从《对美国加征关税商品清单》看中国农业发展“短板”

孔祥智

由于资源禀赋的关系，中国所拥有的20亿亩耕地已经不能满足近14亿人口对农产品的需求，必须充分利用国内、国际两种资源、两个市场。但具体到每一种产品，则依然存在着诸多劣势和“短板”。

当地时间4月3日，美国贸易代表办公室依据“301调查”单方认定结果，公布拟加征关税的中国商品建议清单，涉及价值约500亿美元的中国对美出口。4日，中国财政部宣布，拟对原产于美国的大豆等农产品采取加征关税措施，税率为25%。在公告附件《对美国加征关税商品清单》中，“黄大豆”“黑大豆”两种商品被列在清单前两位的位置。此后，则是牛肉和棉花等关系国计民生的重要农产品。

如果中美贸易战真的打起来，中国则必然会转向巴西、阿根廷等国进口大豆，而这些国家也必然会借机涨价，因而短期内会造成中国消费者的福利损失。但从长期看，中国会从更多国家进口大豆，甚至激发中亚国家潜在的大豆生产力。也有可能寻求大豆替代品，如从东南亚等国家进口棕榈油替代豆油，进口玉米、大麦、木薯等替代大豆榨油后剩下的豆粕等，当然也有可能调整国内生产结构：多生产大豆，少生产玉米、稻谷等农产品，转而进口更多的玉米、稻米及其替代品。

那么，这个关税清单说明了什么？中国农业发展的“短板”在哪里？应该怎样弥补这个“短板”？

中国农业发展面临的主要问题

上个世纪90年代初，中国一度是大豆净出口国，最高年出口量可达100余万吨。1995年起，中国从大豆的净出口国变成净进口国，此后一直呈递增趋势（少数年份除外）。从2004年起，中国从长期以来的净出口国变成净进口国，当年贸易逆差46亿美元。此后，贸易逆差逐年增加。2017年，中国的贸易逆差大豆503.3亿美元，比上一年增加30.4%。具体说来，大豆进口9552.6万吨，同比增加13.8%，达到历史最高水平，并且三分之一以上来自美国。同时，还进口了功能接近的油菜籽474.8万吨，同比增加33.2%；进口食用植物油742.8万吨，同比增加7.9%。不仅如此，中国还净进口谷物2398.5万吨。其中，小麦423.9万吨、大米282.9万吨、玉米273.9万吨、大麦792.8万吨、高粱501.6万吨。列入加税清单上的其他农产品如棉花进口136.3万吨、进口棉纱198.3万吨，牛肉进口69.5万吨。此外，猪肉、羊肉、奶粉等均净进口态势。中国具有出口优势的农产品，只有蔬菜、水果和水产品等。

上述现象说明，由于资源禀赋的关系，中国所拥有的20亿亩耕地已经不能满足近14亿人口对农产品的需求，必须充分利用国内、国际两种资源、两个市场。但具体到每一种产品，则依然存在着诸多劣势和“短板”。比如，就成本而言，资料显示，新世纪以来，中国主要农产品生产的成本急剧上升，美国主要农产品成本上升的速度比较慢。如稻谷，按当年价格计算，2000年每50公斤稻谷、小麦、玉米、大豆的总成本分别为46元、57.58元、43.72元、84.56元，2016年分别为122.34元、121.49元、107.12元、275.36元；美国4种产品2000年的50公斤成本分别为78.23元、70.34元、44.68元、94.68元，2016年分别为88.31元、72.12元、47.86元、105.2元，比较优势的变化一目了然。导致这一现象发生的根本原因，主要是美国的经济发展一直处于稳定状态，而中国则处于快速发展阶段，从而导致劳动力成本和土地成本均呈快速发展态势。

从价格看，中国对稻谷、小麦的最低收购价格自2008年起一直呈上升趋势，直到2015年；自2008年起对玉米实行临时收储政策，临储价格自2009年起逐年提高。相反的是，自2012年底起，国际市场粮食价格开始持续下跌。尤其是金融危机后，全球经济一直疲软，直接影响到对粮食的需求。到了2015年底，国际市场粮食价格比2012年底下降了30%—45%。而与此同时，我国对三大粮食收购的价格则一直上涨，导致了粮食国内外价格开始持续倒挂，并由部分品种倒挂转向全面倒挂。2013年7月，大米、玉米国内价格开始持续高于配额内进口到岸税后价，2014年粮棉油糖肉等主要农产品呈现全面倒挂态势。部分品种价差（国内农产品市场价与国外产品配额内进口到岸税后价的差）逐步扩大。大米、小麦、玉米三大谷物2014年11月价差分别高达每公斤1.08元、0.58元、0.52元。其他主要农产品，如牛肉、猪肉等也基本呈现类似态势。

上述分析至少说明，中国农产品的比较优势大部丧失，主要农产品无法和优势国家进行竞争。因此，对美产品加税清单最终只能导致中国农产品进口在国家之间的转换和替代，而无法减少进口总量，更不可能刺激国内产品的生产。其实，在国内供求态势的大背景下，中国农产品进出口格局也是由产业之间的比较优势决定的。

中美之间产业竞争力的差距最主要是由科技含量的差异造成的。美国农业发展科技进步贡献率达到80%以上，而中国则不足60%。但目前的情况是，中国2.3亿农户，户均不到8亩地，每个地块平均不足1亩。这样小的经营规模，主导产业不明确，技术采纳就会陷入“低水平陷阱”，最终影响现代农业发展水平的提高，影响2035年农业农村现代化的实现。

中国的应对之策

面对美国的挑衅，中国的应对在情理之中。从短期看，中美互怼会对各自都造成损伤，谈不上赢家，当然存在着应对措施得当一方的损失会略小一些。从长期看，对于处于后起国家的中国而言，必须从提高科技水平入手提高产业的整体竞争力，才能在未来的竞争中处于优势地位，在未来可能发生的贸易争端中居于主动。

应该看到，中美之间产业竞争力的差距最主要是由科技含量的差异造成的。美国农业发展科技进步贡献率达到80%以上，而中国则不足60%。但目前的情况是，中国2.3亿农户，户均不到8亩地，每个地块平均不足1亩。这样小的经营规模，主导产业不明确，技术采纳就会陷入“低水平陷阱”，最终影响现代农业发展水平的提高，影响2035年农业农村现代化的实现。

然而，自新世纪以来，尤其是2008年以来，各届政府的工作重点放在了推进土地流转和规模经营上。截至2016年底，全国土地流转面积达到4.71亿亩，占全部家庭承包经营面积的35.1%。但流转主要在农户间进行，形成30亩以上的农户为1052.1万户，小规模经营的格局并没有从根本上改变。那么，中国农业整体技术水平的提高，农业农村现代化的实现是否就进入了死胡同呢？当然不是。在长期的改革和发展过程中，中国农民再次创造了经验，使中国农业发展有效破解了小规模“诅咒”，这就是山东省供销合作社改革过程中推出的土地托管，其实质是为农民提供全方位社会化服务。具体做法是：农民联合起来组建农民专业合作社，基层社依托本地一家或数家较大的合作社或农业企业建立为农服务中心，服务半径2—3公里，服务农田3万—5万亩，具备开展测土配方、智能配肥、农机作业、农产品收储、农民职业培训等服务功能，为农民提供全托管或半托管服务，一家一户的小规模经营通过社会化服务实现了另外一种意义上的规模经营，有的学者称之为“服务规模化”。在农户承包权甚至经营权不变的情况下实现了规模经营，这是中国农民的伟大创造，其意义不亚于40年前的“大包干”。山东省潍坊市供销合作社还打出了“农民外出打工，供销社为农民打工”的口号，把为农民提供社会化服务作为推进供销社改革和发展的重要手段。

托管服务通过采用现代化大机械操作可以使经营成本降低10%—15%，并且通过配方施肥能够有效节约化肥、农药的使用量，实现“减量增效”的目标。山东省全省的托管面积已经占到耕地总面积的四分之一以上，这一经验已经推广到全国29个省份，托管对象从大田托管发展到草场托管、林果托管、高原农业托管，服务内容从农资供应延伸到耕、种、管、收、售各环节，土地托管等农业社会化服务面积超过1.4亿亩，探索了“大国小农”基本国情农情下、以服务规模化推进农业现代化的路子。中共十七届三中全会提出构建新型农业社会化服务体系，包括供销合作社在内的农民合作经济组织、农业产业化龙头企业和其他社会组织都在发挥着积极的作用。

农民专业合作社在应对贸易摩擦中的作用

从发达国家的情况看，贸易摩擦前首先要由农民合作经济组织（如美国的大豆协会、小麦协会等）提出产业损害报告，相关行政部门审定后决定采取何种对策，提高关税甚至制裁是最极端的对策。像美国这样农业高度发达的国家，合作社遍布各个领域，国家层面上还有主要产品的协会，对农民利益的保护可谓深入到各个角落。2007年《农民专业合作社法》实施后，农民专业合作社自下而上迅速发展。截至2017年底，全国共有农民专业合作社201.7万家，实有入社农户11759万户，占全国农户总数的48.1%。但这些合作社大都以单一形态存在，社间联合与合作的情况比较少见。目前，全国范围内只有农民专业合作社联合社1万余家，而且远远达不到全国范围内的联合，很难在贸易争端中发挥作用。

合作社是农业领域的现代企业制度，世界各国的经验表明，只有发达的合作社体系，才能有发达的农业。总的来看，中国的合作社发展仍然存在着较大的空间。

第一，以新出台的《农民专业合作社法》于2018年7月1日实施为契机，加快合作社的规范化发展，重点在于合作社与农民的利益联结机制上，尤其是二次返利机制的构建，把合作社办成真正属于农民自己的组织。

第二，合作社的实质在于发挥互助的作用，为成员提供全程社会化服务，当然也可能是一方面的服务。通过优质服务，促进现代农业发展，进而吸收更多农民加入合作社。如河南省荥阳市新田地种植专业合作社，目前有成员1.9万家，成员经营耕地面积5万余亩。合作社为成员提供从良种、播种、施肥、植保、收获到销售的全程社会化服务。仅小麦种植一项，就可以为成员节约费用和增加收益500余元，效果十分明显。北京市密云区奥金达养蜂专业合作社，不仅为密云区内80%以上的蜂农提供服务，还在河北省3个县建立分社，吸收800余户蜂农进入合作社，社会效益不断增加。

第三，推进社间联合，必要时运用行政力量进行整合。如黑龙江省龙联农民专业合作社联合社，就是在省农委等单位的推动下，联合省内近180家各类较大型合作社成立的，目前各类业务正在顺利推进。尤其是2016年玉米价格下调的情况下，联合社把各个合作社积压的玉米顺利销售到全国各地，取得了十分明显的效果。建议行政主管部门和有关业务管理部门借鉴龙联的经验，推进省级联合社的成立，并创造条件成立全国性的专业联合社，如小麦种植联合社、玉米种植联合社等，这样的联合社能够代表成员社利益、代表农民利益，在遇到贸易争端时可以挺身而出，向有关部门（包括国际机构）提供可靠的产业损害证据，代表合作社参与有关贸易谈判，最终保护产业发展，保护农民利益。