把握地下管廊建设热潮促进地勘单位业务转型

■ 唐善良

（江苏省有色金属华东地质勘查局，南京 210007）

0 引言

在经济发展新常态下遭遇行业低谷期的传统地勘单位，不仅面临着业务萎缩、收入减少、人员流失的发展困境，还面临着国有企事业单位体制机制改革“窗口期”即将到来的迷茫与困惑。要想维持单位生存及未来可持续发展，业务转型迫在眉睫，由传统油、气、矿产勘查转向民生地质领域则是其中一个重要方向。而国家及各省（区、市）地方政府在地下综合管廊领域的宏观规划，将在未来掀起一股地下经济“热潮”，这也为地勘单位的业务转型提供了方向与契机，具备一定技术优势的地勘单位应有能力也有信心借助这股“热潮”实现转型发展。

1 地下综合管廊概念及我国地下综合管廊发展规划

1.1 地下综合管廊概念及建设意义分析

地下综合管廊（国外亦称“共同沟”）是建于城市地下用于容纳电力、燃气、供热、通讯等城市市政管线的公用基础设施，被形象地称为城市“血管”“神经”以及“城市的生命线”。地下综合管廊建设的主要思路是通过地下管廊里预先专门设置的监测系统、检修通道和吊装口，实施市政管线的统一规划、设计、建设和管理，可以有效保障城市安全高效运转，有利于保障城市安全、完善城市功能、美化城市景观、促进城市集约高效和转型发展，有利于提高城市综合承载能力和城镇化发展质量。

从发达国家建设综合管廊的成功经验来看，城市综合管廊建设，不仅节约了后期维护方面的市政费用支出，还有效疏解了雨季来临时的防汛压力，更重要的是提高了城市综合治理的效率，“马路拉链”“大水围城”等“城市病”基本绝迹，可以说是城市发展的“百年大计”。在我国大力推进“城镇化”建设的当下，地下综合管廊更是提升新城区建设质量的重要突破口，也是连接新老城区的纽带。此外，地下综合管廊还是国家建设“海绵城市”的重要抓手和着眼点。

1.2 我国地下综合管廊建设历史、现状及问题

地下综合管廊的建设最早起源于发达国家，经过两个多世纪的探索与实践，早就摸索出一套成熟的规划、建设、运营标准，国家层面也制定了完备的政策制度，保证了其健康发展。而在我国，城市综合管廊建设起步较晚，1959年天安门广场建设了一条长约一公里、内宽3.4米的地下管廊，是我国最早的探索。改革开放后的1994年，上海市浦东新区规划建设了一条大规模、长距离的现代化地下综合管廊——张杨路共同沟，当时被业界美誉为“中华第一廊”。

总体来看，我国在地下综合管廊建设领域起步晚、底子薄，建设里程短、建造技术与国外存在差距，施工成本较高，运营管理理念落后；同时建造资金缺口较大，国家及各级地方政府层面尚未有专门的法规制度保障其健康发展，造成了我国在市政管理方面的短板，这些突出问题制约了我国地下综合管廊建设的发展。

1.3 我国地下综合管廊领域发展规划及相关政策

近年来，随着我国“城镇化”的不断推进，各种制约城市发展的弊端，尤其是在市政管理方面的问题逐渐显现，政府部门开始重视地下综合管廊管理在城市综合治理方面的作用。同时得益于我国经济的不断发展，经济结构、产业结构的不断调整，由此带来了工程建设融资模式的不断创新，施工技术的不断发展与提高，过去制约地下综合管廊建设的各种问题逐步得到解决。政府开始出台相关政策加快推进地下综合管廊建设,这也体现了政府在此领域的长远规划与稳步推进的决心，我国在地下综合管廊建设方面开始发力。

2013年9月，国务院首先对地下综合管廊建设提出指导性要求。随后2014年10月住建部提出：“用3年左右时间在36个大中城市启动地下综合管廊试点工程，城市新区、各类园区、成片开发区或新建道路要同步建设地下综合管廊，老城区要结合地铁建设、河道治理、道路整治、旧城更新、棚户区改造等，逐步推进地下综合管廊建设。”2015年国务院办公厅又印发了《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》。2016年，国务院总理李克强在《政府工作报告》中提出，未来开工建设城市综合管廊2000公里以上，从政府的最高决策层面进行了地下综合管廊建设的动员。中共中央、国务院还印发了《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，根据《意见》给出的数据，2016—2017年我国地下综合管廊新开工项目总长度超过4000公里，总预算投入资金额近万亿元，进一步推动了地下综合管廊建设。

2017年9月，国土资源部印发《关于加强城市地质工作的指导意见》，明确提出统筹城市地上地下建设，补齐城市绿色发展的地质工作短板，将地下空间资源的开发利用作为土地利用总体规划的重要内容进行统一规划。同时在总目标中提出，到2020年探索形成城市地下空间资源系统化、产业化、绿色化开发利用模式。

有了中央政府政策的强力支持，我国正在补齐城市市政管理的短板，城市地下综合管廊建设进入了新时代，并在此建设领域向发达国家发起追赶。依据住建部数据，截至2016年底我国开工建设已累计达2005公里。

1.4 我国地下综合管廊建设新契机

从全国范围来看，目前各城市在地下管廊建设方面尚处在小规模建设的探索试验阶段。在经济效益未能得到有效保障的情况下，一般是先建设6～10公里（省会城市基本在20～40公里）左右，作为试点来考察其建设及运营过程中存在的问题，为以后更多里程的建设积累经验。相信随着未来国家有关PPP立法工作的逐步深入推进，有望有效解决建设资金匮乏难题并厘清参与各方权责利问题，以及随着诸如“生态城市”“智慧城市”“海绵城市”的蓬勃兴起，城市地下管廊的建设高潮也将随之到来，预计在2020—2025年期间“地下经济”将迎来爆发期，地下管廊业务也必将成为实实在在的“地下宝藏”有待发掘。这给谋求实施业务转型升级的传统地勘单位提供了良好的机遇。

2 传统地勘单位介入地下综合管廊领域的意义及可行性分析

与以往国家关于地下综合管廊建设的政策有所不同，《关于加强城市地质工作的指导意见》第一次将城市地质工作与传统地勘单位业务转型升级联系起来，为地勘单位未来发展指明了一条道路。因此，传统地勘单位介入地下综合管廊施工领域不仅有其创收增收、实现可持续发展的经济意义，也有其响应中央号召、造福人民的社会意义，同时得益于政策的扶持具备了可行性。

2.1 传统地勘单位介入地下综合管廊领域的意义分析

在矿产资源、油气勘探等传统地质任务日益萎缩，矿山开发受国际大宗商品价格持续低迷影响而效益逐年减少，以及国内经济发展步入“新常态”的大背景下，传统地勘单位生存发展面临着巨大压力，开始纷纷谋求业务转型升级，从传统的矿产、油气勘探为主营业务朝着地质开发治理、生态修复和地下空间设计、施工等“民生地质”相关综合经营领域的上游及下游延伸。国家“十三五”规划当中有关地下管廊建设的规划，以及各级地方政府密集出台的本地区地下管廊发展规划对转型中的地勘单位而言，不亚于一场“及时雨”，为其开拓新的业务渠道创收增收提供了转型契机。同时地下综合管廊建设正处于成长阶段，根据波士顿矩阵原理，这一阶段也是介入的最好机会，传统地勘单位应努力把握。如能把握这一政策性机遇，找准切入点介入地下综合管廊规划、设计、施工以及未来运营、维护领域，传统地勘单位的未来发展将会迎来一次华丽转身。

当前我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，而目前城市市政管理所存在的各种短板正是这种矛盾的一个体现。如果传统地勘单位能在地下综合管廊建设领域扎根、发展、壮大，也是在新时代继续发扬“地勘人精神”，解国家之所需，造社会之福祉的一种责任担当。

2.2 传统地勘单位介入地下综合管廊领域的可行性分析

经过数十年的技术积累与沉淀，传统地勘单位在地质勘探、地下空间设计施工领域掌握了成熟的技术，配备了专业的施工设备及技术人才，为企业业务转型提供了可行性。

2.2.1 地下勘探及施工是大多数传统地勘单位的专长

我国人口众多，城市发展土地资源紧缺，在做城市规划的时候，综合利用好地下100米的竖向空间，将城市地下综合管廊、地下停车场、地下商业街、地下通道、地铁、人防工程等各种地下工程统一纳入城市竖向规划，是一种非常经济合理的选择。而地下100米的竖向空间，无论从最初的规划设计、地质勘探，还是后期的施工，都是传统地勘单位的传统业务，拥有先天的技术优势。

地质工作是传统地勘单位的“老本行”，是地勘队伍安身立命、谋发展的有力武器。城市地质领域转型升级，更是传统业务与现代发展“新要求”相结合的一次勇敢探索，有利于地勘单位“闯市场”“找项目”，解决目前发展困境的同时，也为未来可能实行的企业化方向发展奠定基础。

2.2.2 地下综合管廊建设相关规划及政策给传统地勘单位带来扶持效应

由于一些历史原因及地域禀赋的不同，传统地勘单位或多或少存在着一些经营包袱；同时由于体制机制的一些束缚，勘探工作过去长期处于“打工经济”状态，预算“拨多少花多少”，缺乏资本的原始积累，难以应对行业“寒冬”，在当前矿业周期性低迷的情况下，面临着发展及生存问题。在国有企事业单位即将全面实行体制机制改革的历史洪流及趋势下，这些问题都会制约着传统地勘单位未来发展。为了更好推进国有企事业单位改革，同时保证不在这一过程中出现群体性事件，维持社会稳定，国家及地方政府将会在配套政策及业务上给予一定的扶持，以帮助企业在改制后度过初期的经营困境，积累未来发展的“第一桶金”，助力企业适应市场化运作；而各个省份已经或者即将规划的地下综合管廊建设，将为这种扶持提供最好的切入点。

《关于加强城市地质工作的指导意见》中明确提出“将城市地质工作与地勘单位转型发展有机结合，引导地勘单位按照市场规则，积极参与城市地质工作。鼓励相关专业技术单位、行业协会、科研院所、咨询机构等共同参与城市地质和地下空间资源开发利用工作”。这不仅是从业务指导角度为地勘单位转型升级指明了一个具体方向，更是具体的政策性扶持的一种体现。

2.2.3 地质施工领域的特殊性给传统地勘单位提供了可能性

地质勘查事关国计民生以及国家安全，长期以来，都由国有性质的地勘单位来实施完成，社会资本及企业介入有限，国有地勘单位在技术和专业施工人员的拥有及储备上具有先天性的优势，在市场中具备较强的竞争力。同时，地质施工的长期性、复杂性带来了工程的风险性，也使更多地方政府倾向于选择抗风险能力较强的国有地勘单位，一些承接施工总承包任务的社会企业也会选择国有地勘单位合作来完成相关专业分包。这为地勘单位成功介入地下管廊建设领域增加了权重。

3 关于传统地勘单位介入地下综合管廊领域的几点建议

传统地勘单位长期受体制机制约束的影响，目前普遍存在一些不足之处，诸如资金匮乏、人员冗杂、技术人员新老断层、设备老旧、管理层思维固化、市场开拓能力不强等。传统地勘单位如想在业务转型的过程中介入地下综合管廊建设领域，应重点做好以下几点。

3.1 经营决策层及时转变观念，树立市场导向意识

在传统业务模式下，大部分地勘单位业务经费主要以国家拨付，单位经营层更多的是承担着一种内部管理者的角色。但是在地勘单位走向市场后，业务需要以市场竞争来获取，而在地下综合管廊建设领域，基本都是靠招投标来进行业务发包。这就需要传统地勘单位经营层及时调整传统内部管理思维，树立市场导向意识，对这一施工领域进行系统性的认识，解读国家及地方政策，研究找准未来的切入时机。

3.2 依据自身优势找准业务领域定位

在地下综合管廊建设这一领域，无论从初期的项目规划立项，还是后期的勘查施工，不同类型的地勘单位都有施展身手的空间。以技术设计为主营业务的轻资产型地勘单位可以从为政府制定规划提供技术指导入手；而具备一定资产规模以及相关勘查施工资质的地勘单位，可以充分发挥自身在地下空间勘查施工领域的技术特长，积极参与政府的招标，争取获得施工项目。

3.3 进行技术更新升级，学习、引进地下施工技术

地下综合管廊虽然也属地下空间施工领域，但和传统地勘单位的业务相比存在一定的差别，同时，城市地下空间及综合管廊的工程技术与装备也急需更新与创新。地勘单位应该加强相关业务领域的人才培养与储备，主动开展与高校、科研院所的合作，强化技术的引进与吸收，同时主动走出去，向已经在地下综合管廊施工取得成熟经验的城市（如厦门）甚至国外发达城市学习，加强调研，探索通过提高施工技术、采用新材料新工艺等手段来降低施工成本。

3.4 做好PPP模式在地下管廊项目中的应用研究

当前在公共基础设施建设领域，存在政府资金投入缺口与城市基础设施建设资金需求巨大之间的矛盾。通过转变政府职能，理顺与市场关系，处理好“建设者”“拥有者”“管理者”角色定位，积极引导社会资本进入公共基础设施建设是解决这一矛盾的有效途径，同时还能增加社会企业发展新动力，政府和社会资本合作（PPP）模式由此应运而生。在引进先进技术和高效管理、有效解决地下综合管廊建设资金需求的基础上还考虑了定价等问题，PPP模式将成为地下管廊建设的重要发展方向。

《关于加强城市地质工作的指导意见》中指出按照“谁投资、谁受益”的原则，鼓励社会资本投资地下空间资源的开发利用。充分发挥财政资金的引导带动作用，健全PPP模式，积极引导社会资本投入，探索构建“政府引导、政策扶持、社会参与、市场运作”的城市地质和地下空间资源开发利用新机制。

2015年，江苏、重庆、江西、内蒙古等在城市地下管廊建设中均采用了PPP模式。如无锡市太湖新城地下管廊项目即是PPP模式应用于城市基础设施建设的一种实践，该项目设计使用年限为50年，管廊总里程超过20km，政府总投资超5亿元，其余主要靠引进社会资本进行补充。

3.5 利用未来体制机制转变契机，引进有实力的战略投资者共同发展

在经济新常态及矿业周期共同影响下，地勘单位的发展遭遇一定的困境，业务规模萎缩，收入下降，此前呼声很高的国有地勘单位体制机制改革暂时放缓，但是国家针对国有企事业单位改革的决心未变，并选择效益较好的行业作为改革先行试点，将改革稳步推进。相信随着未来国际矿业逐步走出低谷期，矿业企业经营效益慢慢好转，以及事业单位改革“2020窗口期”的到来，地勘单位的体制机制改革将会有力推进。在改制的过程中，地勘单位可以“以技引资”，引进具有雄厚资金实力的风投资本或者具有地下综合管廊施工能力的施工企业，取长补短，实现联合经营，共同分享地下综合管廊建设这一机遇红利。

总而言之，在经济新常态下遭遇行业低谷期的传统国有地勘单位，正处于发展困境，面对转制改革“窗口期”的逐渐临近，要想维持企业生存及实现未来更好的发展，业务转型迫在眉睫。而国家在地下综合管廊领域的宏观规划，为地勘单位的业务转型提供了方向与契机，具备了一定技术优势的地勘单位应有能力、也有信心分享这“万亿盛宴”。

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