“放管服”改革的过程分析

丁丽娜　孙建丽

摘 要：自2015年提出“放管服”改革之后，近几年改革持续释放红利。放管服改革即简政放权、放管结合、优化服务同步进行，但是这种三管齐下的改革思路并不是一蹴而就的，从简政放权到放管结合，再到优化服务是一个循序渐进的过程，也是政治系统中一个不断循环的过程，每次的循环都是一次新的把要求和支持输入到政治系统当中，然后转换成政策输出再反馈到新一轮的输入当中，并且政治系统的每一次循环都是存在在一个整体的环境中的。

关键词：放管服 系统分析 输入 输出

当社会成员提出精简行政审批流程、提高政府服务水平等要求时就可以称作要求已经被输入到系统，当全体社会成员对政府支持的净值为正时才能为要求转换成输出产生可能，也就是说只有当民众支持政府，政府在制定 “放” “管” “服” 等一系列规则时才能够处于有利地位。如图一所示，当要求和支持被输入到政治系统当中，通过某种机理和反应，政策会被输出和执行，当然不是所有的要求都会转化为输出，它们当中的大多数都在进入政治系统的过程中或者在政治系统当中被缩减、组合和转换了，很多社会成员提出很多关于行政审批方面的要求，最终合并成了一个并在往后的政策制定过程中发挥了作用。当最终政策输出之后，政策本身和政策的执行效果就会反过来对输入形成反馈，再促进和影响新一轮的政策制定过程，先进行了简政放权的改革，当政策及其实施结果反馈到输入环节时又会形成新的要求，再循环往复并最终形成了统一的放管服改革。

一、“放管服”的整体环境

政策是在一个庞大的政治系统的运行中制定的，因此，政治生活被看作是一个行为系统，它处于一个环境之中，本身受到这种环境的影响，又对这种环境产生反作用。在政治系统当中，政策被認为是对周围环境所提出的要求做出的回应，而政治系统的总体环境又包括国内环境、国际环境和生态环境等。所以，要想用系统的方法来分析政策制定的过程，要清楚政治系统所处在的整体环境，以及环境对系统的干扰作用是必不可少的。放管服改革从制定到实施所处的环境有以下几个方面：

（一）经济环境

随着社会及经济的发展，无论是生活还是工作都已经进入快节奏的步伐，如果每去办一件事都停滞在漫长的等待与周转当中，那么带来的损失是巨大的。2013年被爆出的广州市行政审批的“万里长征图”经过四年的调整规划之后，审批时间已经从799个工作日缩减为351个工作日，一个项目从立项到动工最短只需要30个工作日。这不仅仅是意味着时间节省了，有关部门按照项目成本达到上千亿的投资再按照社会融资成本10%来估计，一年就能节约200亿，不单单是节约了钱还能提前进入生产。如果再不进行改革的话那么面对的将是巨大的损失，与我们日益发展的社会和经济实力极为不符。

（二）政治环境

古人云“新官上任三把火”，有学者研究表明，刚上任的管理者更具有创新精神，在政治系统中也不例外。2013新一届政府成立之初，就开始从自身改起，把简政放权、转变职能当做首要大事，并在这几年当中持续不断的关注简政放权，加强向事中事后监管的转变，并不断的优化政府的服务。有了中央政府的带头作用，也就给放管服政策营造了政治环境。

（三）社会环境

行政审批需要各个部门层层把关，企业办事难、百姓办事难、事后监管一样难，而且动辄就要去开各种各样的奇葩证明，已经给民众造成很大的困扰，因为我们无法证明我妈是我妈，通过若干个资格证考试却毫无用处，在这样的社会环境下，才会有社会成员向政治系统提出“放”“管”“服”的要求。

二、要求的输入

要使一个政策得以制定、实施，首先第一步就是要求的输入。在《政治生活的系统分析》一书中，戴维·伊斯顿把要求定义为意向的表达，人们可能为了攫取更大的个人利益或者为了使公共利益最大化来提出要求。社会成员的期望、公众意向、动机、意识形态、利益都可能刺激和形成要求，对其产生很大的或决定性作用。

毋庸置疑，社会的每一个成员都可以表达自己的意愿、提出要求，但是要求能否会产生，产生之后又会发生什么的作用，这都是由期望、利益、信仰、意向等的强度、实质及持久性决定的。生活方式等一些决定性的因素发生改变，例如成员那些所想要、所期待、所需求、所偏爱和所相信的那些东西的变化，会促使和促成社会成员表明，他们认为政治上称心如意或必不可少的是什么。社会成员通过信访等利益表达机制把自己希望减少审批流程、少排队、少跑腿、加强服务等愿望表达出来，在这些愿望通过系统边界时形成不同的要求流，流入到系统当中。这些愿望转换成要求的过程，以及要求进入系统之后会在不同的位点遇到不同的“守门者”，例如不作为的官员、一些政治文化或者死板的机制，会使这些要求转换、组合、缩减甚至消失。但是我们回过头来看放管服政策制定的过程，确实是有部分的要求进入到系统里并且发挥了作用的。

要求的输入不仅来自于系统的外部，系统的内部成员也可能对当前的结构或现状产生不满或者表达了这种不满，这就被称为内输入。就像刚刚在环境中提到的，政治系统内部的一些成员尤其是领导非常重视简政放权、放管结合、优化服务这一改革，他们的关注和要求通过内部输入渠道从不同的子系统流到另一个子系统当中并在政策制定中发挥作用。

三、支持的输入

众所周知，当我们对某种事物或者活动表示赞赏时就意味着我们对这一行为是支持的。只有我们对我们的政府、规则制度和领导人处于正向支持的态度，政治系统才能够稳定的运转，才有可能使要求转化为输出。

支持有包括散布性的支持和特定的支持。散布性的支持指的是一种情感，就像爱国情怀一样，我们当中的大多数人对政府、对当局都是表示无条件的支持。而特定的支持指的是之前提出的要求被满足时，成员就会产生这种特定的支持。在制定放管服一系列的政策之前也出现过其他的政策不断满足了社会成员的愿望，虽然也有未能获得特定支持的政策及改革，但是支持是一个净值，只要保证总体的支持是正向的，系统就能保持稳定，在促使政府制定一系列放改服政策时发挥积极作用。endprint

四、输出及反馈

政策制定的过程中不断强调的就是输出，输出包括两种，一种是权威性的输出，指的就是放管服改革政策的本身，对所有的社会成员产生约束性；另一种是相关性的输出，表示的就是在反馈调节支持和提出的要求所产生的压力方面起到的作用，也就是反过来影响强烈的改革意愿的作用。输出的政策以及政策的实施是政治系统中重要的一个环节，政策的出台并不是政策过程的终结，而是要不断地监督、执行才能发挥出最大的作用。案例中所描述的就是放管服改革的三年所实现的成果，也是对政策执行的监督，不仅提前并超额的完成了任务，而且对以前的陈旧的体制进行了整顿，串联改并联、便民也亲民、由事前严格控制到事中事后监管，让事不再难办、腿不再跑断，群众少跑腿、数据多跑路这些都是近年来改革的成果。

但是这还没有结束，如图一所示，政策及其执行效果等输出会反过来对输入产生影响并促进新一轮的政策制定。2014年全国政府工作报告提出“进一步简政放权，这是政府的自我革命”，然后简政放权的实施效果又对新的要求与支持产生影响，2015年全国政府工作报告扩展为“加大简政放权、放管结合改革力度”，2016年全国政府工作报告进一步提出“推动简政放权、放管结合、优化服务改革向纵深发展”。从简政放权，到放管结合，再到优化服务，既是对政府职能转变的一个认识深化过程，也是在政治系统的框架下不断地输入输出再反馈的过程，但是“放”、“管”、“服”不是改革政府職能转变的终点，放管服政策的执行结果必定会对新的政策制定产生影响，未来的政策走向是什么我们不清楚，但一定是在现有的基础上渐进调试的过程，如果忽略掉反馈这一环节，那么要求与支持的输入是不现实的，重视政策执行的反馈结果，要求才能与现实水平接轨。

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