港澳政治体制中行政、立法与司法既互相配合又互相制约原则的探讨

王 禹

（中山大学粤港澳发展研究院，广东广州510275）

港澳回归后，如何看待特别行政区政治体制中行政、立法与司法的关系，研究者之间素有争议。2008年7月，时任国家副主席的习近平访问香港时，曾提出希望：“我们这个团队，要精诚合作，行政、立法和司法三个机构互相理解，互相支持。”①习近平指出：“我在开始见到曾特首就讲到，既定的方针不变，这个和前任领导者萧规曹随，这方面是很明确的。对于我们管治团队来讲，我想如果概括来讲，应该是两句话，这两句话是什么呢？就是通情达理，团结高效。”习近平又指出：“团结呢，那就是我们的这个运行团队、这个管治团队要精诚合作，行政、立法、司法三个机构，互相理解，互相支持，共同珍惜我们来之不易的这样的一个香港繁荣稳定的大好局面。我们也希望香港特首，强政励治，稳健施政，高效施政，这样使我们继续推动我们香港各项工作，得到很好的发展。”《习近平赠港府官员八字箴言：通情达理、团结高效》，http：//www.chinanews.com/ga/zqmd/news/2008/07-08/1305089.shtml，2018年6月8日访问。香港大律师公会发表声明反对习近平的说法，亦有论者对该反对言论加以批驳。香港特别行政区立法会还曾就此问题进行了提问和答复。②参见吴志森：《独立司法应“支持“行政吗？》，《苹果日报》（香港）2008年7月9日；《大律师公会挑战习近平》，《苹果日报》（香港）2008年7月10日；刘迺强：《三权合作论并无不妥》，《信报》（香港）2008年7月15日；龙七公：《三权分立和三权合作》，《东方日报》（香港）2014年6月5日。2010年1月27日香港特别行政区立法会何俊仁议员对此问题进行了提问，其后政制及内地事务局局长林瑞麟作了答复。

香港反对的意见认为，既然已经将权力分为行政、立法和司法，就不能强调它们的合作和配合。这种观点是建立在孟德斯鸠提出的“以权力制约权力”之传统三权分立理论基础上的。实际上，当代西方许多国家的宪法都有行政、立法和司法既互相制约又互相配合的规定。《葡萄牙宪法》第114条规定：“主权机关应遵守宪法关于分立及互相依赖之规定。”③《世界各国宪法》编辑委员会编译：《世界各国宪法（欧洲卷）》，中国检察出版社2012年版，第485页。《巴西宪法》第2条规定：“联邦的权力机关分为立法机关、行政机关和司法机关，三者彼此独立而又互相协调。”④《世界各国宪法》编辑委员会编译：《世界各国宪法（美洲卷）》，中国检察出版社2012年版，第153页。《哈萨克斯坦宪法》第4条规定：“共和国的国家权力是统一的，它的行使以宪法和法律为基础，遵循权力分立为立法权、执行权、司法权并利用制衡机制而相互协作的原则。”《白俄罗斯共和国宪法》第6条规定：“白俄罗斯共和国的国家权力以立法权、行政权和司法权分立为原则，行使立法、行政和司法权的机关在各自的职权范围内相互独立、相互协作并且相互制衡。”⑤任允正、于洪君：《独联体国家宪法比较》，中国社会科学出版社2001年版，第578页，第433页。

在《中华人民共和国香港特别行政区基本法》（以下简称：香港基本法）和《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》（以下简称：澳门基本法）起草过程中，起草者于政治体制设计方面，逐步提出了行政、立法与司法既互相配合又互相制约的原则。这一设计原则构成了特别行政区政治体制的核心要素和重要特征，是对我国宪法有关规定及其精神的运用，并与西方宪法体制的发展逻辑和发展趋势相一致。关于这一原则的宪法意义，这一原则在实践中的应用以及在整个特别行政区政治体制运作过程中的功能，笔者拟进行初步探讨，以求正本清源。

一、行政、立法与司法既互相配合又互相制约原则的提出过程

行政、立法与司法既互相配合又互相制约原则的提出，从起草香港基本法开始，到完成澳门基本法的起草，经历了一个逐渐调整、逐渐深入和逐渐清晰的过程。

（一）1986年11月4日香港基本法起草委员会政治体制专题小组的报告

上世纪八十年代，国人普遍认为，香港回归后，其政治体制既不能实行内地的人民代表大会制，也不能全盘照抄回归前的总督制。香港社会各界对政治体制问题存在多种不同的看法和意见。因此，为了顺利推进香港基本法中政治体制条文的起草工作，首先需要确定特别行政区政治体制的设计原则。⑥有关政治体制的起草过程的记述，可参见肖蔚云：《论香港基本法》，北京大学出版社2003年版，第1-8页、第14-31页。

1986年11月4日，香港基本法起草委员会政治体制专题小组提交了给第三次全体会议的工作报告。该报告第二部分“关于香港特别行政区政治体制的基本模式”指出：“委员会认为，在‘一国两制’的原则下，香港特别行政区的政治体制应原则上采用‘三权分立’的模式，虽然有的委员主张三权分立、行政主导，有的委员主张三权分立、立法主导，但对于司法独立，行政机关和立法机关既互相制衡、又互相配合的原则，小组会上没有人提出异议。”⑦全国人大常委会香港基本法委员会办公室编：《中华人民共和国香港特别行政区基本法起草委员会文件汇编》，中国民主法制出版社2011年版，第61页。报告第九部分“关于行政机关与立法机关的关系”指出：“委员们同意应原则上采用‘三权分立’模式，使行政机关和立法机关既互相制衡又互相配合。”

这说明，行政与立法既互相制约又互相配合，从一开始就是香港特别行政区政治体制的设计原则。⑧香港基本法起草委员会和澳门基本法起草委员会在许多报告里都有“互相制衡又互相配合”或“互相配合又互相制衡”的说法。考虑到“制衡”在汉语中，主要是指通过相互制约达成平衡，难以突出政治体制中的行政主导原则，笔者在以往著述中采用“互相制约”的提法而不是“互相制衡”的提法。参见王禹：《论恢复行使主权》，人民出版社2016年版，第210页。不过，“应原则上采用‘三权分立’模式”的提法，遭到了邓小平的批评。1987年4月16日邓小平在会见香港基本法起草委员会第四次全体会议委员时指出：“香港的制度也不能完全西化，不能照搬西方的一套。香港现在就不是实行英国的制度、美国的制度，这样也过了一个半世纪了。现在如果完全照搬，比如搞三权分立，搞英美的议会制度，并依此来判断是否民主，恐怕不适宜。”①《邓小平文选（第三卷）》，人民出版社1993年版，第220页。1987年4月17日，香港基本法起草委员会政治体制专题小组负责人对香港记者作了解释：“小组较早时确定的政治体制，不是真正的‘三权分立’，只是指司法独立，行政机关与立法机关既互相制衡又互相配合。因找不到大家了解的名称，就借用‘三权分立’一词。”②时任国务院港澳办副主任的李后在1986年12月16日接受人民日报采访时也说：“政治体制问题的确较为复杂，不过，在一些问题上已经取得共同的认识。政治体制的基本模式原则上采取三权分立，即司法独立、行政机关和立法机关既相互制衡，又互相配合的原则。”另外，谭惠珠在起草委员会第五次全体会议上说：“在第三组开始讨论政治体系的时候，曾作详细的讨论、研究香港特区的政治体制，应该是行政主导抑或立法主导，结果无异议后通过，就是三权分立、行政立法会相互配合、互相制约。我们对这种主流的意见，是衷心地欢迎。”转引自朱世海：《论特别行政区行政主导制的科学内涵》，《“一国两制”研究》（澳门）2013年第1期。这些讲话都明确指出了行政与立法互相配合的设计原则。此后，香港基本法起草委员会及有关专题小组便不再使用“三权分立”的提法。③参见李后：《百年屈辱史的终结：香港问题始末》，中央文献出版社1997年版，第185页。然而，行政与立法既互相制约又互相配合，作为设计香港特别行政区政治体制一个重要的指导思想，被保留下来。

1987年7月英方向中方提交了题为《有关衔接的问题：行政机关和立法机关》的文件，其提出：“应由一个强的行政机关领导政府，但是行政机关和立法机关之间要有适当制衡，而两者之间也要保持合作的关系。”④转引自郝铁川：《香港不是美式三权分立下的行政主导》，《明报》（香港）2013年10月31日。这说明中英双方对于行政与立法既互相制约又互相配合的设计原则有高度共识。

（二）1989年2月15日《关于提请全国人大常委会审议〈中华人民共和国香港特别行政区基本法草案〉及有关文件的报告》和1990年3月28日《关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法（草案）〉及其有关文件的说明》

香港基本法起草委员会第八次全体会议通过了香港基本法草案，1989年1月14日提交全国人大常委会审议。1989年2月15日，香港基本法起草委员会主任委员姬鹏飞向全国人大常委会作了《关于提请全国人大常委会审议〈中华人民共和国香港特别行政区基本法草案〉及有关文件的报告》，其“关于香港特别行政区的政治体制”部分指出：“香港特别行政区行政机关、立法机关和司法机关之间的关系，应该是行政机关和立法机关既互相制衡又互相配合；司法机关和检察部门则独立进行工作，不受任何干涉。”

香港基本法起草委员会第九次全体会议通过香港基本法草案最后文本后，正式提交给第七届全国人民代表大会第三次会议审议。1990年3月28日，姬鹏飞在全国人大会议上作了《关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法（草案）〉及其有关文件的说明》，指出：“香港特别行政区的政治体制，要符合‘一国两制’的原则，要从香港法律地位和实际情况出发，以保障香港的稳定繁荣为目的。为此，必须兼顾社会各阶层的利益，有利于资本主义经济的发展；既要保持原政治体制中行之有效的部分，又要循序渐进地逐步发展适合香港情况的民主制度。”⑤姬 鹏飞：《关于中华人民共和国香港特别行政区基本法草案及其有关文件的说明》，1990年3月28日在第七届全国人民代表大会第三次会议上。在关于行政机关和立法机关的关系上，姬鹏飞所作的报告指出：“行政机关和立法机关之间的关系应该是既互相制衡又互相配合，为了保持香港的稳定和行政效率，行政长官应有实权，但同时也要受到制约。”⑥同上注，姬鹏飞文。

姬鹏飞的上述两个报告都明确指出应当根据行政与立法互相制约又互相配合的原则来设计香港特别行政区政治体制，体现了不照搬西方“三权分立”理论的指导思想。

（三）1992年3月14日《关于提请全国人大常委会审议〈中华人民共和国澳门特别行政区基本法（草案）〉及其有关文件的报告》和1993年3月20日《中华人民共和国澳门特别行政区草案和有关文件及起草工作的说明》

澳门基本法是在参考香港基本法的基础上制定的。在政治体制方面，澳门基本法与香港基本法既有相同之处，也有不同之处。不同之处在于澳门立法会继续维持直选、间选和委任三种组成结构，澳门立法会只能审议政府提出的财政预算执行情况报告，而不能直接批准公共开支等。①参见澳门基本法附件二第2条和澳门基本法第71条。更重要的不同，是在政治体制的设计原则方面。1992年3月14日，姬鹏飞在第七届全国人大常委会第25次会议上所作的《中华人民共和国澳门特别行政区基本法（草案）及有关文件的报告》中谈到，澳门基本法遵从行政机关、立法机关和司法机关之间应互相制衡又互相配合的原则，规定了行政长官、行政机关、立法机关和司法机关的职权以及行政机关和立法机关的关系。②参见郑言实编：《澳门过渡时期重要文件汇编》，澳门基金会2000年版，第61页。

1993年3月20日，姬鹏飞在第八届全国人大第一次会议上所作的《关于中华人民共和国澳门特别行政区基本法草案和有关文件及起草工作的说明》指出：“在政治体制方面，从有利于特别行政区的稳定发展，兼顾社会各阶层的利益，循序渐进地发展民主制度的原则出发，制定行政机关、立法机关和司法机关之间既互相配合，又互相制衡的原则，规定了行政长官、行政机关、立法机关和司法机关的职权。”③同上注，郑言实编书，第73-74页。

姬鹏飞在香港基本法起草报告中指出政治体制的设计原则是“既互相制衡又互相配合”；在澳门基本法起草报告中则改为“互相配合又互相制衡”。这里将“互相配合”放在“互相制衡”之前。④这也是许多学者在文章中指出澳门特别行政区政治体制重在配合的原因所在。参见廉希圣：《对“行政主导”的冷思考》，载《纪念澳门基本法颁布17周年学术研讨会论文集》，澳门基本法推广协会2010年版。这一转变是深刻的。此外，香港基本法起草报告仅提到了行政与立法的互相制约又互相配合，澳门基本法起草报告中则明确增加了司法机关，提出了行政机关、立法机关和司法机关既互相配合又互相制约的指导思想。至此，港澳基本法起草者明确提出了行政长官制下行政、立法和司法既互相配合又相互制约的设计原则。可以说，行政长官制的政治体制在澳门基本法中逐渐走向成熟。

二、行政、立法与司法既互相配合又互相制约的主要机制

绝大多数学者长期以来将港澳政制原则概括为行政主导、行政与立法互相配合又互相制约、司法独立。然而，这一概括并不准确。第一，它不能清楚地说明行政主导原则与行政与立法互相配合又互相制约的关系，实际上这是不同层面的设计原则。第二，它不能准确地说明立法在整个政治体制中的功能和作用，立法没有“位置”，对“立法”并不公平。第三，在行政与立法互相配合又互相制约原则与司法独立之间形成断裂，将司法独立突出于整个政治体制之外。第四，它不能准确地说明港澳基本法设计特别行政区政治体制的立法原意，尤其是澳门基本法起草报告已经明确指出了行政机关、立法机关与司法机关之间既互相配合又互相制约的设计思想。

行政、立法与司法既互相配合又互相制约这一原则既包含着行政主导的主要特征，又包含着立法监督的内涵，也不否定司法独立原则。行政主导、立法监督、司法独立都是在这样一个行政、立法与司法既互相配合又互相制约的大原则下运行的。

从运行机制上看，行政、立法与司法既互相配合又互相制约，包括行政与立法的互相配合又互相制约、行政与司法的互相配合又互相制约、立法与司法的互相配合又互相制约三个方面的内容。

（一）行政与立法的互相配合又互相制约

三权分立体制中，最重要的权力就是行政权和立法权，孟德斯鸠甚至认为：“上述三种权力中，司法权在某种意义上有等于无。”①［法］孟德斯鸠：《论法的精神（上卷）》，许明龙译，商务印书馆2009年版，第171页。施密特亦指出：“真正具有重要意义的是立法与行政的区分。”②［德］卡尔·施密特：《宪法学说》，刘锋译，上海人民出版社2005年版，第196页。行政与立法的关系在根本上决定着政治体制的特征。肖蔚云认为特别行政区政治体制区别于三权分立的主要特点，就是行政与立法互相配合。互相配合的机制就是行政会议和行政会，其成员由行政长官从政府主要官员、立法会议员和社会人士中委任。这样，行政与立法可以在行政会议或行政会中“互相沟通情况，进行协调，以消除分歧，或互谅互让，求同存异，解决矛盾”，还有社会人士可“以比较超脱的立场，从中进行协调”。③肖蔚云：《论香港基本法》，北京大学出版社2003年版，第644页，第647页。

行政与立法的互相配合，还可以从广义看，主要包括：（1）立法会通过的法案必须由行政长官签署、公布才能生效，立法会本身不能公布法律；（2）涉及公共收支（香港基本法表述为“公共开支”）、政治体制或政府运作的议案，只能由政府向立法会提出，立法会议员不能提出；（3）议员若提出涉及政府政策的议案，在提出前必须得到行政长官的书面同意；（4）行政长官有权要求立法会将政府提出的议案优先列入议程；（5）行政长官有权要求立法会召开紧急会议等。④参见香港基本法第72条、第74条和第76条，澳门基本法第74条、第75条和第78条等。

至于行政与立法的互相制约机制，主要有：（1）行政长官可以将立法会通过的法案以不符合特区整体利益为由发回重议；（2）行政长官在一定条件下可以解散立法会；（3）重选的立法会在一定条件下可以迫使行政长官辞职；（4）立法会有权弹劾行政长官等。⑤参见香港基本法第49条、第50条、第52条、第74条，澳门基本法第51条、第52条、第54条和第71条等。上述制约机制，目前在香港特别行政区、澳门特别行政区尚未实际应用过。只有一项弹劾案件在香港特别行政区“初试婴啼”，但没有通过。⑥2012年2月28日，有香港特别行政区立法会议员认为，香港特首涉及利益冲突而未有申报，属于严重渎职，拟游说议员联合启动弹劾特首的程序。因议程众多而立法会会期结束，且多名议员也不支持有关程序，弹劾程序“无疾而终”。2013年1月9日香港特别行政区立法会审议一项由27位议员的联合动议，并由议员梁国雄作为议案动议人的议案，启动对于香港特别行政区行政长官的弹劾程序。经约八小时的辩论，有关动议在功能团体选举的议员中以9票赞成、23票反对以及在分区直选的议员中以18票赞成、14票反对，未能通过分组点票过半而被否决。参见秦前红：《香港基本法框架下弹劾制度的“初试婴啼”》，载《“一国两制”与澳门法律体系完善（学术研讨会文集）》，澳门理工学院一国两制研究中心2013年版。至于政府必须在一定范围内依法向立法会负责，⑦参见香港基本法第64条和澳门基本法第65条。既是立法会对政府行使监督职能的体现，也是立法对行政的一种常态性制约。

行政与立法互相配合的指导思想，还表现在对行政与立法互相制约的机制进行节制。例如，行政长官对立法会的解散，只能在其每个任期内解散一次；又如，立法会拒绝通过政府提出的财政预算案或其他重要法案、行政长官认为关系到澳门特别行政区整体利益的法案，经协商仍不能取得一致意见，行政长官可以解散立法会。⑧参见香港基本法第50条和澳门基本法第52条。西方宪法体制下关于议会解散的限制，通常是两院在第一次全体会议后的一年内不得被解散，较少在五年内对解散权的次数作出限制。如《法国宪法》第12条规定：“国民议会因解散而改选后一年内，不得再予以解散。”《希腊宪法》第41条第4款规定：“议会被解散后新选举产生的议会，除本宪法第37条规定的例外情况以及前条第一款、第三款规定的情况外，在其公开举行会议之日起的一年之内，不得再次被解散。”同前注③，《世界各国宪法》编辑委员会编译书，第269-270页，第715页。这就要求行政长官解散立法会前，须先与立法会协商寻找共识，达成双方的“妥协”。只有在“妥协”不成的时候，才可解散立法会。

（二）行政与司法互相配合又互相制约

行政对立法的制约，通常表现在司法独立审判，通过司法审查制止行政权的滥用。行政对司法的制约，则主要表现在行政部门对法官的人选有提名权或任免权。在许多国家和地区，法官的人选要么由行政机关掌握，要么由行政机关和立法机关共同控制，很少出现由上级法官任命下级法官的情况。司法独立并不是指司法可以管辖任何行为。在西方宪法体制下，法院在国防和外交等方面，应当从维护国家利益出发，服从有关行政机关的政治决策。这是司法对行政进行配合的最好例证。①此即美国宪法中的所谓政治问题不审查原则。政治问题，在英国称为国家行为，在日本称为统治行为，在法国称为政府行为。法院对政治问题、国家行为、统治行为和政府行为无权管辖，应当拒绝受理。香港基本法第19条和澳门基本法第19条规定法院对国防、外交等国家行为无管辖权，这里的国家行为不同于通常与之相训的政治问题或政府行为，而是指特别行政区法院对中华人民共和国对香港特别行政区和澳门特别行政区作出的行为无管辖权。参见前注⑧，王禹书，第233-238页。在特别行政区提出行政与司法的互相配合，并不是否定司法独立。行政与司法的互相配合，是指行政应当从整体上维护司法独立，为司法提供法定保障，而司法机关应当明确自己是在行政长官制这样一种政治体制下运作的。

在港澳基本法下，行政与司法互相配合又互相制约的机制主要内容有：（1）法官在经过一定程序后由行政长官进行任命和免职，其中香港特别行政区终审法院法官和高等法院首席法官，澳门特别行政区终审法院法官和院长，其任命和免职还需要由行政长官报全国人大常委会备案；（2）行政长官和政府主要官员在就任时应当向终审法院首席法官或院长申报财产，记录在案；（3）终审法院首席法官或院长参与立法会对行政长官的弹劾并主持调查工作；（4）法院对国防、外交等国家行为无管辖权，法院在审理案件中遇有涉及国防、外交等国家行为的事实问题，应取得行政长官就该等问题发出的证明文件，上述文件对法院有约束力；（5）法院对刑事案件的判决生效后，行政长官还有权赦免或减轻罪犯的刑罚。②参见香港基本法第19条、第47条、第48条、第72条、第88条、第90条等，澳门基本法第19条、第49条、第50条、第63条、第87条、第88条等。

（三）立法与司法互相配合又互相制约

港澳基本法对立法与司法的互相配合又互相制约的设计，主要有：（1）特别行政区立法会在弹劾行政长官的过程中，需要终审法院院长或首席法官负责组成一个独立的调查委员会进行调查；（2）香港特别行政区终审法院法官和高等法院首席法官的人选，需要征得特别行政区立法会同意后由行政长官任命；在澳门，任命法官和各级法院院长的权力，都属于行政长官，但如果要对澳门特别行政区终审法院法官予以免职，则必须由立法会组成一个特别审议委员会进行审议后，由行政长官决定。③参见香港基本法第73条，澳门基本法第71条、第87条等。

三、行政、立法与司法既互相配合又互相制约原则的宪法意义

行政、立法和司法既互相配合又互相制约的原则，构成了行政长官制的核心要素和重要特征。这个设计原则是对我国宪法有关规定及其精神进一步延伸的结果，并与西方宪法体制的发展逻辑和发展趋势相一致，其内涵十分丰富，意义重大。

首先，行政、立法与司法互相配合又互相制约，构成了特别行政区行政长官制的核心要素和重要特征。

第一，特别行政区政治体制是一种行政长官制。在港澳基本法设计的特别行政区政治体制下，行政长官居于核心地位。行政长官对中央人民政府和特别行政区负责，其具有广泛职权，既是特别行政区的地区首长，也是特别行政区政府的行政首长。行政长官不仅行使行政管理权，而且还具有立法和司法方面的职权。行政长官作为地区首长，具有某种超然于行政、立法和司法机关之上的地位，而作为行政首长，行政长官领导下的政府在一定范围内必须向立法会负责。④关于行政长官是否具有超然地位的讨论，可参见张晓明：《正确认识香港特别行政区政治体制的特点》，《大公报》（香港）2015年9月13日。

第二，行政、立法与司法的互相配合又互相制约的运作机制，是以行政长官为核心而展开的。港澳基本法规定，行政长官“负责执行本法和依照本法适用于特别行政区的其他法律”。⑤香港基本法第48条第2项和澳门基本法第50条第2项。“负责执行本法”是指负责执行港澳基本法，而特别行政区其他政治机构没有被赋予这样的职能。负责执行港澳基本法，意味着行政长官有责任保证特别行政区内部的行政、立法与司法诸机构在港澳基本法铺设的轨道上运行，各司其职，互相配合，互相制约，以保证港澳基本法的正确实施。行政长官在特别行政区内部判断特别行政区整体利益，有权将立法会通过的法律以不符合特区整体利益为由发回重议，有权以国家和特区重大利益为由，不许可某些政府官员或其他负责政府公务的人员出席立法会作证或提供证据。①参见香港基本法第49条、第48条第12项，澳门基本法第51条、第50条第15项等。负责执行港澳基本法，还可以引申出行政长官有权采取一定的措施，请求国务院等机构向全国人大常委会提出解释港澳基本法的议案。②参见全国人大常委会《关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉第二十二条第四款和第二十四条第二款第（三）项的解释》（1999年6月26日）及《关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉第五十三条第二款的解释》（2005年4月27日）。全国人大常委会2011年12月31日作出的《关于〈中华人民共和国澳门特别行政区基本法〉附件一第七条和附件二第三条的解释》，则是由行政长官致信全国人大常委会委员长，由委员长会议向全国人大常委会提出解释港澳基本法的议案。

第三，行政、立法与司法既互相配合又互相制约的运作机制，是以行政长官为核心，在整个国家管理体制下运行的。在特别行政区，无论是行政、立法还是司法机关，其权力都非本身所固有，而是中央授予的。被授权者对授权者在政治伦理上负有一种内在责任。行政、立法与司法既互相配合又互相制约，不仅是为了完成这种责任，而且运作过程中在许多情况下都离不开中央权力的介入，如法院在一定情况下要求行政长官发出有关国家行为的证明文件，但行政长官在发出该证明文件前，须取得中央人民政府的证明书；又如立法会有权弹劾行政长官，但弹劾案通过后，最终报中央人民政府决定，等等。

其次，行政、立法与司法既互相配合又互相制约，是我国宪法有关规定及其精神延伸的结果。

第一，权力互相配合又互相制约，在我国宪法里就有明确的条文。2018年修正后的我国《宪法》第140条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。”宪法的这一规定，最早见于1979年我国《刑事诉讼法》。③该法第5条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。”1982年宪法在文字上略有变动。1979年我国《刑事诉讼法》要求法院、检察院和公安机关在进行刑事诉讼过程中，应当分工负责，互相配合和互相制约。在制定1982年我国《宪法》的过程中，考虑到这是我国司法工作中长期行之有效的一项好经验，即以根本法的形式加以确认。④有关1982年我国《宪法》第135条（2018年修宪后为第140条）的起草情况，可参见肖蔚云：《我国现行宪法的诞生》，北京大学出版社1986年版，第81-82页。这条是根据彭真的意见增写的，参见许崇德：《许崇德全集（第七卷）》，中国民主法制出版社2009年版，第2573-2574页。又如2018年我国《宪法》新增加的第127条第2款规定：“监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法机关互相配合、互相制约。”现行宪法的这些规定虽然是对办理违法和犯罪案件而提出的指导性原则，但对于政治体制安排而言，也有一定的启迪意义。⑤也有一些学者对在刑事诉讼法中规定这一原则提出一定批评，认为过于强调互相配合，导致制约失衡现象。参见左卫民：《健全分工负责、互相配合、互相制约原则的思考》，《法制与社会发展》2016年第2期。

第二，我国宪法规定的人民代表大会制度是我国的根本政治制度，其实质是在立法主导、立法制约其他权力的基础上强调诸种权力的配合。这种政治制度是以承认国家机关在职能上的分工、合作和制约为前提的。邓小平说他批评美国的“三权分立”是三个政府在互相打架，这是指“三权分立”过于强调权力的互相制约，影响了政府施政的效能。⑥邓小平说：“我经常批评美国当权者，说他们实际上有三个政府。当然，美国资产阶级对外利用这一手来对付其他国家，但对内自己也打架，造成了麻烦。”《邓小平文选（第三卷）》，人民出版社1993年版，第195页。我国法治实践中出现的由几个部门联合发文的情况，其中也有由立法机构、行政机关和司法机关等部门联合发文的情况，①如最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部、全国人大常委会法制工作委员会《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》（1998年1月19日），其联合发文单位有司法机关、行政机关和立法机关等多部门。这就是权力互相配合又互相制约的表现。

第三，行政长官制是根据我国宪法和特别行政区的现实情况，并吸收港澳回归前总督制行之有效因素而设计的。宪法是我国制定港澳基本法和设计政治体制的根本法律依据。这种政治体制的实质是一种地方政治体制，因而不能过分也没有必要强调权力的互相制约，而应当在权力适当制约的基础上讲求权力的适当配合。只有在权力互相配合和互相合作的基础上，才能造就一个对中央负责的稳定的地方政府。

最后，行政、立法与司法互相配合又互相制约，与西方宪政体制的发展逻辑和发展趋势相一致。

现在西方国家奉为宪法基本原则的三权分立理论，主要是由孟德斯鸠提出的。这种理论的核心，是把国家权力分为行政、立法与司法三种权力，并在三种权力之间设置机制，让其相互牵制，以达到权力平衡，保障政治自由。②孟德斯鸠认为：“每一个国家有三种权力：（1）立法权力；（2）有关国际法事项的行政权力；（3）有关民政法规事项的行政权力。”其中，第三种权力称为司法权，而第二种权力称为国家的行政权力。腐化是一切政府的必然趋势，不同的权力必须分立，只有“以权力制约权力”，才能确保公民的生命和自由。如果司法权与立法权合为一体，法官就成为立法者，立法者就是法官，就会形成一种施行专断的权力；同样，如果司法权与行政权合为一体，法官便掌握了使自己成为压迫者的力量；如果由同一个人或一个团体来行使这三种权力，“那就一切就完了”。参见［法］孟德斯鸠：《论法的精神（上册）》，张雁深译，商务印书馆1981年版，第155-157页。这就是“以权力制约权力”“以野心制约野心”。③［美］汉密尔顿等：《联邦党人文集》，商务印书馆1980年版，第264页。美国宪法是严格按照孟德斯鸠理论进行设计的，是一种典型的三权分立。英国体制采用议会主权原则，在其长期演进过程中，发展出内阁与议会互相制约的机制。1946年制定的法国宪法则在美国总统制和英国议会内阁制的基础上，设立了多重权力制约模式。这些体制，我国宪法学界都称之为三权分立体制。④参见许崇德主编：《中国宪法》，中国人民大学出版社1999年版，第49-51页。

政府的运作必须以合作为基础，而不能建立在纯粹的权力分立基础上。因此，孟德斯鸠提出三权分立理论后，遭到许多的批评。⑤关于对孟德斯鸠三权分立的质疑和批评，概括起来主要有：（1）分权制衡是否合理或必要；（2）分权制衡是否另有更合理的表现方式；（3）三权之外是否应该另有其他权。任德厚：《比较宪法与政府》，三民书局（台北）2002年版，第126页。孟德斯鸠理论的缺陷如下。（1）侧重于权力制约，忽视权力合作。权力分立以后，能否保障权力协调运作，孟德斯鸠在其学说里没有过多涉及。孟德斯鸠只是写道：“这三种权力本应形成一种静止或无为状态，但是在事物的必然运动的推动下，它们不得不前进，而且是一同前进。”⑥［法］孟德斯鸠：《论法的精神》，许明龙译，商务印书馆2009年版，第174页。维尔批评孟德斯鸠放过了这个问题：“他论辩说根据事物的本质，这些机构会被迫运动，而且被迫协调运动”。［英］维尔：《宪政与分权》，苏力译，生活·读书·新知三联书店1997年版，第233-234页。（2）侧重于权力分立，忽视权力分享。所谓权力分享，是指“任何一项宪法权力之行使，并非任何单独之宪法权力机关所能完成，而必须寻找其他权力机关之同意、合作或参与”。⑦Tribe：American Constitutional Law（3rd ed.-Volume One），New York，N.Y.Foundation Press.美国从孟德斯鸠理论出发，不仅实行权力的分立，而且还实行身份的分离，即行政部门与国会完全分离，行政部门成员不得兼任议会议员，不得参加议会立法的提案、讨论和表决。因此，如果大选的结果是总统和国会不属于同一党派，就往往导致国会和总统的对立，造成政治僵局，政府的施政效能受到影响。⑧景跃进、张小劲主编：《政治学原理》，中国人民大学出版社2010年版，第98页。许多其他国家，在引进美国式三权分立这种体制后，引起议会和总统的严重对立，最终走向政治独裁。美国的三权分立也被称为“美国最危险的出口品”。See Linz，Juan J:The Perils ofPresidentialism，Journal of Democracy，Volume 1，Number 1，Winter 1990，pp.51-69.李鸿禧认为，美国总统制是一个特例，是其他国家学不来的，“其他实行总统制的国家很难发现真正的民主”。李鸿禧：《李鸿禧宪法教室》，元照出版公司（台北）2004年版，第74页。（3）侧重于权力平衡，忽视权力仲裁。在美国的体制下，没有一个最高的权力仲裁者，三个权力是平等的，所以美国宪法没有规定总统是国家元首，而仅规定总统行使行政权。美国法院有权解释宪法，行使违宪审查权，是后来宪法实践对原先宪法设计制度的一种发展和修正。

英国和法国宪法的实践本身已经修正了孟德斯鸠传统的三权分立理论。在英国的议会内阁制下，内阁与议会的权力往往合二为一。内阁成员通常同时是议会议员，他们一方面在政府担任行政工作，一方面在议会参加立法工作。议会的一切重要法律提案都来源于内阁，议会的立法工作实际上是在内阁指导下进行的。①参见李步云主编：《宪法比较研究》，法律出版社1998年版，第838页。白芝浩认为：“英国宪法的有效秘密在于行政权与立法权的紧密联合，一种几乎完全的融合。”②白芝浩：《英国宪制》，中国政法大学出版社2003年版，第8-9页。他进一步指出，实现这种紧密联合的连接点是内阁，它是立法机关选出而充任行政机关的委员会。法国宪政体制在三种权力互相制约的基础上，强调总统维持主权统一性的重要地位和在维持国家机构的协调运作中的作用，要求总统承担起协调行政、立法与司法一体运作、共同发挥作用，承担国家政权机关的调解人责任。③例如，《法国宪法》第5条规定：“共和国总统监督宪法之遵守。总统通过其仲裁，确保公共权力的正常运作以及国家之延续。”《波兰宪法》第126条规定：“波兰共和国总统是波兰共和国的最高代表，是国家权力持续运作的保证人。”《俄罗斯宪法》第80条第2款规定：“俄罗斯联邦总统是俄罗斯联邦宪法、人和公民的权利与自由的保证人。总统根据俄罗斯联邦宪法规定的程序，采取措施维护国家主权，捍卫国家独立和领土完整，保障国家机关之间协调一致、共同发挥作用。”《白俄罗斯宪法》第79条第2款规定：“总统采取措施捍卫白俄罗斯共和国的主权、国家安全和领土完整，保障政治、经济的稳定以及国家政权机关的连续性和相互协作，充当国家政权机关之间的调解人。”同前注③，《世界各国宪法》编辑委员会编译书，第268页，第153页，第221页，第100页。

“二战”以来，随着人权和法治保障体系的推进和巩固，以及公民对国家提供福利和公共服务功能的不断诉求，越来越“需要表明民主政府怎样能够既是受到制约的又是能动进取的，也就是说，既能积极促进社会福利，与此同时，又不陷入仅仅在其组织得最好的公民之间分配利益的专制之中”。④［美］斯蒂芬·L·埃尔金、卡罗尔·爱德华·索乌坦：《新宪政论——为美好的社会设计政治制度》，生活·读书·新知三联书店1997年版，第39页。因此，只强调权力互相制衡的传统三权分立理论需要与时俱进：将权力分为立法、行政和司法后，不仅需要强调权力的互相制衡，而且还需要强调权力的互相配合。这种发展趋势在葡语系国家和独联体国家里的宪法中表现得尤为明显。⑤葡语系国家的相关宪法条文如下。（1）《葡萄牙宪法》第114条规定：“主权机关应遵守宪法关于分立及互相依赖之规定。”（2）《巴西宪法》第2条规定：“联邦的权力机关分为立法机关、行政机关和司法机关，三者彼此独立而又互相协调。”（3）《圣多美普林西比民主共和国宪法》第69条规定：“主权机关得遵行由宪法确立的分立原则与相互依存原则。”（4）《安哥拉宪法》指出宪法和法律的首要功能在于分权制衡和相互依存，其第105条第3款规定:“主权机构应尊重宪法确定的职能分离和互相依存的原则。”（5）《莫桑比克宪法》第134条规定：“主权公共机关依据宪法中规定的权力分离和相互依存的原则建立，并服从于宪法和法律。”（6）《东帝汶宪法》第69条规定：“主权机构或机关间的相互关系以及在履行职权过程中应遵循宪法确立的三权分立原则和相互合作原则。”以上宪法条文资料转引自郑锦耀：《论权力分立学说中的权力配合关系》，载《“开拓一国两制实践新征程”学术研讨会论文集》，2015年3月31日澳门基本法推广协会主办。独联体国家的相关宪法条文如下。（1）《哈萨克宪法》第4条规定：“共和国的国家权力是统一的，它的行使以宪法和法律为基础，遵循权力分立为立法权、执行权、司法权并利用制衡机制而相互协作的原则。”（2）《阿塞拜疆宪法》第10条规定：“阿塞拜疆共和国国家权力根据权力分立原则予以组织……根据本宪法的条款，立法权、执行权、司法权相互协作。”（3）《白俄罗斯共和国宪法》第6条规定：“白俄罗斯共和国的国家权力以立法权、行政权和司法权分立为原则，行使立法、行政和司法权的机关在各自的职权范围内相互独立、相互协作并且相互制衡。”同前注⑤，任允正、于洪君书，第578页，第615页，第433页。这些国家的宪法都明确指出采用三权分立理论作为国家机构体系运作的基础，但不仅指出立法、行政和司法的互相制约，还明确指出了行政、立法和司法的互相协作和互相配合原则。因此，港澳基本法中行政、立法与司法互相配合又互相制约的设计思想，与西方宪政体制的发展逻辑和发展趋势相一致。

四、深入认识和正确处理行政、立法和司法互相配合与行政、立法和司法互相制约的关系

行政、立法与司法的互相配合和互相制约，是特别行政区行政长官制政治体制最核心的原则。互相配合与互相制约是这个原则的两个方面。制约中有配合，配合中有制约，两者缺一不可，既对立又统一。应当深入认识和正确处理行政、立法和司法互相配合与行政、立法和司法互相制约这两者的关系。

首先，行政、立法和司法的互相配合与行政、立法和司法的互相制约，都建立在我国对港澳地区恢复行使主权的基础之上。

西方的三权分立理论虽然强调权力的分立和制约，但本身并没有否定国家主权的统一性。如费德列指出：“在分立的权力之后，必然有另一单一而不可分的权力。这就是制定刑罚、建立宪政秩序，以及在需要时修改或甚至改换宪法的权力。”①Carl J.Friedrich，Limited Government:A Comparison，Englewood Cliffs，N.J.:Prentice Hall，1974，p19。主权最高性必然要求主权的统一性，要求整个国家建立在一个统一的基础上。将国家权力分为立法、行政与司法，只是在国家“具体事务上的日常分工”，②“事实上这种分权只不过是为了简化和监督国家机构而实行的日常事务上的分工罢了，也像其他一切永久性的、神圣不可侵犯的原则一样，这个原则只是在它符合于现存的种种关系的时候才被采用。”《马克思恩格斯全集（第5卷）》，人民出版社1998年版，第224-225页。主权本身没有分割。美国宪法明确表述宪法是人民制定的，这就说明立法、行政与司法虽然分立，但其权力的最终源泉保留于国民自身。这是美国整个体制运作的基础。

行政、立法和司法的互相配合与行政、立法和司法的互相制约，都建立在一个共同的基础之上。这就是我国对香港地区和澳门地区恢复行使主权，设立特别行政区制度，实行“一国两制”“港人治港”“澳人治澳”和高度自治。我国对香港地区、澳门地区享有不可置疑的主权，是特别行政区内部行政、立法和司法构建相互关系的根本基础。

其次，行政、立法和司法的互相配合，与行政、立法、司法的互相制约，存在着互相转化的关系。

权力分立制衡的另一个面向，即是权力的分享：“在这个分权制衡的权力分立原则之下，三个权力部门彼此之间既是相互独立的，也是相互依存的关系。”③林子仪：《宪政体制问题释宪方法之应用——美国联邦最高法院审理权力分立案件之解释方法》，载《廖义男教授六轶华诞祝寿论文集》，元照出版社（台北）2002年版，第14-15页。即使在美国严格的三权分立体制下，仍然存在着权力的分享与合作，如副总统兼任参议院议长；国会传唤和要求政府成员出席听证会；④“故重要的委员会于施政上，有重大势力。”［日］美浓部达吉：《宪法学原理》，欧宗佑、何作霖译，中国政法大学出版社2003年版，第371页。总统向国会发表国情咨文，等等。

行政、立法和司法互相配合与行政、立法和司法的互相制约，存在着互相转化的关系。如立法会通过的法案，须经行政长官签署、公布，才能生效，这就是行政与立法的互相配合。如果行政长官不签署该法案，则必须在三个月或九十日内以不符合特别行政区整体利益为由，发回立法会重议。这就是行政对立法的制约。如果立法会以三分之二多数通过原案，则行政长官必须签署，这就是行政配合立法的表现。如果行政长官还是拒绝签署，则必须解散立法会。这就是行政对立法的制约。立法会解散以后，必须重选，如果重选的立法会再次以三分之二多数通过原案，而行政长官仍然拒绝签署的，则行政长官必须辞职。这就是立法对行政的制约。行政长官对重选立法会以三分之二多数通过的原案予以签署的，则是行政对立法的配合。⑤参见香港基本法第48条第3项、第49条、第50条、第52条及第76条，澳门基本法第50条第3项、第51条、第52条、第54条、第78条。

最后，行政、立法与司法的互相配合应当优先于行政、立法和司法的互相制约。

互相制约的目的，是为了防止某种权力过大或被滥用，从而侵犯人权，因而通过互相抗衡，迫使某种权力在港澳基本法设立的轨道上正确行使。只有在港澳基本法铺设的轨道上正确行使权力，才能实现互相配合。因此，只有通过行政、立法与司法的互相制约，才能达到行政、立法和司法互相配合的目的。配合是目的，而制约是手段；行政、立法和司法的互相配合应当优先于行政、立法和司法的互相制约。

行政、立法和司法互相配合与行政、立法和司法的互相制约，是既对立又统一的整体。不能将两者的关系简单化，变成任何情况下只能讲互相制约而不能提互相配合，也不能变成任何情况下只能讲互相配合而不能提互相制约。只有在互相制约基础上的互相配合，才能保障高度自治的有效落实和特别行政区行政长官制的正常运作，才能造就一个行政长官有实权又受到一定制约的高效率的稳定政府。①邓小平说：“香港的稳定，除了经济的发展以外，还要有个稳定的政治制度。我说过，现在香港的政治制度就不是实行英国的制度、美国的制度，今后也不能照搬西方的那一套。如果硬要照搬，造成动乱，那是很不利的。这是个非常实际的严重问题。”《邓小平文选（第三卷）》，人民出版社1993年版，第267页。

五、结 论

行政、立法与司法既互相配合又互相制约，是香港、澳门特别行政区行政长官制政治体制的核心原则。这一核心原则既包含着行政主导的主要特征，又包括了立法监督的内涵，也不否定司法独立。关于这个原则的提出，港澳基本法的起草者经历了逐渐调整、逐渐深入和逐渐清晰的认识过程。习近平2008年在香港特别行政区要求行政、立法和司法三个机构互相合作，符合港澳基本法政治体制设计的立法原意，与港澳基本法的内在要求是一致的。

香港基本法和澳门基本法都是以行政长官为核心而设计政治体制的，有关体制都属于行政长官制。不过，这两种行政长官制本身也有区别。区分的最关键之处，就是香港特别行政区政治体制的设计原则其中之一是“行政与立法互相制约又互相配合”，而澳门特别行政区明确提出了“行政、立法与司法既互相配合又互相制约”。香港是将“制约”放在前面，“制约”先于“配合”，而“澳门”是将“配合”放在前面，“配合”先于“制约”；澳门特别行政区并明确加上司法部分，既强调司法独立，又强调行政、立法与司法的互相配合又互相制约。②2009年11月10日，张晓明在北京大学举行的庆祝澳门回归十周年学术研讨会上表示，澳门回归十年来，有很多鲜活的经验值得认真总结。其中就包括澳门特别行政区的政治体制，特别是行政与立法、司法之间的关系，更多的是注重相互之间的配合，更加具有建设性。张晓明：《澳门不盲从不模仿成功走自己路》，http://www.chinanews.com/ga/ga-gjsy/news/2009/11-11/1958149.shtml，2018年6月8日访问。这种指导思想的差异，使得香港特别行政区政治体制形成如王磊所说的“弱行政长官制”。③参见王磊：《香港政体是“弱行政长官制》，http://www.crntt.com/doc/1042/8/5/6/104285654.html?coluid=0&docid=104285654&kindid=0&mdate=0629003346，2018年6月8日访问。行政长官的权力被弱化，行政与立法变成以相互制衡，甚至相互对立为主，形成立法会“有权无票”，政府“有票无权”的局面。④胡锦光：《香港特区行政与立法关系的协调思路及其对澳门的启示》，载《纪念澳门基本法颁布19周年学术研讨会论文集》，澳门基本法推广协会2012年版。政治体制里的行政主导原则无法彰显。⑤参见《董建华：回归后行政主导失效》，《苹果日报》（香港）2016年6月14日；《董建华指历任特首无法行政主导》，《星岛日报》（香港）2016年6月14日。

在香港特别行政区政治体制的运作过程中，应当正确处理行政与立法的互相配合与互相制约的关系。两者是既对立又统一的矛盾体。应该认识到权力的互相配合是这个矛盾的主要方面，权力的互相制约是这个矛盾的次要方面。可以考虑从制度建设和机制运行方面改进权力的互相配合。香港地区民众提出的一些建议，如由各派政治力量在立法会组成执政联盟以强化施政，为行政长官在立法会内争取票数并同时向政府争取合适政策，⑥该方案由“民建联”立法会议员李慧琼等提出。http://hk3g.crntt.com/doc/1025/6/5/8/102565875.html?coluid=7&docid=102565875&kindid=0，2018年6月8日访问。或组建包括一个有较广阔社会支持基础的管治联盟等，⑦参见刘兆佳：《回归后的香港政治》，商务印书馆2013年版，第334页。都有推动行政与立法互相配合的意思。另外，有必要进一步发挥行政会议的作用。行政会议是香港基本法设计的行政与立法互相配合的主要机制，不能简单地使其变成政治酬庸工具。行政长官在委任部分议员进入行政会议时，要照顾不同立场议员，使其成为可以发挥行政与立法沟通和配合的运行机制。

在澳门特别行政区政治体制的运作过程中，在保证行政与立法互相配合的基础上，也还可以适当发挥行政与立法互相制约的功能，尤其需要加强立法会对政府日常工作的质询监督、财政方面的审查监督，以及立法方面的统一协调功能。①参见曹其真：《澳门立法会十年工作情况总结报告》，http://www.al.gov.mo/uploads/attachment/2016-12/26900584690d4e22d7.pdf，2018年6月8日访问。在澳门特别行政区，还存着一个正确理解行政主导内涵的问题。行政主导并不是行政不受任何制约，也不指立法盲目地配合行政的工作。行政与立法的配合是互相的，既要立法配合行政，也要行政配合立法。