党政机关合署办公的标准：功能、问题与重构*

张 力

（中国政法大学法学院，北京102249）

自1949年新中国建立以来，合署办公便是我国行政组织体系建设中不时浮现的一种现象和调整手段，其中，党政机关合署办公因为涉及党政关系，尤其是党领导行政机关活动的方式，对行政组织的形态、权限和权力行使方式革新更具冲击和影响。2017年，党的十九大报告在谈及深化机构和行政体制改革时指出，要“赋予省级及以下政府更多自主权。在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公”。党政机关合署办公有望在将来相当长时期内，成为我国行政组织建设实践中一种兼具试验性和全局性的组织机制和权力调整手段。党政机关合署办公实践和制度建设的展开，首先需要解决标准问题，随后方能进一步推进以法治化为重心的规范建设。这是基于依法行政和行政组织法完善的需要，同时也是基于依规治党的要求。

然而，无论是过往的实践，还是新近制定的规范，如2017年制定的《中国共产党工作机关条例（试行）》（以下简称：《机关条例》），均未对党政机关合署办公的标准予以明确界定。《机关条例》第5条规定：“根据工作需要，党的工作机关可以与职责相近的国家机关等合并设立或者合署办公。合并设立或者合署办公仍由党委主管。”这在实践中仍然无法为回答哪些机关适合合署办公，哪些机关可以合署办公也可以不合署办公，以及哪些机关不适合合署办公等问题提供清晰的答案。据此，下文将以完善行政组织法内容为导向，探讨党政机关合署办公标准设定的功能、现存问题和重构思路。

一、党政机关合署办公标准设定的复合功能

（一）概念澄清

1949年新中国成立伊始，行政组织法的制定便得到重视，这一方面源于新民主主义革命根据地时期的行政组织建设经验，即制定了为数不少以“组织法”“组织条例”“组织大纲”为名的法律规范，如《中华苏维埃共和国中央苏维埃组织法》《苏维埃地方政府的暂行组织条例》等；另一方面则基于彼时国家行政体制建设的现实需要，制定了《中央人民政府组织法》《大行政区人民政府委员会组织通则》《政务院人民监察委员会试行组织条例》《国务院组织法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》等。这些行政组织法律规范的制定为行政组织法体系的建设奠定了初步基础，但在彼时也无法为所有行政组织形态、权限和权力行使方式提供规范依据。作为一种现象，党政机关合署办公在中国共产党执政初期即已存在。根据《中央人民政府组织法》的规定，政务院下设人民监察委员会，各地也随之设立人民监察委员会。1952年，中共中央在《关于加强纪律检查工作的指示》中指出，各级党委的纪律检查委员会与各级人民监察委员会可酌情实行合署办公。次年，安徽省便将省纪委与省人民监察委员会合署办公。①参见梅丽红：《建国以来党政纪检监察体制的变革》，《党政论坛》2004年第6期。然而，这一组织形态的设定标准却不明晰，在相当程度上影响到党政机关合署办公自身的概念界定。

合署办公一词，顾名思义，是指两个以上的机关在同一地点办公，其内部人员和机构接受统一领导，对外则根据具体情况不同以两个不同机关的名义行使不同职权。它在形式上表现为一个工作机关，却拥有两个机关的名称。党政机关合署办公则是党的工作机关与行政机关以“一个机关，两块牌子”的形式合署办公。最具代表性的无疑是此前的纪委和监察部合署办公。

虽然党的十九大报告和《机关条例》等文件或党内法规对党政机关合并设立与合署办公均有提及，而且对其组织形态的设定情境均采用“职责相近”的表述，但两者有着本质的不同。前者是指两个以上党政机关的合并，合并之后仅有一个机关和一块牌子，原机关被吸收或消灭而形成新的机关。后者则不存在吸收或消灭。

与党政机关合署办公更容易混淆的是“一个机关，两块牌子”的组织形态，它通常表现为“保留牌子”“加挂牌子”，或是在党政系统均设立机关但却只列入某一系统如党中央直属机构序列。此类组织形态在我国行政组织体系中长期存在，如2018年《深化党和国家机构改革方案》（以下简称：“2018年机构改革方案”）将原属行政机关的国家公务员局并入中央组织部，后者对外保留国家公务员局牌子；将原属国家新闻出版广电总局的电影管理职责划入中央宣传部，后者对外加挂国家电影局牌子。国务院台湾事务办公室与中共中央台湾工作办公室长期以来便是“一个机关，两块牌子”，列入党中央直属机构序列。有观点主张此类组织形态同样属于党政机关合署办公，并且因此可能存在依附性合署办公。②参见徐理响：《现代国家治理中的合署办公体制探析——以纪检监察合署办公为例》，《求索》2015年第8期。该观点看到了此类组织与合署办公的共通之处，即形式上均表现为“一个机关，两块牌子”，但却没有看到二者的差异所在。

首先，就机构编制的实然状态来看，党政机关合署办公与“保留牌子”等组织形态是分列的，中央机构编制委员会办公室并未将二者混同。③参见“中国机构编制网”的相关介绍，http://www.scopsr.gov.cn/zybw/，2018年5月2日访问。

其次，从规范逻辑来看，《机关条例》第5条规定合署办公之后“仍由党委主管”，这种“主管逻辑”与“保留牌子”等组织形态中的“吸收逻辑”并不相同。基于“主管逻辑”，党政机关合署办公并不否定两种职责的同时存在，如此前纪委和监察部合署办公，既履行纪检职责，也履行监察职责。然而，在“吸收逻辑”支配下，“保留牌子”等组织形态并不承认两种职责并存。

最后，党政机关合署办公的目的是充分发挥两种职责的作用，使其相互配合补充，若不合署办公，则可能出现效率低下问题，而“保留牌子”等组织形态通常是基于权力调整带来的身份转换和衔接的需要，同时也可能是对外行使特定管理职权的需要，即保留一个行政主体的身份以承担相应的法律责任，如国家电影局在管理电影行政事务时便可能承担相关法律责任。

由此可见，党政机关合署办公既与合并设立有别，更与“保留牌子”等宽泛的“一个机关，两块牌子”的组织形态不同。由于理论研究对此未做澄清，制度实践也未明确区分标准，因此，通过设定党政机关合署办公的标准，将有助于明确其与其它相似组织形态的界线。

（二）从合署办公到党政机关合署办公

作为一种组织形态，合署办公的适用范围不限于党政机关之间。在实践中，它还表现为两个以上组织合署办公或是一个组织内部的两类机构合署办公。前者在实践中较为常见，具体表现为横向合署办公和纵向合署办公。横向合署办公是指两个以上同一层级组织的合署形态，有些地区如深圳曾推广监察部门和审计部门合署办公以提高监督效果，④参见王雅楠：《合署办公能促进审计整改吗？——基于理论框架与经验数据的分析》，《财会通讯》2016年第13期。国税部门和地税部门合署办公以方便民众办事，⑤参见张春林、刘海平：《东海岛国地税基层分局率先合署办公》，《湛江日报》2016年11月8日，第A02版。城管局和公用事业局合署办公以提升工作效率。⑥参见方鹤霖：《我市城市管理行政执法局、公用事业局合署办公》，《湘潭日报》2007年6月20日，第001版。纵向合署办公是指上下两级组织的合署形态，如有的地区曾将市、区两级公证处合署办公以处理特定业务。⑦参见台建林：《“合署办公”渭南破解公证行业难题》，《法制日报》2013年12月14日，第004版。后者是将一个组织内部的党组织和内设行政机构进行合署，如当前根据“同一分管、交叉任职、合署办公”所推行的机关党委和人事部门合署办公便属于此类。⑧参见胡大华：《审计署：探索机关党建体制改革——把“同一分管、交叉任职、合署办公”落实到位》，《紫光阁》第1期。

前述两类合署办公的设定标准在行政组织法律规范上同样缺乏充分的依据，尽管就实践来看，这两类合署办公与党政机关合署办公所要解决的提升效率、精简机构等问题具有相似之处，由此在标准设定上必然分享某些共通之处，但是，二者的差异也是真实存在的。党政关系的演变和现状是党政机关合署办公标准设定的前提，也是该标准设定有别于一般合署办公标准设定的根本原因。据此，在方法步骤上，有必要充分观察和梳理一般合署办公的实践形态和内在逻辑，总结过去实践的经验教训，据此再结合党政机关合署办公的特殊性，即为何和如何在党政两个系统之间建立合署关联，提炼对应的设定标准。通过该方式所形成的设定标准将发挥两项子功能：一是区分一般合署办公与党政机关合署办公，避免在实践中或制定规范时将两类合署办公的标准简单混同；二是借鉴一般合署办公的逻辑和结构用以论证党政机关合署办公的必要性与可行性，进而帮助后者确立自身独特的逻辑、结构。

（三）从范围界定到组织设置规范化

党政机关合署办公标准设定最直接的功能在于界定合署办公的适用范围，如果缺失科学、合理、合法和可行的设定标准，将导致实践中对该组织形态的任意选用，影响作为权力载体的各类组织机构正常运作，影响行政体制的良性发展，进而影响党政关系的发展。探索并确定该标准还能为有权主体提供一套具体的规则，在中央层面，以便于确定哪些类别的党政机关适合合署办公、哪些类别不适合合署办公；在地方层面，该标准则有助于统一实践，界定适用范围，避免此前其他地区的错误做法在某些地区被重复，既影响行政效率，也不利于党的领导方式革新。此外，该标准还可以通过细化相应规则，以满足不同层级组织机构对合署办公的需求，明确党政机关合署办公在省、市、县、乡四个层级不同的适用范围。

更为重要的是，该标准设定是党政机关合署办公规范化的必经之路，其具体规则的形成预示着党政机关组织设置的规范化。党内法规体系仍在紧锣密鼓的完善之中，行政组织法的发展也滞后于行政行为法、行政救济法以及行政程序法的建设。党政机关合署办公的规范化恰好位于党内法规和行政组织法的交叉重叠之处，也因此暂时无法获得充分的既有制度设计支撑，无法获得充分的实践活动支持。该标准设定问题虽然只是整个党政机关合署办公规范化进程中的一个具体环节，但却具有此类组织形态设置与否的论证功能，因而具有不以有权主体意志为转移的规范作用，正是该刚性力量使该标准设定在功能上，从单纯的适用范围界定，跃升到合署办公这种特殊的组织形态设置的规范化语境。同时，这也为组织法定原则的拓展提供了规范化视角的论证。

二、党政机关合署办公标准设定的问题与成因

（一）党政机关合署办公标准设定的问题

近些年来，无论是中央抑或地方层面，在推行党政机关合署办公时逐渐总结出某些特定的标准，这些标准在一定程度上发挥了前述规范化的功能。然而，若进一步深究，现有的这些标准设定存在着模糊、粗糙和法治化程度较低的问题。

1.标准设定模糊

针对何种情况下可以推进党政机关合署办公，前述《机关条例》第5条似乎设定了二元标准，即既要根据工作需要，同时也要遵循职责相近规则。作为党内法规当中的“组织法”，《机关条例》的规定具有很强的规范作用，党政机关如果只是基于提高效率、便于集中人员等工作需要，似乎并不能采取合署办公这种组织形态。同理，如果两个机关仅有相近的职责，这在当前的党政机关设置中并不少见，似乎也不能合署办公。不过，以“工作需要”作为党政机关合署办公的标准在地方实践中也得到了支持，如在2009年的广东顺德“大部制”改革中，纪委、审计局、信访局等党政机关的合署办公遵循的首要标准，便是解决基层问题这一“工作需要”。⑨参见苏永通：《“最大胆”的“大部制”改革：顺德试水党政合署》，《南方周末》2009年11月26日，第B09版。

2018年2月，十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》（以下简称：《机构改革决定》）则将合署办公的标准描述为“职能相近、联系紧密”，在一定程度上改变了《机关条例》设定的二元标准内涵。需要注意的是，就一般理解而论，“联系紧密”并非“职能相近”的同义反复。职能相近的两个机关可能会由于权限分工的不同而有意区分权力行使范围，减少联系，避免因交叉重叠而给管理对象带来困惑与不便。但时隔不久出台的“2018年机构改革方案”则将党政机关合署办公的标准简化为“职责相近”的一元标准。从《机关条例》到《机构改革决定》，再到“2018年机构改革方案”，尽管时隔不过一年，但三份规范性文件对合署办公的标准设定却有着不同思路，这不免会造成标准的无所适从，产生混乱隐忧。

标准设定模糊的另一个表现是笼统地使用“职能（职责）相近”“工作需要”“联系紧密”等概念，没有构建一个层次清晰、彼此区分的规则结构。职能（职责）相近或相似是整个合署办公组织形态选择的常见标准，其背后的逻辑在于长期以来行政体制改革所追求的“一个事项由一个部门负责”的目标，该标准不仅指导合署办公，还指引着不同机构的设立与合并。如在市场监管领域，职能相似性便是决定采取集中监管抑或分散监管，进而设立统一市场局或单设局的核心标准。然而，也正如有论者指出的那样，即便在市场监管这个历经多年机构调整和尝试过不同模式的领域，职能相似性依然缺乏权威的解释，因此无法基于该标准对实践予以评价，尤其是对实践效果不佳的结果予以合理评价。①参见张浩：《机构合并中职能相似性标准的适用——以地方合并组建市场局为例》，《浙江学刊》2017年第6期。该问题在党政机关合署办公领域同样存在，即简单职能（职责）相近或相似一词，无法充分解释某些地方的审计部门是否要与纪委合署办公、文体旅游部门是否要与宣传部合署办公，也无法对相应效果进行评价。

与此相类似，“工作需要”“联系紧密”等表述也缺乏更为清晰的解释，实践中也未能发展出相应的适用规则。若说职能（职责）相近或相似在客观上还有进一步细化建构空间的话，那么，“工作需要”便是一个主观色彩浓厚、内容极具弹性的表述，这一方面源于不同地方在特定阶段基于完成特殊任务的压力，可能会产生现实可见的“工作需要”，诱发通过党政机关合署办公的方式盲目强化该方面的决策、执行力量；另一方面，则可能会基于地方领导个人的判断不同，而导致对“工作需要”内容的解读差异，使其失去标准约束的作用。此外，作为标准的“联系紧密”也有待进一步明确其具体内容，即两个以上党政机关之间是基于法定工作程序，如流程上的前后关系等而产生联系，还是基于主管与被主管关系而产生联系等。

2.标准设定粗糙

当前党政机关合署办公标准设定的粗糙体现在以下三个方面。

一是统一使用“职能（职责）相近或相似”“工作需要”“联系紧密”等标准来规范所有层级的合署办公，没有细化区分不同层级的合署办公标准。从组织形态的选择规律来看，中央与地方层级以及省、市、县、乡各级的适用标准理应有所不同，较高层级的机关主要承担的是决策、协调职能，较低层级尤其是基层更多承担的是执行职能，同时考虑到我国的财政体制，基层更容易面临一定的财政压力。因此，基层尤其是经济落后、财政紧张的乡镇更适合采取党政机关合署办公的组织形态。②参见傅金鹏：《大部门式党政合署：党政机构统筹设置的新形态》，《理论与改革》2011年第1期。现有的标准设定却未对此予以细化区分。

二是从党的机关视角来看，没有区分对内和对外职能，即没有区分党的自身建设事项和行政管理事项。如前所述，党政机关合署办公是在同时履行党的机关和行政机关两方面的职责，并非前者对后者的吸收。这意味着特定事项如果属于偏向党的自身建设等对内事由以及偏向党的固有职能，如组织人事等，与之对应的合署办公标准与偏向对外的行政管理事项应有所不同。前者应更为宽松，后者可采取严格立场。

三是没有区分社会管理领域与经济管理领域，党政机关合署办公的存在本身即表明党对行政管理领域的介入，因此，与标准设定相关的问题并非该组织形态是否应当存在，而是其应当如何根据管理领域的差异而采取不同的标准。无论是现有的规范性文件还是既有的实践，目前均未区分社会和经济管理领域所对应的标准设定。从当前实践来看，社会管理领域的党政机关合署办公表现较为多样，主要集中在统战部与宗教事务、侨办等部门，政法委与司法行政部门，宣传部与文体旅游部门等的合署办公。经济管理领域主要表现为开发区党工委与管委会的合署办公等方面，此领域的合署办公适用得较为有限。这两个领域的合署办公实践活跃度存在一定差异，对此，有待进一步细化标准设定规则。

3.标准设定缺乏规范依据

如前所述，在《机关条例》等规范确定了党政机关合署办公的组织形态，以及中央和地方多年来的实践承认该组织形态之后，标准设定自然成为其规范化、法治化的首要问题。然而，就现状来看，该标准设定的规范依据却处于缺位状态。

党政机关合署办公由于横跨两类组织系统，其权力配置规则和组织形态适用范围不可避免地需要在党内法规和国家法律规范中寻得支撑，据此，首先要解决的问题是其标准设定应由党内法规还是由国家法律规范予以规定。《关于加强党内法规制度建设的意见》提出要完善党内法规制度体系，其中便包括党的组织法规制度。党的组织法规涉及对党的各级各类组织产生和职责的规范，作为一种组织形态的党政机关合署办公自然在其规范之列，因此，相关标准的设定同样应当位列其中。但是，不可忽视的一点是，自建国伊始，行政组织法的建立和完善便是规范权力和组织形态的重要一环，时至今日仍随着行政组织的变化调整而处于不断完善之中。党政机关合署办公的标准设定在规范依据上，若完全交由党内法规予以规定，不免有规避国家法律之嫌，而且从组织法定的角度来看，将与逐渐完善的行政组织法产生冲突，或是使该组织形态因欠缺法律规范的支撑而处于“法外之地”。对此，无论是党内法规中的组织法规制度，还是现行有效的国家法律均未作出安排。

此外，党政机关合署办公的具体标准在《机关条例》等党内法规以及《国务院组织法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等法律中均难觅踪迹。即便是针对前已述及的模糊、粗糙标准，与之相应的标准适用主体、适用程序以及相应的责任规定同样付之阙如。这便使得标准适用主体过于泛化，导致合署办公的任意性，同时，适用程序以及相应责任的缺位反过来也使得即便标准通过规范性文件或者通过各级实践逐步变得清晰，也难以产生真正的刚性约束。

（二）党政机关合署办公标准设定问题的成因

1.组织机构设置的政策话语

组织机构是权力的载体，当权力的微观配置和调适尚未完成时，组织机构的变动和调整便是常态需要。单从改革开放尤其是1982年以来的机构改革实践来看，几乎每五年进行一次的国家机构改革正是行政体制迄今尚未完全定型的明证。在这过程中，真正发挥主导作用的并非以法律规范尤其是行政组织法为基本表征的法治话语。毕竟，直至党的十五大才明确将“依法治国，建设社会主义法治国家”确定为治国的基本方略；1999年，全国人大才以宪法修正案的方式修订宪法，将“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”载入我国《宪法》。虽然迄今为止，国家层面已经历经了八次机构改革，但1982年制定的我国《国务院组织法》、1997年制定的《国务院行政机构设置和编制管理条例》却未曾作出任何修订。1998年的国务院机构改革，中央曾明确提及要及时修订我国《国务院组织法》，进行部门组织立法，为组织机构的设置提供规范依据和约束，可惜，这些行政组织法治化目标至今未能完成。这在某种程度上虚化了行政组织法的作用，即就行政层面来看，历次国家机构改革均是由国务院提出方案作为议案，经由全国人大审议，以一揽子决定的方式通过，而非通过专门的行政组织法进行调整。

在地方层面，1982年制定的我国《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》虽然历经多次修订，但却没有为新型组织机构的出现预留空间。2007年制定的《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》用专章细化了组织机构设置管理规则，但依然较为粗梳，未能为相关组织机构形态提供规范依据，也无法为其设置和调整提供具有可操作性的规则。例如，该条例第8条规定，地方行政机构的设置，“应当以职责的科学配置为基础，综合设置，做到职责明确、分工合理、机构精简、权责一致，决策和执行相协调。地方各级人民政府行政机构应当根据履行职责的需要，适时调整”。从表面上看，职责明确、分工合理等似乎构成了组织机构设置的标准，然而细究之下，此类所谓的“标准”与前述“职能（职责）相近或相似”等模糊、笼统的表述一样，不具有规范作用和约束意义。值得注意的是，基于我国组织机构设置长期以来的“上下一体”传统，即中央设置何种组织机构，或是对其进行了何种调整，地方通常也会随之调整，其调整动力和逻辑源于中央层面的调整变动。尤其是在涉及国家法制统一、政令统一、市场统一的机构职能时更是如此。据此可见，组织机构在地方层面的设置同样未遵循组织法定的逻辑。

作为一种组织形态，无论是在中央还是地方层面，党政机关合署办公的具体实践正是处于上述组织机构设置的逻辑背景当中。换言之，在过去和现在，更具灵活性的政策而非法治决定了组织机构的设置。前述党政机关合署办公标准设定的模糊、粗糙乃至规范依据的缺位，这些问题的存在从表面来看，是我国行政组织法律规范发展相对滞后，党内法规中的组织法规制度建设仍在完善的产物，但是，其更深层次的原因在于与国家制度建设中相关的权力微观配置和调适仍在进行当中，组织机构作为权力载体，其设置与调整将直接影响到权力的配置，因此，它相对于行政权力的运作、程序约束和问责监督来说，对政策的依赖度更高，规范化、法治化的难度也更大。据此，在一定程度上，现阶段党政机关合署办公标准的模糊、粗糙是客观需要的结果。

2.合署办公实践稀少

长期以来，受对党政分开话语片面、机械理解的影响，党政机关合署办公实践并不多见。较为稳固成形的实践来源于1993年至2018年间纪委与监察部门的合署办公。此外，便是地方层面的零星实践。如此零星的实践恐怕不足以为党政机关合署办公的标准设定提供经验或是教训，进而无法逐渐生成明确和分层的标准。引人深思的是，有限的这些实践通常还是在大部制或是更为宽泛的精简统一效能话语下进行的，这一方面无法在哪怕是地方层面形成规则明晰的规范性文件作为支撑，而是简单照搬中央层面规范性文件的话语；另一方面，也未能区分一般合署办公和党政机关合署办公，而是笼统地放在行政体制改革语境之中，未能为后者探索具体明晰的标准。

党政机关合署办公实践稀少还表现在有限的实践常见于县（区）一级，如前面提及的广东省顺德市便属于县（区）一级。2010年，广东省下发《关于推广顺德经验在全省部分县（市、区）深化行政管理体制改革的指导意见》，其试点层级也是限定在县（区）一级。究其原因，主要是因为县（区）一级有一定的决策、协调权限，同时在党政系统里也承载大量执行职责，党政机关合署办公或许具有更为直接的现实需要，如精简部门、减少人员等。同时，也能够在经验尚不丰富、效果尚不确定的情况下，避免带来过大的组织机构调整变动。相比之下，省、市两级尤其是省一级主要承担决策职能，而乡镇一级则基本负责执行，党政机关合署办公的实践在这些层级更为少见。这并不意味着这些层级完全无需党政机关合署办公这一组织形态，但无疑使得相应的标准设定难以得到实践的充分检验。

三、党政机关合署办公标准设定的重构

（一）重构的基础：组织法定的双重拓展

组织法定是法律保留原则在行政组织法领域的具体表现，它要求行政组织的设置、职权、基本结构、设置程序甚至编制都应当由立法机关通过法律的形式予以规定。其原因在于行政组织既与整个行政体制及其构造具有密切联系，同时也涉及与民众交往时的管辖权，涉及国家与公民之间的基本关系。①参见陈敏：《行政法总论》，新学林出版有限公司（台北）2016年版，第961页。有的国家如美国基于自身宪法的规定，认为组织设置并不必然从属于立法机关。②参见步超：《论美国宪法中的行政组织法定原则》，《中外法学》2016年第2期。然而，在我国宪法有关全国人大与国务院之间权力关系的规范结构下，组织法定基于全国人大最高权力机关的定位而较之美国拥有更为坚实的宪法基础。从组织法定自改革开放和重建法制以来的立法实践来看，我国《国务院组织法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的制定无疑是一个良好的开端，可惜这一做法并未在行政组织法律规范体系中拓展。在此后的组织机构设置和调整中，我国主要是通过前面提及的全国人大对国务院机构改革方案的决定、国务院的通知与“三定方案”的方式进行，对此，有论者总结概括为“决定立法”形态。①参见钱宁峰：《行政组织法立法论研究》，东南大学出版社2015年版，第120-133页。

党政机关合署办公标准设定的重构首先需要重申组织法定的要求，即应有相应的规范规定标准的具体内容，以此明确该组织形态适用的范围。之所以如此强调形式法治的功能，究其原因，一是考虑到组织机构必然与权力配置相关，党政机关合署办公由于横跨党政两个系统，较之一般合署办公对权力结构有着更为深刻的影响，因而需要特定规范的授权，而不能是合署办公机关自身或是上级机关自行授权；二是因为“决定立法”形态发展至今，虽然“三定方案”发挥了相当程度的刚性约束作用，但不可否认的是，其效力位阶较低、缺少监督机制和责任机制，内容不全面，②参见付婧、秦前红：《论组织法定原则的适用——基于台湾地区的考察比较》，载《行政法论丛（第17卷）》，法律出版社2015年版，第138页。更无法回应党政机关合署办公的标准设定问题；三是党内法规被纳入社会主义法治体系之后，其完备步伐明显加快，作为一种组织形态的党政机关合署办公首先是在《机关条例》这一党内法规中得到明确承认的，这为通过某种特定的规范为其提供依据提供了新的思路，更为组织法定的拓展提供了新的规范空间。换言之，与行政法律规范相同，党内法规同样可以成为贯彻组织法定的规范载体，进而帮助澄清合署办公的具体标准内容。

在明确了通过组织法定在党内法规和行政组织法领域双重拓展，以共同重构党政机关合署办公的具体标准内容这一路径之后，进一步要解决的问题便是，《机关条例》等党的组织法规应如何与我国《国务院组织法》等行政组织法相互协调和划分规范内容。就制定技术而言，两类规范需要在位阶、先后顺序和内容上进行相互协调和分工。

就位阶来看，虽然《中国共产党党内法规制定条例》并未对党章以外不同类型的党内法规位阶进行明确的规定，但从它对不同类型党内法规作用的规定大致可以作出区分。例如，其第4条规定：“条例对党的某一领域重要关系或者某一方面重要工作作出全面规定。”因此，从组织法定要求考虑，像党政机关合署办公标准设定的重要事项，应由条例予以规定。同理，在行政组织法律规范中，也应由全国人大及其常委会制定的法律进行规范。

更为关键的一个问题是，党政机关合署办公的具体标准内容应先由党的组织法规还是国家法律予以规定。该问题的实质并非两类规范之间谁根据谁来制定，而是谁应在谁的范围内产生相应的规范效力。对于该问题的回答需要回到《中国共产党章程》（以下简称：《党章》）的规定，而《党章》在总纲中即已明确表示“党必须在宪法和法律的范围内活动”，可见，制定党的组织法规等党内法规同样必须在宪法和法律的范围内。在组织法定的规范要求下，这意味着此类党内法规应在法律的范围内发挥规范效力，党政机关合署办公具体标准内容应由法律先予规定。

从规范形式看，《机关条例》等党的组织法规应当与法律共同明确党政机关合署办公的具体标准内容，确保内容规定的一致性，以便于有权主体进行判断、适用，并启动相应的组织设置程序。

（二）标准设定规则

虽然党政机关合署办公并非一种全新的组织形态，但由于现行规范对其规定不多，系统性实践有限，对其具体标准内容的探索仍在进行当中。科学、合理地厘定党政机关合署办公的标准，确立相应的规则，需要澄清语境、确定前提，并同时采用积极和消极两种方式予以界定。

首先，党政机关合署办公是在革新党对行政机关的领导方式语境下进行的。改革开放以来邓小平同志提出的“党政分开”并非削减、取消党对行政机关的领导，而是探索更好的领导方式。①参见邓小平：《关于政治体制改革问题》，载《邓小平文选（第三卷）》，人民出版社1993年版，第177页。因此，是否选择党政机关合署办公这种组织形态仅与具体情境中何种领导方式更佳有关，相应的标准设定也应围绕这一语境展开。

其次，两种职能的现实存在则是党政机关合署办公标准设定的前提，即党的工作机关和行政机关拥有不同的、彼此独立的和获得现行有效规范授予的职能。同时，两种职能应具有叠加或互补效果，如此前的纪委执纪和监察部门的行政监察、市委办与政府办等，而非吸收关系。

最后，党政机关合署办公的标准设定应采用积极和消极两种方式。从积极方式来看，应对现有的“工作需要”内涵进行改造，即放弃对“工作需要”的主观解释，而从组织精简、效率提升、目标达成等客观标准来界定“工作需要”，具体来说，便是合署办公应有助于更好地实现职能履行的目标，同时在过渡期结束之后应体现为内设机构数量和人员编制的“双减少”。

同时，应用工作对象是否一致的标准来进一步澄清“职能（职责）相近或相似”的内涵。如果现有两个以上党政机关在履行各自职能（职责）时，规范的对象具有相当程度的重合性，如受“义马经验”影响，有些地区的党委群众工作部与信访局实行合署办公，②参见易丽丽：《地方社会管理新设机构探索：经验特征与分析》，《中国行政管理》2014年第2期。它们的工作对象基本均是来信来访的民众和需要督办、提出建议的公权力机关，因此，可以倾向判定这些机关拥有相近或相似的职能（职责）。此外，还应根据现有党内法规和国家法律规范的程序规定来界定“联系紧密”的内涵。两个以上党政机关的职能（职责）履行行为如果都处于一个规范活动过程中，同时相互之间存在后一机关对前一机关的依据关系，或是流程上前一机关的履职行为构成后一机关行为的必要条件，那么，可以认定这些机关之间“联系紧密”。

需要注意的是，就目前党政机关合署办公标准设定的澄清和细化需求来看，同时也是根据包括《机关条例》在内的规范性文件规定，“工作需要”“职能（职责）相近或相似”“联系紧密”三者应当共同组成具体标准内容判定的构成要素。然而，即便如此，这并不意味着只要满足这三个要素，相关党政机关就必然采用合署办公的组织形态。是否采取该形态，一方面应赋予有权主体裁量权，根据具体情况作出决定，即便满足这三个要素，也仅是“可以”采取该组织形态；另一方面，更重要的是，还需要考虑是否存在消极要素，即完整的标准设定规则还应当辅之以满足这三个要素仍不应采用合署办公的规则。

就消极要素而言，基于理论研究和过去的实践经验教训，大致包括如下三个方面。

一是应当避免组织规模过大，否则势必滋生内设机构过多、内部组织文化和技能分化、“貌合神离”等弊端。对此，可以从规范依据上对党政机关合署办公的内设机构数量予以明确限制，对编制数量进行刚性约束，并纳入标准设定规则之中。

二是限制基层乡镇一级采取党政机关合署办公，其原因在于根据我国《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，乡镇政府不设工作部门，不宜采用合署办公的组织形态。

三是规定相互之间存在监督、制约关系的党政机关不宜采取合署办公的组织形态，以避免架空制约机制。该限制要求在一般合署办公中也适用。如我国《宪法》第140条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。”因此，这三个机关便不得合署办公。对此，我国曾有过历史教训。1960年，《关于中央政法机关精简机构和改变管理体制的批复》将公安部、最高人民法院和最高人民检察院合署办公，地方也随之进行了调整，这给政法工作造成了很大的负面影响，合署办公的做法也很快停止。①参见崔敏：《审判独立的60年纷争》，《炎黄春秋》2012年第8期。

四是专业性较强的管理领域不适合采取党政机关合署办公的组织形态。②参见刘鹏、周呈思：《哪些党政机关可能合并或合署办公？》，《小康》2017年第35期。这是由于该管理领域所需行业专业知识较多，而且较多地集中在对外产生法律效果的经济管理领域，干预色彩较为浓厚，与长期以来定位于政治、思想和组织领导的党的领导方式距离较远，风格差异较大。换言之，与社会管理领域相比，经济管理领域不宜采用党政机关合署办公的组织形态。

综上所述，在党政机关合署办公标准设定的规则构造上，应采用积极方式和消极方式相结合的方法，先从积极方面规定标准的具体内容，再用消极方式从反面排除一些情形。正面的积极方式是帮助有权主体决定是否采取党政机关合署办公，反面的排除规则可确保由此开展的合署办公实践取得良好的发展效果。

四、结 论

党政机关合署办公是1949年建国以来行政组织法发展和完善过程中的一个“最熟悉的陌生人”，说其熟悉，乃是因为从中央到地方，合署办公的组织形态常见诸实践。说其陌生，一是因为横跨两个权力序列的党政机关合署办公并不常见，相应的理论研究和实践总结也较少，二是在现有的行政组织法律规范体系中，该组织形态处于缺位状态，规范化程度即便在发展相对滞后的行政组织法中也显得较低，可谓是法治视野中的“陌生人”。党政机关合署办公的标准由于模糊、粗糙等缺陷，不能支撑有权主体展开稳定、可预期的组织实践，是整个党政机关合署办公制度规范化、法治化程度较低的集中体现。对此，党的十九大报告将其未来实践的展开定位于“探索”，可见恰如其分。

探索党政机关合署办公，首推对其标准的澄清、细化、检验和确定，这同时也是依法治国、依法行政，尤其是再次推进行政组织法发展的制度建设增长点，可以帮助改变组织结构设置和调整过程中以政策作为主导而法治不足的现状。特别是在党内法规体系建设被纳入法治话语之后，组织法定获得了双重拓展的空间，重构党政机关合署办公的标准内容，并用成文规范的方式将其固定下来，赋予其规范效力，将有助于稳定权力相互之间的关系，确保该组织形态的各个层级、领域的良性实践和发展。