内部控制在我国行政事业单位刚刚起步，缺乏一套行之有效的具体内控指导性规范。目前多数单位虽有制定一些内控制度，但大多存在以下三个方面问题：一是内控制度的可操作性不强、缺乏内控操作细则；二是内控制度所涉及的范围狭窄，无法涵盖所有人员和业务环节，仅仅局限于财务、资金、会计核算等方面；三是随意性、主观性较强，缺乏规范的决策执行和监督机制。

内控监督是单位对内控建立和实施进行定期的监督评价，确定内控是否有效，及时发现不足并加以改善的过程。而目前行政事业单位普遍存在内控监督体系不完善，甚至没有相关内部审计制度及监管机制的问题。即使有内控监督的单位，大都也只停留在对单位财务的审计、监督上，无法对单位内控进行全面评价，同时因缺乏监督机制，对发现的问题并不加以重视，监督机制形同虚设。

（三）内部控制落实力度不够，内控工作难以展开

目前许多行政事业单位虽然有一套内部控制制度，但很少有人去执行，只单纯追求形式、应付检查，没有真正落实到具体工作中，使单位内控工作效率低下。

在实际工作中，单位存在内控结构设置不合理、业务流程混乱、岗位职责及部门职能不匹配、权责划分不明确、缺乏科学的风险评估体系等问题，特别是规模较小的单位，由于自身人手不足，一人兼职多岗位，没有注意岗位是否相容，给内控工作的开展带来了一定的困难。

（四）内部控制的管理方式、信息传递手段落后

大多单位在内控管理方式上不科学，仍主要依靠管理人员的自身经验，在风险识别、评估及控制上没有定量分析，制定相应措施，主要依靠事后补救，缺乏事前防范及事中控制。

单位内控信息不能得到充分共享。内控工作是需要全单位各部门密切沟通、配合完成的，而不仅仅是单个部门的工作，多数单位在信息传递中手段滞后，使内控信息交流缺乏畅通的渠道，无法全面、准确地传递信息。

三、当下我国行政事业单位内部控制的优化改进建议

（一）重视内部控制，强化风险管理

首先，行政事业单位要提高内部控制意识，加大宣传力度。从单位层面来说，应要求本单位各部门领导积极参加内控培训，使他们了解国家全面推行建设内控的必要性和紧迫性，掌握内控的基本概念，明白为什么开展内控建设；从业务层面来说，要加强相关业务人员的培训学习，提高业务人员的业务水平、业务素质，让员工明白内控不仅涉及财务方面，还涉及资产管理、合同管理等其他方面，使他们对内控有清晰的认识和预期，形成自上而下的整体氛围。endprint

其次，加强风险评估意识。行政事业单位管理层应不断强化自身的风险防控意识，并科学引导单位全员树立正确的风险防控意识，从目标设定、风险识别、风险分析及风险应对等方面构建一套行之有效的风险控制制度，定期检查、分析各风险点，对其进行风险定性和定量评估，找出风险点，针对风险点作相应的解决方案，及时有效地更新完善内控风险制度，确保单位风险评估工作的有效開展。

（二）健全和完善内部控制体系

在深入了解行政事业单位业务细节下，建立一套适合自身特点的内部控制体系，加强对单位重要岗位和薄弱环节的控制，使单位所有业务环节均在内控制度下。

1.从单位层面和具体业务流程层面健全及完善内控体系。首先，在单位层面应该致力于形成一个科学有效、分工制衡的机构，健全科学的工作机制，对关键岗位设置合理并有效地管理。其次，从业务层面对内控进行制度的梳理和流程的优化，规范标准，从单位环境、评估经济活动的风险、信息与沟通、内部及外部监督等方面建立内控管理系统，定期审查，对发现的问题及时修改相关制度、措施，使之能与时俱进，在风险管控中发挥积极有效的作用。

2.明确及完善责任制度及监督制度。（1）责任制度。对单位相关职责加以明确，加强权力划分，形成有效制约，做到职权和责任相对应，责任与人相对应。（2）监督制度。单位应强化内外部监督机制，单位内部成立专门的审计部门，完善内部审计体制，包含对人的监督、对资金的监督、对所有经济活动漏洞和风险的监督，同时做出有效地督察和审评。单位外部通过政府审计优化自身内控，充分发挥内外监督的作用。

（三）增强内控的执行能力

行政事业单位需制定职责明确的制衡机制，同时将每一个执行任务和目标进行分解，明确各自分工，确实落实到每一个业务人员身上，并做好相应的考核机制，对相应工作进行量化评估，奖罚分明。

在整个内控执行过程中，对执行情况做到全程透明、定期公开，及时报告内控体系的执行情况，让全体员工切实了解进度，掌握执行落实情况。

（四）完善内控信息系统管理，加强单位信息化建设

行政事业单位应充分利用计算机、网络等科技手段，从开发、运行维护及管理信息系统着手，摒弃手工管理、审批方式，减少人为操纵因素，同时明确信息系统岗位责任，实行归口管理。

信息管理系统必须按照内控有关要求，结合单位环境、梳理的业务流程、自身信息沟通等实际情况，健全单位信息系统管理程序，优化单位业务流程，防范经济活动中人为风险，及时、准确搜集相关内控信息，保证各业务部门之间及单位与外部之间的有效沟通。

行政事业单位必须强化内控意识，从单位相关制度的建立及完善入手，规划整个框架，利用信息化建设加强内控的执行力度，并构建良好的监督体系，进一步提高内部管理水平、规范内控、防控风险，为单位科学事业发展提供有效保障。

参考文献

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