对工伤保险参保领域若干问题的思考

（浙江省人力资源社会保障厅工伤保险处 杭州 310013）

习近平总书记在党的十九大报告中明确提出要按照“兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系”。工伤保险是广受用人单位和职工欢迎的险种，工伤保险也是社会保险行政部门当被告最多的险种。“广受欢迎”反映了工伤保险制度的社会需求，“常当被告”反映了工伤保险制度需要完善。参保领域是工伤保险制度规划流程的起点，是工伤保险制度顶层设计的基点，也是进一步完善工伤保险制度的重点。笔者结合多年工伤保险管理工作实践，立足体制机制建设，聚焦窗口实务，对当前工伤保险参保领域存在的参保门槛、缴费基数、多头缴费等问题，进行了简要的梳理分析，提出了探索完善的初步设想。

1 参加保险有门槛，参保范围要拓展

我国在国家、省、市、县各级政府都成立了工伤保险工作机构，浙江不少地方还把工伤保险工作延伸到了乡镇街道。国务院《工伤保险条例》第一章第一条开宗明义指出工伤保险制度经济补偿、工伤预防和工伤康复三大功能。笔者理解开展工伤保险工作的目的有两个：一是不影响生产，化解用人单位生产经营活动过程中面临的无法避免的工伤风险，让用人单位受益；二是不影响生活，保障职工在遇到工伤事故后能够享受生活医疗待遇，让职工受益。

参加工伤保险是获得工伤保险制度保障的前提和条件。依据国务院《工伤保险条例》原则规定，参加工伤保险要符合两个条件：一是用人单位属于参加工伤保险的范围；二是职工属于参加工伤保险的对象。两个条件的实质就是参加工伤保险必须以劳动关系为前提，用人单位使用的不存在劳动关系的劳动者不能参加工伤保险，劳动者没有用人单位也无法参加工伤保险。

2014年、2018年，人社部会同有关部委先后出台规范性文件，推动建筑、铁路、公路、水运、水利、能源、机场工程项目按项目参加工伤保险工作，实际上突破了劳动关系的参保条件。根据《浙江省工伤保险条例》授权，浙江出台了指导意见，为技工院校实习学生和超过法定退休年龄人员参加工伤保险开了绿灯。全省各地陆续出台规范性文件，相关用人单位参保积极性很高，解决了长期存在的环卫园林等行业超龄就业人员工伤待遇保障困难的问题，也是把部分没有劳动关系的劳动者纳入了工伤保险制度保障范围。

当前，社会上出现了各类“关系灵活化、工作碎片化、工作安排去组织化”的新兴业态从业人员、灵活就业人员，有关方面对其工作伤害保障问题也十分关注。工伤保险制度在界定参保范围的时候，可以对劳动关系的前提条件有所突破，但是不能放弃劳动关系这一约束前提条件。可以突破的主要是建立劳动关系在劳动者年龄方面的主体资格要求（童工除外）；应当恪守的是劳动者在工作岗位、工作时间、工作内容、劳动报酬、日常管理等方面的劳动合同必备要件应当清晰。劳动者工作伤害保障的主渠道是工伤保险制度，工伤保险制度已经拥有一套各方认同、相对完整、运行有效的工作机制。能够纳入工伤保险制度保障范围的劳动者，应当尽可能设法予以覆盖，是为“开门迎客”；但是，也不能因为纳入工作地点、工作时间、工作原因等要素难以确定的就业人群，而困扰已经行之有序、行之有效的工伤认定等工作机制，是为“客随主便”。

2 资金筹集有基数，权利义务要计量

工伤保险费是化解用人单位风险，保障工伤职工权益的资金来源。国务院条例规定，工伤保险费的数额为工资总额（费基）和费率之乘积。根据原劳动保障部社保中心规定，用人单位缴费基数可以是职工工资总额，也可以是职工个人缴费工资基数之和。职工工资总额往往高于职工个人缴费工资基数之和，前者被称为“双基数”，或者被称为“单基数”。在实际征缴过程中，两种基数的情况都存在。职工个人缴费工资基数原则上以上一年度本人月平均工资为基础，在当地职工平均工资的60%-300%的范围内进行核定。

上述规定和办法存在两方面矛盾和问题。一方面是权利和义务不对等，如果用人单位按照职工工资总额缴纳工伤保险费，社会保险经办机构按照其职工个人缴费工资计发工伤保险待遇，那么，就存在缴费多、待遇少的问题。另一方面是存在一个时间差，职工领取的工资要一年以后才能反映到缴费基数上，缴费基数和实际工资之间就出现了时间差，而这个时间差往往导致两者之间的数额差异。除了上述制度性问题以外，实践中还比较普遍存在用人单位没有按规定据实足额为其职工缴纳工伤保险费的“基数打折”现象。

缴费基数，一头连着用人单位，一头连着工伤职工；一头连着基金，一头连着待遇，是工伤保险基金的基础，是工伤保险制度的“枢纽”，是平衡权利义务关系的支点。工伤保险制度改革以来，缴费基数一直就是工伤保险待遇争议的“导火索”。去年颁布的《浙江省工伤保险条例》规定，用人单位未足额缴纳工伤保险费，其职工发生工伤的，由用人单位支付差额部分费用。完善现行工伤保险缴费基数政策，应当做到“收付一致”，使缴费基数和计发待遇的基数一致；还应当确保“名实相符”，使缴费工资和实际工资相符合。上述两个方面四个因素当中，“实际工资”是一个信息不对称的不确定因素，因此，解决问题的思路和方向应该是把它置换为类似“上一年度职工平均工资”的准确无误的指标。如此，会引起对部分高收入人员工伤待遇保障不足的问题，可以引导用人单位通过投保商业保险的方式予以补充解决。

3 工作伤害有保障，多头缴费要商榷

2010年，全国人大常委会通过的社会保险法，以法律的形式确立了统一的工伤保险制度。为了保障因工作遭受事故伤害或者患职业病的职工获得医疗救助和经济补偿，国务院修订了《工伤保险条例》。条例规定我国境内的企事业等用人单位应当参加工伤保险，用人单位职工有权享受工伤保险待遇。就浙江的情况来看，自1994年以来20多年时间，工伤保险制度覆盖范围从企业职工逐步推广到个体工商户雇工、事业单位工作人员和公务员，实现了各类用人单位工作人员全覆盖，建立了“政策规定一致、待遇标准相同”的统一的工伤保险制度体系。

目前，部分行业企业在参加工伤保险的同时，还办理了意外伤害保险和安全生产责任保险。1996年通过的煤炭法第四十四条规定，煤炭企业必须为煤矿井下作业职工办理意外伤害保险，支付保险费。1997年通过的建筑法第四十八条规定，建筑施工企业必须为从事危险作业的职工办理意外伤害保险，支付保险费。2011年全国人大常委会修改了煤炭法和建筑法，规定煤炭企业、建筑施工企业应当依法为职工参加工伤保险，缴纳工伤保险费。同时也鼓励相关企业为职工办理意外伤害保险，支付保险费。2014年全国人大常委会修改的安全生产法第四十八条规定，生产经营单位必须依法参加工伤保险，为从业人员缴纳工伤保险费。国家鼓励生产经营单位投保安全生产责任保险。煤炭法、建筑法、安全生产法的修改，使其在工作伤害保障制度顶层设计上和社会保险法实现了对接，确立了工伤保险在工作伤害保障制度中的主体地位，明确了意外伤害保险、安全生产责任保险的商业属性。

在国家建立统一的工伤保险制度以前，意外伤害保险、安全生产责任保险等商业保险，对保障职工工伤待遇、化解用人单位生产经营风险起到过积极不可替代的作用。在社会保险法、《工伤保险条例》颁布实施多年之后，我们有必要进一步梳理工伤保险和相关商业保险之间的关系，进一步明确各级政府各有关部门工作的重点，进一步形成工作伤害保障合力，推进国家治理体系和治理能力建设。

首先，职能要归口。各行各业都存在工伤风险，各家企业都可能发生工伤事故。但是保障工伤权益的职能不能分散，不能出现“九龙治水”的局面，包括工伤认定范围、劳动能力鉴定标准、待遇项目及水平在内的工伤保险政策体系要统一。其次，性质要明确。工伤保险、意外伤害保险、安全生产责任保险等，哪项保险是用人单位受法律约束的“规定动作”，哪项保险又是用人单位可以自主决定的“自选动作”。国家法律确立的工伤保险在工作伤害保障体系中的主体地位应当切实加以体现。第三，公平要彰显。工伤保险是社会保障体系的重要组成部分，工伤职工是社会成员中特殊的弱势群体，为工伤职工提供相对优厚的保障非常必要。但是，如果出现不同行业、不同单位相互攀比、层层加码的现象，必将弊大于利。在制度层面上应当确保所有职工的工伤待遇水平相当。第四，时艰要共克。当前，受外部贸易摩擦，内部增速趋缓等因素影响，不少企业尤其是小型微利企业生产经营面临困境，在工伤保险工作方面，我们要在帮助企业履行法定义务的同时，指导企业采取暂停投保商业保险等措施，降低用工成本，鼓励企业职工风雨同舟，共度难关。

工伤保险参保领域的问题远远不止上述四个方面，费率确定和调整，参保生效时间把握，建筑业实名制管理等等，许多政策规划、经办服务等问题需要我们去研究。参保的问题，不仅仅是参保本身的问题，更是涉及工伤认定、待遇保障等方面的问题。工伤保险参保缴费、认定鉴定、待遇标准等各个环节的工作是一个有机的整体，在制度设计过程中必须通盘考虑，才有可能取得预期的效果。