打击侵权假冒须强化顶层制度设计

徐宏远

（云南大学 公共管理学院，昆明 650000）

1 打击侵权假冒的必要性和紧迫性

据估算，我国每年假冒伪劣产品市场规模超过三千亿元，因产品质量问题导致经济损失超过万亿元。[1]人无信不立，国无信则衰。打击侵权假冒①“打击侵权假冒”是“打击侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品”的简称。在日常工作中，也简称为“打假”或“双打”。对应的“领导小组办公室”，简称“双打办”。事关国际国内形象，事关市场环境净化，事关广大消费者切身利益。它是满足人民日益增长美好生活需要的必然要求，是推进供给侧结构性改革的有力支撑，是加快建设创新型国家和推动现代化经济体系形成的重要保障，是维护中国制造良好形象的有力举措，是树立新时代大国形象的基本保证。目前，我国已经步入改革的深水区和经济结构转型的关键时期，而打击侵权假冒工作也正处于攻坚期。

从国际看，全球侵权假冒案件多发高发，特别在机电、皮具、玩具、箱包、首饰、服装、建材、农资等重点民生领域，成为世界各国共同关注的焦点。从国内看，2017年我国专利申请量突破120万件，商标申请量超过570万件，软件著作权登记量接近280万件。[2]但在看到庞大市场体量的同时，也应注意到专利、商标、侵权盗版行政执法案件分别达到6.7万、3.0万和0.3万余件，这折射出侵权假冒形势依然复杂严峻，其滋生的土壤依然存在。

当前，政府、企业、社会多元共治新格局仍未全面形成，打击侵权假冒工作与人民的殷切期盼还有差距，政府维护市场秩序的公信力仍有待提高。在依法打击侵权假冒案件基础上，及时完善我国相关法律法规和体制机制，营造良好市场营商环境，防止劣币驱逐良币，避免逆向淘汰，从国家、社会、企业和个人视角，多层面、多维度、全方位促进消费市场的健康稳定发展，多措并举保护广大消费者合法权益，已迫在眉睫、势在必行。

2 全国打击侵权假冒组织机构基本情况

2018年10月，根据机构设置、人员变动情况和工作需要，国务院决定对全国打击侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品工作领导小组（以下简称领导小组）组成人员进行调整。领导小组办公室设在市场监管总局，承担领导小组日常工作。各省（区市）都成立了相应的打击侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品工作领导小组，由政府分管领导任组长，相关部门为成员单位。领导小组办公室多数设在商务部门，湖南省、广东省、重庆市的领导小组办公室设在知识产权部门。②资料来源于“中国打击侵权假冒工作网”，网址为http://www.ipraction.gov.cn。虽然如此，但只有少数省份有专门人员编制，大多为临时兼顾，而地州、县区级的地方政府几乎没有专门的人员编制和机构从事此项工作。为更高效开展工作，遏制侵权假冒多发势头，需要进一步强化顶层设计，完善制度规范，循序渐进逐级理顺管理体制，层层压实责任。借助市场监管机构改革的有利契机，各地可考虑成立专门机构，安排专职人员编制，专门从事该项工作，着力打造良好市场营商环境，为经济转型和结构性调整提供支撑。

3 打击侵权假冒的市场监管困境

随着生产技术的进步，特别是信息网络科技的迅猛发展，侵权假冒呈现出违法组织链条化、违法手段科技化、违法行为网络化、违法区域村镇化的新特点[3]。一是侵权假冒手段更隐蔽、方式更多变，且存在销售窝点分散，短期突击销售，“山寨”商品向农村和城郊倾销等情况，让监管部门很难把控；二是侵权假冒向互联网领域快速延伸，网络侵权违法案件地域性更广、侵权成本较低、侵权手段更隐蔽、侵权货物难以查找、侵权人和管辖权难以确定[4]；三是部分消费者存在盲目追求名牌的虚荣心理、贪图低价格的消费观念和较为淡薄的防伪观念，自主维权和配合执法意识不够，因维权成本高和追偿可能性小等往往放弃维权，让不法者萌生了侥幸心理；四是打击侵权假冒涉及面十分广泛，相关执法部门监管任务繁重，监管力量不足，监管能力有待提高，加之工商、质监、药监、商务和知识产权等执法部门正处于体制改革磨合期，部分专业性打假工作存在断档、空岗等衔接不畅的风险；五是滋生侵权假冒的土壤仍未完全铲除，存在逐利的迂回空间，宣传和惩处力度不够，违法成本不大，威慑作用还不够强；六是政府主导、行政监管、企业自律、社会监督、消费者参与的社会共治打假治劣工作格局还未全面形成，诚信经营的良好社会风尚仍需积极倡导；七是跨部门、跨区域工作协作机制仍需逐步完善，对民族品牌、知名商标、知识产权的保护力度仍需加强。

4 打击侵权假冒顶层制度设计的对策建议

打击侵权假冒工作是一个系统工程，涉及部门多、工作面广，需要高位统筹，做好顶层规划和制度设计，理顺工作体制机制，突出司法威慑作用，借助大数据网络技术，构建协同共治新局面。

4.1 健全行政体制，完善基层体系

从上往下理顺基层常态化工作体制、人员编制和经费支持，明确基层专门工作部门、专职人员和经费预算。在工商、质监、食药监“三合一”以及知识产权、物价“五合一”，甚至商务执法、盐业执法“七合一”的市场监管体制改革背景下，全国范围内将领导小组办公室统一至市场监督管理部门，作为独立机构，通过三定方案、岗位责任和权责清单固定下来，形成条块结合的良好行政管理体系，从而激发打击侵权假冒工作的管理动力，增强打击侵权假冒工作的管理活力，提高打击侵权假冒工作的管理效力，提升打击侵权假冒工作的管理能力。

4.2 理顺工作机制，提高行政效率

一是强化事中事后监管。加大生产源头治理力度，对重点商品实行全程可追溯监管、全链条打击，实现“流通千万里，追溯零距离”，提高对侵权假冒行为的精准打击能力，保持执法打击的高压态势。二是加强部门协作。推进“两法衔接”（行政执法与刑事司法衔接）信息共享平台建设，形成“横向到边、协调到位，纵向到底、责任到人”的无缝衔接工作模式，强化监管职责，扫除监管盲区，杜绝监管真空。三是健全守信激励、失信惩戒机制。拓宽全社会交流互动渠道，及时曝光侵权假冒违法违规行为，公示行政处罚信息，推进诚信体系建设，营造守信社会氛围，让诚信经营理念深入人心、外现于行。五是完善长效管控机制。通过精细化工作目标、制度化工作责任、网格化监督检查、具体化考核标准、常态化责任追究、长效化工作落实等措施，避免“一管就死，一放就乱”的窘境，守住系统性区域性风险的底线。

4.3 完善法律体系，突出司法作用

“法律是治国之重器，善法是良治之前提”。完备的法律规范体系是执法打假工作的基础，执法活动必须于法有据、有法必依，始终在法治的轨道上行使。[3]固步自封、因循守旧，难以形成完备的法律规范体系，因此要不断完善打击侵权假冒的法律法规。比如，面对长春长生问题疫苗等重大恶性违法违规案件，应提高违法成本，让违法犯罪者倾家荡产；重典治乱，给人民以交代。同时，“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”，在“有法可依”的基础上要实现“有法必依、执法必严、违法必究”，需要在法律框架范围内，围绕《专利法》《商标法》《侵权责任法》《产品质量法》《消费者权益保护法》等，制定一系列配套保障措施，支撑法律的有效运行和严格执行，解决“徒法不足以自行”的困境。在举报投诉、信访仲裁等行政调解协商之外，突出民事诉讼的法律救济和争端解决机制作用，不断挤压侵权假冒违法犯罪空间，在两法无缝衔接基础上，强势推进依法治国和知识产权战略实施，大力推动社会整体法治环境的提升。

4.4 创新监管方式，强化信息化监管

互联网+、大数据、云计算技术的高速发展，为政府执法监管提供了新的途径和思路。鉴于互联网已成为侵权假冒者非法获利的重要渠道，监管部门应利用大数据思维和技术，打通“信息孤岛”，解决数据匮乏、冗余、污染和封锁等困难，充分采集、共享、挖掘和运用数据资源，发挥网络舆情监控作用，提高数据开放程度，加强产品质量追溯，变粗放式监管为精准治理，实现线上线下一体化监管。在药品、疫苗、食品、医疗器械、能源、电器、特种设备等重点民生领域，应将原材料采购、生产、流通、销售、售后等多领域的分段式监管和多头执法进行深度融合，尤其在“菜篮子”“米袋子”工程方面，应执行最严格的监管标准，务必保障广大消费者“舌尖上的安全”。在“大数据+政府治理”模式下，打造结构化的大数据平台，把握大数据背景下政府协同治理的机遇，健全侵权假冒治理体系，提高侵权假冒治理能力。

4.5 优化营商环境，构建共治格局

侵权盗版和假冒伪劣是一个全球性的共性问题。打击侵权假冒工作任重道远，而竞争有序的现代市场体系和稳定公开透明的营商环境是开放型经济的必要保障，需政府、市场、社会立体化、结构化、多元化、多样化进行资源的有效整合和配置，实现消费升级和发展质量效益双提高，追求最大化社会综合效益。我国应充分利用“3·15”消费者权益日、“4·26”世界知识产权日、“5·10”中国品牌日等关键时间节点，广泛开展宣传教育，增强全社会知识产权保护意识，营造打击侵权假冒良好舆论氛围，对外维护“中国制造”国际形象，对内打造公平竞争、放心消费的市场环境，为我国经济社会持续健康稳定发展提供有力保障。同时，通过更加体系化的法治保障、更加制度化的政府监管、更加自觉化的行业自律、更加精细化的企业遵守、更加大众化的群体参与、更加透明化的媒体监督、更加公平化的社会协同，实现打击侵权假冒工作多元共治善治新途径，构建协同管理公共服务平台，从而在经济全球化的浪潮中更加有序地开展合作，创造人类共同的福祉。