青岛和深圳创新政策对比借鉴研究

文/高阳

改革开放以来，深圳市大胆探索，实施创新驱动发展战略，深化体制机制改革，积极打造创新型经济，激发经济可持续发展的动力，成为我国城市创新发展的标杆。“十三五”以来，青岛市经济发展迈上新台阶，但与深圳相比，还存在很大差距。本文认真研究了2010年—2017年深圳市颁布实施的有关创新的67个政策文件和青岛市颁布实施的创新相关政策40余个，并从政策理念、体制机制、科技创新、金融发展、人才集聚五个领域进行了梳理和对比分析，探寻两市制定政策的不同之处，并对深圳市实操性较强、延续性较好、突破性显著的创新政策进行了列举，以期学深圳之长，创青岛之新，实现路径有新拓展、发展举措有新突破、发展水平有新跨越，切实将创新打造成经济社会发展的内在动力，推动青岛市创新发展。

一、政策理念分析及经验借鉴

（一）创新政策对比分析

从深圳发展的历史看，解放思想更新观念从来就不是一句空话，而是体现在踏踏实实的行动中。当国人还在为“时间就是金钱，效率就是生命”的深圳速度惊叹不已时，深圳就已经谋划质量强市，倡导“标准、质量、品牌、信誉”四位一体，由深圳速度发展到深圳质量。2010年到2017年，深圳市出台创新有关的政策中，涉及大的全面创新、系统创新等理念创新的文件共有21个。在经济发展理念、发展定位、创新发展重要性等方面着墨较重。近两年，深圳又制定了全国首部国家创新型城市总体规划，出台深圳国家自主创新示范区发展规划纲要，打造对内可循环、可持续，对外具有强大集聚效应的综合创新生态体系。

青岛市在2011年“十二五”规划发展要求的第三条中提出了“坚持创新发展……推进科技创新、文化创新、体制创新、管理创新，实现主要依靠科技进步、劳动者素质提高和管理创新推动发展”，之后一直到2015年《中共青岛市委青岛市人民政府关于大力实施创新驱动发展战略的意见》文件发布后，才又一次全面系统地提出创新的理念“实施创新驱动发展战略、打好“三创”发展战役，就是把创新驱动作为城市发展的核心”。2016年青岛市发布的《关于深入推进供给侧结构性改革的意见》延续了创新的重要性，再一次将创新放在了第一位，并在主要目标中明确提出“城市经济总量、发展质量和人均均量同步提升，发展健康度保持同类城市前列”，该项政策的颁布不仅强调了发展质量，还提出了“发展健康度”的创新理念。

（二）经验借鉴

1.深圳市经济发展由重速度向重质量转变。早在2010年深圳市在其《中共深圳市委、深圳市人民政府关于加快转变经济发展方式的决定》的文件中就提出了转变经济发展方式要“保持经济发展的速度、质量和效益相协调，把提高经济发展质量摆在更加优先的位置”，当全国各地的政府还将经济增长速度作为考核指标的重中之重时，深圳市已经提出要实现从“深圳速度”到“深圳质量”发展理念的重大转变。2015年在《深圳市人民政府关于印发深圳国家自主创新示范区建设实施方案的通知》中提出“积极打造创新型经济，提升深圳质量、打造深圳标准”，深圳质量已成为替代深圳速度的重要指标。

2.深圳发展定位由国内走向国际。2010年《中共深圳市委、深圳市人民政府关于加快转变经济发展方式的决定》中提出到2015年深圳“全国经济中心城市功能相对完备”，2020年“现代化国际化先进城市初步建成”。2011年《深圳市人民政府关于加快产业转型升级的指导意见》提出深圳市应“全面增强产业核心竞争力和国际竞争力，提升深圳作为全国经济中心城市的辐射和带动能力”，将深圳的发展地位提升到“全国经济中心城市”。2015年《中国共产党深圳市第六次代表大会上的报告》提出“努力把深圳建设成为现代化国际化创新型城市”的发展定位。

3.创新发展的重要性日益突出。2012年《中共深圳市委、深圳市人民政府关于努力建设国家自主创新示范区实现创新驱动发展的决定》提出“全面提升核心竞争力，把深圳建设成为具有世界影响力的国际创新中心”。2015年出台的《深圳市人民政府关于印发深圳国家自主创新示范区建设实施方案的通知》中明确提出自主创新示范区的功能和定位，并提出“为建设现代化国际化创新型城市做出贡献”，对于创新水平的比对已经提升到国际化范围。

二、体制机制创新政策分析及经验借鉴

（一）创新政策对比分析

深圳市始终致力于打破阻碍经济社会发展的条条框框，率先建立起了与社会主义市场经济相适应的体制和机制，在理顺政府与市场关系、小三权分立、大部制、扁平化组织形态等领域走在了全国改革的前列。2010年深圳市发布《中共深圳市委、深圳市人民政府关于加快转变经济发展方式的决定》，提出要在多个领域实现制度、体制、事项的先行先试，“率先形成科学发展的体制机制”。2011年的相关行动计划，在总结各个领域体制改革文件颁布实施的政策基础上，将各个领域具体各改革措施进一步细化、深化。深圳市还是我国法治建设的先行者，不仅积极尝试新政策、新措施，还积极将有效措施落实到法律上，为企业生存发展打造了市场化、现代化、法治化的肥沃土壤。

“十二五”期间青岛市也推行了行政审批制度改革、商事制度改革和投融资管理和社会投资管理改革，但与深圳市相比还需进行更深入的改革。2012年在《关于加强和改进政府服务促进企业转型升级的意见》中青岛市提出了“推行网上审批、并联审批”和 “一个窗口对外”、“一站式服务”，为企业提供高效便捷服务。到2014年《关于全市2014年度深化行政审批制度改革工作的意见》提出要继续推进集中审批，“积极推广并联审批、联合审批、网上审批等有效做法”，相比较而言青岛市提出的改革政策缺乏相应的配套政策支撑，大多数体制机制改革措施的提出是依据国家政策的相关要求，先行先试、率先突破的创新政策和举措较少。

（二）经验借鉴

1.体制机制改革的延续性。通过对深圳体制改革相关政策的解读可以看出，深圳市几乎每隔几年就会出台一套体制改革的综合性政策，这些政策基本上是前几年体制机制改革有效经验做法的总结和深化。例如2010年《中共深圳市委、深圳市人民政府关于加快转变经济发展方式的决定》、2011年《深圳市人民政府印发关于加快转变经济发展方式的行动计划》、2013年《深圳市全面深化改革总体方案（2013—2015年）》、2015年《深圳国家自主创新示范区建设实施方案》、2016年《深圳市供给侧结构性改革总体方案（2016—2018年）》等文件。

2.率先实施四大领域改革。2010年《中共深圳市委、深圳市人民政府关于加快转变经济发展方式的决定》提出了“率先创新制度安排，形成科学发展的体制机制”纲领性意见，并从“推进综合配套改革、深化经济体制改革、加快行政管理体制改革、推动社会管理体制改革”四大方面提纲挈领的论述了体制机制改革的要点和重心。从2010年之后深圳体制机制改革几乎都是围绕四大领域的重点内容展开的，其余文件的出台基本是对纲领性意见的延伸和补充，例如2011年《深圳市人民政府印发关于加快转变经济发展方式的行动计划的通知》中提出“以深化改革推动经济发展方式转变”中的16条改革措施就是将改革工作具体化、职能化，不仅明确了怎么做，而且明确了谁去做。《深圳市2016年推进简政放权放管结合优化服务改革工作要点》，再一次延续了之前提出的“加快行政管理体制改革”中“继续深化行政审批改革、深入推进投资审批改革、做好行政审批标准化工作”等内容。

3.体制机制改革的明确性。在体制机制改革领域，深圳提出的政策一直非常具体，责任分工明确，有具体的实施期限。例如2012年《关于加快政府职能转变深化行政审批制度改革的工作方案》提出 “对市级行政审批事项，重点加大部分投资项目核准领域及社会管理和公共服务领域审批事项下放力度”，并提出了牵头单位为市法制办，市编办等各有关单位配合，并于2012年9月底前完成。在“推广政府投资项目跨部门协同办理改革”中提出“从业务梳理、机制建设、流程再造、信息化建设四个方面全面推进政府投资项目跨部门协同办理改革。”并要求“在市发展改革、规划国土、人居环境、住房建设等部门业务系统已接入跨部门协同办理系统的基础上，抓紧完成后续相关部门业务系统与跨部门协同系统的互连互通，实现全系统的信息共享和业务协同。”从而打通了部门之间信息共享互联互通，并且要求由市政务服务管理办牵头，各单位配合，并于2012年年底前完成。

4.注重法制建设和立法创新。2011年的《深圳市人民政府关于加快推进前海深港现代服务业合作区开发开放的工作意见》就提到“在国家立法机关的指导下，充分运用经济特区立法权，大胆借鉴国际先进经验，开展先行先试的探索性立法”。2015年《中共深圳市委、深圳市人民政府贯彻落实习近平总书记重要批示精神努力在“四个全面”中创造新业绩的决定》再次提到“主动适应改革发展需要，坚持改革决策与立法决策相结合，进一步加强重点领域立法，尽快制订一批具有先行先试意义的特区法规”。而对比青岛市，在体制机制的改革中鲜少提到立法的问题，先进经验和措施由于缺乏法律的保护也在延续性上有所不足。

三、科技创新政策分析及经验借鉴

（一）创新政策对比分析

2010-2017年深圳市几乎每年都会发布科技创新相关政策，重要的支撑政策，例如《深圳市科学技术奖励办法》还会根据政策实施情况进行调整和更新。近两年出台的鼓励科技创新政策，深圳市更加关注创新和产业的结合程度，积极鼓励创新成果的产业化和转化。相较于深圳市，2016年之前，青岛市缺乏针对科技创新的专门性、系统性政策出台，但是值得欣喜的是2016年连续出台的三个政策，不仅仅关注到了科技创新的重要性，更加注重从知识产权保护和应用的角度出发，从根源上提高创新人员的积极性和创新成果的实用性，目前这些领域的政策完善程度几乎已经不逊于深圳市。

（二）经验借鉴

1.科技创新注重以企业为载体。2010年《中共深圳市委、深圳市人民政府关于加快转变经济发展方式的决定》提出，要提升核心技术自主创新能力，而且明确提出了要优化“以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系，引导和支持创新要素向企业集聚，形成自主创新的企业梯队和良好的创新生态，推动从产品输出向技术输出、研发服务延伸”。2013年《深圳经济特区科技创新促进条例》再次提出“建立以企业为主体、产学研相结合、保护知识产权的技术创新体系”，并对企业和高校、研发机构开展科研协作给予专项资金扶持。2016年颁布实施的《关于促进科技创新的若干措施》的62条政策中有26条政策是用于支持企业创新。

2.设立专门奖项奖励科技创新。深圳市对于科技技术的进步设立了“市长奖、自然科学奖、技术发明奖、科技进步奖、青年科技奖、专利奖、标准奖”。不仅有针对组织的也有针对个人的，有鼓励前沿研究的，也有注重基础研究和应用研究的。上述奖项从2010年开始实施，奖励办法历经2012版本和2016版本后，日趋完善，奖励的规格也不断的提升。

四、金融创新政策分析及经验借鉴

（一）创新政策对比分析

深圳市立足改革创新和开放合作，借助毗邻香港国际金融中心的独特优势，提出以金融创新、多层次资本市场、财富管理、中小企业融资为特色的全国性金融中心的建设目标，建立起了结构合理、功能完备的现代金融组织体系，创造了国内金融改革领域近百项第一，奠定了国家级金融中心地位。

同青岛市金融创新政策相比，深圳市对于金融业的发展要求更高，例如早在2011年深圳就提出了“确保深圳在全球金融中心排名中保持前列”的国际定位，而在2012年深圳又提出了“打造国际财富管理中心”的理念，不仅比青岛早了足足三年，而且定位更高。

同样深圳市在引入金融机构、扩大行业规模上的力度也比青岛市的政策更完善、针对性更强，例如对于引入金融机构青岛市并未区分银行、证券、期货等金融机构的区别，也未对进入机构的规模进行区分，而是统一提出 “支持新设和引进法人机构。对新设和引进的重点法人金融机构，按不超过其注册资本的2%给予一次性开办经费补助，单家机构补助总额不超过1000万元。”而深圳市的政策则为“对银行业持牌专营机构，一次性奖励200万元……对证券公司设立的资产管理、自营业务、经纪业务、承销保荐等专业子公司（除直投类机构），注册资本2亿元以上（含2亿元，以下按此类推）的，一次性奖励500万元；2亿元以下、1亿元以上的，一次性奖励200万元……”

（二）经验借鉴

1.金融创新发展要为实体经济服务。早在2012年深圳就意识到，金融的发展不能只是打造金融业本身的繁荣，资本必须要支持产业的发展，才能为产业升级提供应有的支撑和动力。2012年深圳市政府出台了《深圳市人民政府关于加强和改善金融服务支持实体经济发展的若干意见》，意见明确的提出了金融为实体经济发展的具体做法，包括政府和金融机构的主动对接，包括贷款的投放量和投放方向，积极鼓励金融机构对产业发展的重点方向进行支持，要求金融机构必须为实体经济的发展输血。2014年《深圳市人民政府关于充分发挥市场决定性作用全面深化金融改革创新的若干意见》中深圳市政府再次明确提出了“拓宽产融结合新路径，实现金融与实体经济的有效对接”，进一步明确了金融对实体经济支持的领域。

2.金融创新发展要对外开放。为了进一步提升金融业整体实力和竞争力，深圳市一直把对外开放作为金融发展的一个重要领域。2012年《深圳市人民政府关于加强和改善金融服务支持实体经济发展的若干意见》中提出“推进贸易外汇管理重点领域改革，推进外汇服务和业务创新，稳妥推进跨境贸易人民币结算工作”。在2014年《深圳市人民政府关于充分发挥市场决定性作用全面深化金融改革创新的若干意见》中，进一步提出了“推动跨境人民币业务创新、加快离岸金融业务创新、推进外汇管理改革创新、构建前海国家级金融开放创新平台”等具体措施，意见还进一步提出了“争取放宽境内外机构设立银行、证券、保险、基金等各类金融机构的股东资质、持股比例、业务范围等限制”积极引入境外金融机构的举措，有利于进一步提升深圳市金融市场的竞争力和国际化水平。

五、人才创新政策分析

（一）创新政策对比分析

人才是第一生产力，在其他城市和地区盯着项目不放，大搞特搞全民招商时，深圳市早已实现了由引项目到引人才的华丽转身，当全国各地热火朝天地促进科技创新、支持企业提升竞争力时，深圳市已转身到人才引领发展、人才提升发展的时代。

2010年—2017年深圳市颁布实施的关于人才的专项政策有9项，而在此期间青岛市颁布实施的人才专项政策仅4项，其中有两项政策是在2016年颁布实施的，由此可以看出深圳一直坚持关注人才的去留问题，不断提供更加具有吸引力和竞争力的政策，吸引和留住人才。除了时间上的延续性，深圳市关于人才的优惠政策更是包括了户口、住房、生活补贴、创业补贴等多个领域，把对于人才的关心落在了实处。

青岛市早在2010年就提出了“人才特区”的概念，早于深圳市两年提出，这说明在“十二五”初青岛市就认识到了人才特别是创新型人才对于经济社会发展的重要性，但是“人才特区”的概念仅仅局限于高新区，政策覆盖范围小、政策执行效果不显著，导致青岛错失了吸引人才的先机，2016年青岛市发布了《青岛市科技创新高层次人才团队引进办法（试行）》，对于高端人才和团队的关注和重视，希望能在此为青岛市打造人才强市提供助力。

（二）经验借鉴

1.极具竞争力的人才引进政策。2010年《中共深圳市委、深圳市人民政府关于实施人才安居工程的决定》提出“加快实施人才强市战略，打造人才“宜聚”城市，优化创新创业环境”，明确提出了“实物配置与货币补贴相结合”安置办法，并对“杰出人才、领军人才、高级人才、中初级人才”均作出了详细的规定而且政策极具吸引力，例如“具有世界一流水平的杰出人才……，可凭引进（工作）合同，免租入住200平方米左右的住房，在深圳工作居住满10年，产权赠予个人”，对于普通的毕业生也提出了“租房补贴的标准是：博士为1000元/月，硕士为500元/月，学士为200元/月”。除了住房，深圳市还对人才的工作和创新创业给予高度支持，2011年深圳出台了《关于实施引进海外高层次人才“孔雀计划”的意见》提出了极具竞争力的高层次人才引进政策，例如“对引进的海外高层次人才，给予80～150万元的奖励补贴”，“建立专项投入机制。从2011年开始，在未来5年每年投入3～5亿元，用于海外高层次人才配套服务和创新创业专项资助。”

2.极具针对性的人才培育政策。针对技能型人才的普遍缺失，2016年《关于促进人才优先发展的若干措施的意见》提出“提高技能人才培养水平”具体政策，提出“大力发展职业技能教育”，“推进技能人才培养国际合作”，“实施“双元制”、“职业教育模式”等具体措施，并提出“加大高技能人才培养载体建设力度”。对培育技能型人才的载体提供相应的资金支持。