探矿权、采矿权的法律属性与立法

■ 王明宏

（青海煤炭地质局，西宁 810001）

1 矿业权的概念及其属性

矿业权的概念及其属性在现行的《矿产资源法》中没有做出相应的规定，《物权法》颁布实施后，明确规定了矿业权是依附于矿产资源所有权派生出来的，属用益物权。关于矿业权性质的阐述第一次出现在国土资源部颁布的《矿业权出让转让管理暂行规定》（国土资发〔2000〕309号）中，该《规定》明确定义：矿业权是探矿权、采矿权的统称，其权利性质为财产权，按照不动产的法律规范原则予以调整[1]。由于以上法律法规对矿业权的性质规定不一致，因此在理论界和实务界对矿业权的概念和属性的理解和认识仍然存在争议。

1.1 矿业权的概念

如前所述，矿业权统指探矿权和采矿权。探矿权，是指在一定的区域范围内获得勘查矿产资源许可的权利。采矿权，是指在一定的区域范围内获得开采矿产资源并拥有所开采的矿产品的权利[2]。

对矿业权概念的理解应当从以下几个方面把握：“第一，矿业权的主体是依法获得探矿权或采矿权的法人、自然人和其他组织，矿业权主体的持有人必须具有符合法律法规规定的从事相关矿业活动的资质。第二，矿业权的客体是依法取得的探矿或采矿行为。矿业权客体所指向的对象是国家拥有所有权的矿产资源[3]”。第三，按照现行矿产资源法律法规的规定，矿业权就是指勘查矿产资源的探矿权和开采矿产资源的采矿权。第四，矿业权的取得必须符合国家有关法律法规规定，并按照法律法规规定的程序办理，在履行法定或约定的义务后，在批准的区域内享有一定的勘查、开采权及经营权。第五，“矿业权的法律属性与土地使用权相类似，矿产资源所有权归国家所有不得买卖，这一点与土地所有权相同，从矿产资源所有权派生出的占有、使用、受益、处分权是矿业权人对国家财产利用的权利”[4]。

1.2 矿业权的法律属性

根据物权法理论，“矿业权是由矿产资源所有权派生而来，是对矿产资源不动产所有权行使使用和收益的一种权利，具有用益物权的占有、使用、收益等权能。设定探矿权和采矿权的目的，就是为了实现对矿产资源勘探、开发、利用并获得收益的目的”[5]。国土资源部制定颁布的《矿业权出让转让管理暂行规定》第3条规定：矿业权是探矿权、采矿权的统称，其性质为财产权，适用不动产法律法规的调整原则。矿业权人是指依据法律规定取得矿业权的自然人、法人或其他经济组织。矿业权人对其取得的矿业权依法享有占有、使用、收益和处分的权能。但《矿业权出让转让管理暂行规定》属于国土资源部的部门规章，法律层级较低，法的援引功能不足。2007年《物权法》的正式公布实施，明确规定了探矿权、采矿权属于用益物权的范畴，使备受争议的矿业权法律属性得以确定。关于矿业权的财产权法律属性，1996年修订的《矿产资源法》第5条规定：国家实行探矿权、采矿权有偿取得的制度；第6条规定：除按下列规定可以转让外，探矿权、采矿权不得转让：①探矿权人有权在划定的勘查作业区内进行规定的勘查作业，有权优先取得勘查作业区内矿产资源的采矿权。探矿权人在完成规定的最低勘查投入后，经依法批准，可以将探矿权转让他人。②已取得采矿权的矿山企业，因企业合并、分立，与他人合资、合作经营，或者因企业资产出售以及有其他变更企业资产产权的情形而需要变更采矿权主体的，经依法批准可以将采矿权转让他人采矿。可见，《矿产资源法》第5条、第6条规定了探矿权、采矿权有偿取得和有偿转让的内容，包涵了矿业权的财产权属性。此外，国土资源部颁布的《探矿权采矿权评估管理暂行办法》（国土资发〔1999〕75号）规定，探矿权、采矿权转让时应当委托评估机构进行评估；同时规定，探矿权、采矿权与企事业单位其他资产一并转让的，应当将探矿权或采矿权价款计入被转让的企事业单位资产总额[6]。从该规定中可以明确矿业权的财产法律属性。国务院1998年2月12日颁布的《探矿权采矿权转让管理办法》（国务院令第242号）也规定了矿业权的财产法律属性。综合上述法律法规的规定，可以充分体现对于矿业权财产权属性的认可。

2 现行矿业权制度存在的问题

2.1 行政许可替代市场配置

如前所述，矿业权具有财产权和物权的属性，那么就可以如同其他财产权一样参与市场交易或流转。由于我国目前实行的是矿业权的出让（一级市场）和矿业权转让（二级市场），受一级市场行政许可制度的影响，至今我国对矿业权流转市场（二级市场）始终采取严格的限制性管理。这种以行政许可方式管理矿业权的流转，不符合我国当前市场经济的发展需要和现行的物权制度，一定程度上影响了矿业权流转按市场规律和需求导向发展。换言之，以行政手段的管理和许可，代替了按市场规则配置资源的机制，影响了矿业权财产属性的效应最大化和最有效化。

2.2 矿业权流转的法定依据亟待统一

我国目前有关矿业权管理方面存在着新法与旧法之间、法律与行政法规之间、法律与行政法规及部门规章之间、行政法规与部门规章之间，行政法规、部门规章与地方政府规章之间就有关矿业权的流转问题存在着许多不一致的、相互冲突的规定。如《矿产资源法》是目前我国唯一的关于矿产资源管理方面的法律，该法对矿业权流转的规定仍停留在“禁止倒卖矿业权牟取利益”的状态，国务院行政法规对矿业权流转放宽到“有条件转让”，国土资源部的部门规章在对矿业权的财产权定性、流转方式、流转条件等方面完全突破了法律和法规的规定，而地方性的规定又严于行政法规或部门规章，这些问题不仅是法定依据亟待统一的问题，更为严重的是规制之间的相互冲突问题。因此，关于矿业权流转的问题应当从立法的角度完善统一，鼓励和保护矿业权的流转。

2.3 探矿权权属关系不明确，探矿权人合法权益缺乏保障

长期以来，国家出资勘查的地勘项目一般都是委托国有地勘单位开展地质勘查工作并授予探矿权，这种探矿权从投资的角度是国家出资勘查形成的，其权利主体应当是国家。但是《物权法》明确规定，探矿权是用益物权，准确的理解是从矿产资源所有权派生出来的他物权。“根据物权法的原理，用益物权只能在他人所有的物上设立，物的所有人是不可能在自己的物上为自己设定用益物权的。因此，探矿权的法律属性决定了探矿权的主体只能是矿产资源所有人以外的其他人”[7]。而且许多基金项目后期勘查转为项目承担单位自有资金出资完成勘查。这种有国家出资也有项目承担单位出资形成的矿产地探矿权应当按照相关规定和程序配置给受托单位，探矿权人在流转时只要按评估结果向国家缴纳一定的探矿权价款（权益金）后，就应当与其他方式取得的探矿权在流转时有着同样的权利，但是由于缺乏明确的法律规定，在实务中存在争议，矿业权主管部门处理过程中也存在不同的做法。实践中，一方面存在“探者无其权”的现象，另一方面对这种方式形成的探矿权，在流转时主管机关可能会认定为“国家和勘查单位是一种委托勘查关系，勘查单位是受委托持有探矿权，探矿权的真正权利人应当是国家，因此禁止流转[8]。”当然在实践中也有勘查单位获取项目探矿权并按评估结果缴纳有国家投资形成的探矿权价款将矿业权流转的实例。可见，类似这种委托地勘单位勘查的项目在矿业权配置及探矿权的权属关系方面从立法的角度而言缺乏统一、明确的法律规定，矿业权主管机关的处理方式也不是一个标准，矿业权的配置存在着随意性。针对此类情形，应当从立法的角度明确规定探矿权权属关系，合理配置探矿权，对取得的探矿权只要按规定缴纳探矿权价款（权益金），不损害国家利益，应当允许流转，以充分保护探矿权人的权益。

2.4 探矿权人的优先权未能充分体现

目前矿业投资市场以风险投资勘查方式取得的探矿权越来越多。具体而言，有的地质找矿项目存在着高风险，国家鼓励商业资金投入地质勘查。以这种方式形成的探矿权，其投资可能是多元化的合资、合作或股权投资。实务中的风险投资地质勘查项目，其目标是在符合条件时将探矿权投入市场流转或以优先权的规定申请采矿权，实施矿业开发或将采矿权投入市场流转，以上方式是投资人实现其投资利益的基本途径和利益最大化的方式。但在实践中探矿权人的优先权利用和实现并不理想。按照现行的《矿产资源法》第6条第1款(一)规定：“探矿权人有权在划定的勘查作业区内进行规定的勘查作业，有权优先取得勘查作业区内矿产资源的采矿权。探矿权人在完成规定的最低勘查投入后，经依法批准，可以将探矿权转让他人”。《矿产资源法实施细则》第16条第1款规定探矿权人享有下列权利：“(五)优先取得勘查作业区内新发现矿种的探矿权；(六)优先取得勘查作业区内矿产资源的采矿权”。另外，国土部出台的《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法(试行)》（国土资发〔2003〕197号）进一步规定，探矿权人在其勘查的区域内申请采矿权不得采用招拍挂的方式许可。可见，该规定是为了充分保护探矿权人的优先权。虽然以上规定对探矿权人申请登记采矿权的优先权做出了明确规定，但是笔者认为，现行的法律法规对该优先权的规定并不完善，而且没有执行的保障性。一是对优先权的性质规定不明，是条件同等的优先权还是排他的优先权；二是行使优先权的条件、程序规定不明确，操作性不强，留下了自由裁量空间，不利于权利人优先权的实现；三是缺乏对该优先权的保障性规定，即如果出现矿业权主管机关不执行相关规定，权利人的优先权得不到实现时，通过什么途径或什么保障机制维护自己的权利，没有相关规定。实务中，许多地方政府对探矿权人的优先权执行得不如人意，如青海省的做法是，对探矿权人申请勘查工作区内的采矿权时基本是按统一招拍挂的方式处理的，也有按《青海省重要能源矿产资源配置办法》进行配置的，其他省份也有类似情况。可见，探矿权人的优先权的实现缺乏保障。笔者认为，探矿投资人进行了大量的勘查投入，承担了巨大的风险，如果在探明储量后最终不能获得采矿权，其投资权益应当如何保护，我国现行的相关法律、法规并没有做出明确的规定，这是我国现行的矿业法律、法规在对探矿权人权益保障方面的制度缺失，同时，对地方政府吸引商业资金进入风险勘探行业而言也成为法律障碍的一个方面。建议在修订《矿产资源法》时对优先权的问题从权利性质、实现条件程序、保障措施等方面作出明确规定。

2.5 投资人的利益缺乏保障

近几年各省国土资源主管部门开展了许多利用商业性投资实施的地质勘查项目，但是各省对商业性风险投资开展地质勘查项目政策不一致，对投资人的权益保障政策也不一致。目前青海省对利用商业性资金风险投资地质勘查项目的政策是，允许国有地勘单位以自筹资金开展风险投资地质勘查项目，但是限制引进各种社会资金，限制与其他单位合作，而且不承诺配置探矿权、不保证实现投资利益。国土资源主管部门批准这类项目的做法存在诸多问题。首先，限制承担这类项目的国有地勘单位引进社会合作资金、限制与其他单位合作的做法是缺乏法律法规依据的；其次，既然是以商业资金风险投资，就不应当限制资金的渠道和性质，既然不是国家或地方财政出资，其地质勘查的风险没有转嫁给国家或地方财政，也不应当限制与其他非国有地勘单位合作；第三，不保证投资利益的做法既不利于地质找矿工作的深入开展，也不利于矿业市场的投资，对矿业权的流转更是没有任何保障。因此，资源配置方式亟待改革，要么停止这类项目的审批，要么鼓励这种风险地质勘查方式，对通过地质勘查具备设置探矿权条件的区域，应当给项目承担单位配置探矿权并允许流转，如果探矿权配置给了其他主体，应该对开展地质勘查单位按投资的一定倍数给予投资补偿，这样才能保护投资者利益，否则对地质找矿不但没有鼓励反而是限制，对矿业权市场的发展是一种阻碍，这种行政许可没有任何经济价值和社会价值。

3 对减少矿业权流转限制性规定的几点思考

3.1 关于矿业权转让合同效力问题

前已述及，矿业权转让合同须经地质矿产主管部门批准后生效。实践中，矿业权交易双方往往会在转让合同中约定履行报批手续的时间及双方在办理时应当履行的义务，同时会约定保证金、定金以及违约责任条款等作为履行保证。但是，由于转让合同审批生效制度的设计给许多当事人留下了钻空子的机会，在40日的审批期限内可能会发生各种情势变化。当矿业市场势头好，则有转让人反悔的可能，当矿业市场形势不好，受让人又会反悔，而且一方当事人反悔或不履行合同，对方当事人无法主张违约赔偿责任。因为对方当事人会以合同尚未生效为由抗辩，按照合同法的原理，未生效的合同不产生违约责任，这样对合同另一方会非常不公平，这种制度的缺陷也不利于矿业权流转市场的发展。笔者建议，以《物权法》对矿业权物权属性的规定为立法基础，在修订《矿产资源法》时，重新规定矿业权转让合同的生效条件和生效时间，按照物权取得的法律原则将矿业权转让合同改为“自成立之日起生效”，但矿业权在未经矿业权主管机关审批并办理变更登记之前，不发生矿业权转让的效力。如此规定可以强化矿业权转让合同的法律稳定性，将会促进矿业权流转市场的有序发展。

3.2 关于矿业权转让审批问题

按照矿业权转让的规定，矿业权的转让经过审批机关批准，并办理矿业权变更登记后，转让双方对矿业权的交割才具有法律上的效力。但是审批机关的审批期限是40日，从收到转让申请之日起开始计算，审批后办理变更登记的时间需要60日完成，这些时间都是法定的最短时间。实务中，一个矿业权的转让从审批到办理变更手续可能需要一年多的时间，期间需按要求向审批机关提交各种手续，还有可能因为资料提交不符合规定、资料不全等各种情形，收到的时间要重新计算。一个矿业权的交易需要漫长的时间，而这期间可能会发生各种情势变化，交易双方要面对诸多法律、市场及政策方面的风险。由于这些风险的存在，实务中矿业权转让双方在办理矿业权转让审批、变更登记期间可能会出现各种情况变化，发生的各种矿业权转让纠纷的案件大量存在。其中有转让方看到矿产品价格上涨毁约的，也有转让方看到受让方进行社会融资获取利益而反悔的；受让方因为矿业市场下滑毁约的，也有受让方因为矿业权变更迟迟不能完成，用该矿业权融资或投资愿望不能实现而毁约的等等诸如此类的纠纷。笔者认为审批制度设计的不合理，是造成矿业权转让违约案件高发的原因之一。在《矿产资源法》修订期间，一些业内人士对我国现行的矿业权审批制度提出多方面意见、建议，也有专家、学者提出“由矿业权审批制度转向矿业权登记制度”。[9]因此，建议《矿产资源法》修改时将矿业权转让的审批规定取消，参照土地转让的做法，无需转让审批，过户登记手续也相对简便。这样修改将会进一步体现矿业权的流转按市场规则进行，同时也符合国家关于简政放权的大政方针。

3.3 关于矿业权承包问题

按矿业权的属性而言，探矿权属于未来的价值期待，不具有现实的经济价值，无法承包，因此本节的矿业权承包问题专指采矿权的承包。按照现行规定，采矿权的承包是禁止的。但是，对禁止承包的内容、形式等实质要件并没有做出明确规定。在实践中采矿权承包的事实大量存在，各地地质矿产主管部门的认定和处理方式也不尽相同。有的地方不区分承包方式和内容，一律按违法处理，给予行政处罚；有的地方区分劳务承包还是经营性承包进行不同处理；人民法院对此类案件的审理是以承包的实质内容为界定标准的，对劳务承包的按合法行为认定，对以经营为内容的承包存在观点不一、争议较多，有一律认定承包合同无效的，有以采矿权是否发生转移为标准认定合同无效或行为违法的。可见，由于现行法律法规对“采矿权承包”的内涵和外延没有做出明确的界定，导致实践中对采矿权承包行为的行政执法和司法审判尺度不一。建议在采矿权承包问题上，可以借鉴房地产开发的相关规定，土地使用权人实施土地开发因没有资质可以委托房地产公司进行开发，房地产开发公司因没有施工资质可以将工程发包给建筑施工企业进行施工。因此，建议《矿产资源法》修订时应当允许采矿权的承包，同时对承包方式做出明确的界定解释，以便行政机关、司法机关在处理矿业权承包问题时有统一的认定标准。

3.4 关于矿业权抵押问题

矿业权的抵押作为矿业权流转方式的一种，但是实践中对矿业权抵押的实施有着不同的尺度。有的国土资源行政管理部门对探矿权的抵押不予办理，理由是在矿产资源储量未探明之前，探矿权的价值无法确定。如甘肃省国土资源厅出台的《关于矿业权抵押备案管理办法》规定，探矿权原则上不予办理抵押备案登记。另外，在矿业权的抵押权行使方面也存在不少问题，一是按照现行的矿业权管理的相关规定，矿业权是一种行政许可权，这种权利的一个重要特点是行政管理机关既有权许可，也有权予以吊销。按照规定当矿业权被吊销时其抵押权就会丧失，债权人的债权只能由债务人以其他途径兑现。由此可见，以矿业权设定的抵押权有极大的不确定性，可能会因行政处罚的实施而无法实现，而且这种吊销矿业权证的规定对矿业权流转中的融资是一种极大阻碍。二是按矿业权管理的相关规定，对矿业权享有抵押权的，在行使抵押权时应当符合矿业权人相关的资质条件，否则无法成为矿业权的权利主体。但是，法律规定了可以以抵押物折价抵偿债务，可见这两种规定存在着冲突性，当银行等金融机构行使以矿业权为抵押的抵押权时就会出现障碍。因此，有关矿业权抵押的规定还存在许多相互冲突和不完善之处，各部门法之间或法律、法规、规章之间缺乏相通性和协同性。也正因存在上述问题，2014年7月16日国土资源部下发了“关于停止执行《关于印发〈矿业权出让转让管理暂行规定〉的通知》第五十五条规定的通知”（国土资发〔2014〕89号），停止执行矿业权抵押[10]。

3.5 矿业权权属证法律形式的改进

建议在《矿产资源法》修改时，将矿业权权属证按照《物权法》的规定加以确定和保护，“改变矿业权以行政许可证作为权属证的做法，在重新修订《矿产资源法》时应考虑矿业权管理、资源管理、经营管理之间既要有机结合，还要有法的独立属性和保障机制”[11]。建议将探矿权的“矿产资源勘查许可证”改为“矿产资源探矿权证”，将“采矿许可证”改为“采矿权证”，从立法的角度体现“探矿权”“采矿权”的财产权利特性，去行政化色彩，体现物权保障性。

[1] 国土资源部.矿业权出让转让管理暂行规定(国土资发〔2000〕309号)[Z].北京:国土资源部,2000.

[2] 国务院.中华人民共和国矿产资源法实施细则[Z].北京:国务院,1994.

[3] 李显冬,刘志强.论矿业权的法律属性[J].当代法学,2009,23 (2):104-109.

[4] 冯军义,申升.矿业权转让法律实务[M].北京:法律出版社,2013:5

[5] 曹磊.论矿业权的物权属性及法律的完善[J].国土资源导刊,2005(4):53-55.

[6] 国土资源部.探矿权采矿权评估管理暂行办法(国土资发〔1999〕75号)[Z]北京:国土资源部,1999.

[7] 王利明.物权法研究(修订版)(下卷)[M].北京:中国人民大学出版社,2007:5.

[8] 王世军.我国矿业问题的制度及其分析[J].中国矿业,2005(4):24-27.

[9] 付英.关于加快推进矿产资源法修订工作的若干思考[J].中国国土资源经济,2015,28(1):9-12,8.

[10] 国土资源部.关于停止执行《关于印发〈矿业权出让转让管理暂行规定〉的通知》第五十五条规定的通知(国土资发〔2014〕89号)[Z].北京:国土资源部,2014.

[11] 曾绍金.对矿业发展和管理的几点看法[EB/OL].(2014-05-12)[2017-09-05].http://www.crcmlr.cn/Userfiles/2007-6.doc.