人民陪审员制度的价值与完善

汪海燕 陶文婷

受“驻庭陪审”“陪而不审”等顽疾困扰，人民陪审员制度的运作情况不尽如人意。党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“广泛实行人民陪审员……制度，拓宽人民群众有序参与司法渠道”。十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》进一步指明改革方向，要求“扩大参审范围，完善随机抽选方式，……逐步实行人民陪审员不再审理法律适用问题，只参与审理事实认定问题”。2015年4月，中央全面深化改革领导小组审议通过了《人民陪审员制度改革试点方案》（以下简称《试点方案》），随后，全国人大常委会决定授权10个省（区、市）的50家人民法院进行改革试点。为了解决试点中的重点、难点问题，三年来，最高人民法院会同司法部出台了多部文件。〔1〕如《人民陪审员制度改革试点工作实施办法》（以下简称《实施办法》）《关于进一步加强和改进人民陪审员制度改革试点工作的通知》《人民陪审员宣誓规定（试行）》等。试点法院亦积极探索，形成了许多具有创新性、实效性的经验做法，为立法工作的开展提供了丰富素材。2018年4月27日，十三届全国人大常委会第二次会议通过了《中华人民共和国人民陪审员法》（以下简称《人民陪审员法》）。《人民陪审员法》的出台是对中国特色社会主义法治体系的丰富，也是推进我国司法民主建设的一大法宝。本文拟对我国人民陪审员制度的发展进行总结，并对制度的完善作进一步展望和探讨。

一、人民陪审员制度的功能与价值

在我国，人民陪审员制度是中国特色社会主义司法制度的重要组成部分，也是社会主义民主制度在司法领域的重要体现。〔2〕荆龙：《周强就〈中华人民共和国人民陪审员法（草案）〉作说明》，载《人民法院报》2017年12月23日第1版。应当说，作为我国首部关于人民陪审员制度的专门法律，《人民陪审员法》凝结了我国陪审制度的实践成果与理论创新，是对中国特色人民陪审员制度的鲜明概括。该法的出台，对我国陪审制度功能的整合、司法专业化和大众化的调和以及推进公民有序参与司法具有重要意义。

第一，整合人民陪审员制度的政治功能与司法功能。陪审制度的功能集中反映于政治和司法两个层面。托克维尔认为：“陪审团首先是一种政治制度，其次才是一种司法制度。”〔3〕[法]托克维尔：《论美国的民主》（上卷），董果良译，商务印书馆1991年版，第213页。从发展历程来看，陪审制度之所以在人类文明中产生并延续至今，其在政治层面释放的功能显然起到了主要作用。可以说，在陪审制度的政治功能和司法功能间，前者居于首位，但它却无法离开后者孤立存在。因为在历史上，只有当陪审制度的司法功能发挥顺畅时，其政治价值方可得以凸显。〔4〕钟莉：《价值·规则·实践：人民陪审员制度研究》，上海人民出版社2011年版，第70页。我国人民陪审员制度自诞生以来便带有浓厚的政治色彩，“人民陪审员制度从制度设计初衷来看，就是人民群众在司法领域依法参与管理国家事务的一种重要的、直接的形式，是党的群众路线在人民司法工作中的具体体现。”〔5〕贺小荣、胡夏冰、马渊杰：《我国人民陪审员制度的功能定位和改革路径》，载《人民法院报》2015年4月29日第5版。就此而言，对司法民主的推进乃是人民陪审员制度的根本价值所在。然而，由于“陪而不审”“审而不议”等现象存在，实践中人民陪审员制度的司法功能并未得到有效发挥，人民陪审员日渐成为我国司法民主的点缀。归根结底，现行陪审制度虽以民主理念为建构基础，但由于政治功能与司法功能未能得到有效整合，结果使“司法之民主”及“民主之司法”均未得到有力彰显。〔6〕刘方勇：《人民陪审员角色冲突与调适》，载《法律科学（西北政法大学学报）》2016年第2期。《人民陪审员法》试图在陪审“民主性”和“司法性”间寻求平衡，法律在提升陪审员选任的广泛性、代表性和随机性的同时，通过划分事实审与法律审、设置参审案件数量上限等方式，着力解决了人民陪审员的实质参审问题。如此，人民陪审员制度隐性的政治功能借助显性的审判方式得到释放成为可能。

第二，调和司法专业化与大众化之间的矛盾。试点地区的实践表明：“职业化专业化发展方向与人民陪审员制度改革大众化平民化要求存在矛盾。”〔7〕《2016年人民陪审员制度改革试点工作综述》，载http://www.court.gov.cn/shenpan-xiangqing-35682.html，2018年6月3日访问。然而，司法活动的开展离不开社会生活这一场域，民众对司法活动的参与不仅是实现其政治民主权利的重要途径，也是审判权正当化、司法公正化的必然要求。对此，《人民陪审员法》从立法层面予以了肯定。从参审案件的范围来看，今后我国人民陪审员不仅可以广泛参与涉及群体、公共利益的案件，且在社会影响重大的案件中，陪审员还可全身心地投入于事实认定工作。如果说法官队伍的专业化是裁判质量的首要保障，司法的大众化则可在增强司法公信力的同时，“引入多一种得到结论的方法”，〔8〕前引〔4〕，钟莉书，第 144 页。有助于实现案件的实体公正。实际上，陪审制度发展到今天，已然是司法专业化与司法大众化的折中产物，二者不应对立，而应相互融合、互为支撑。《人民陪审员法》的出台表明，司法的大众化要求并未让位于职业化发展趋势，相反，后者在司法改革中所取得的进步为司法大众化的实现提供了坚实基础与发展空间。

第三，推动公民以理性方式有序参与司法。相较于成为人民陪审员的程序繁杂与机会渺茫，互联网时代下，人们更倾向于借助方便快捷的网络渠道表达内心想法，通过舆论来实现司法与民意的沟通。如在“刺死辱母者案”、“保姆纵火案”等有影响案件中，法院的最终判决获得了民众比较广泛的支持。从某种程度上说，正是广泛集中的民意促使司法机关依法谨慎裁判，从而使判决符合公正与良善的双重标准。毫无疑问，网络的便利性激发了民众参与司法的高度热情，但网络舆情对司法的干预具有随机性与无序性。毋庸讳言，在一些案件中，不乏动机不纯者以民意为幌煽动、炒作，以达到干预司法的不当目的。因此，将民众对司法参与的积极性引导到正当程序之中，减少公众基于不信任和非理性对司法的负面干扰或干预，对于提高司法公信力、保障司法独立至关重要。〔9〕范愉：《人民陪审员制度与民众的司法参与》，载《哈尔滨工业大学学报（社会科学版）》2014年第1期。人民陪审员制度的价值正是在于，让民意以理性的方式有序进入司法，以寻常人的生活经验和朴素正义观来保障判决结果的正当。《人民陪审员法》通过扩大制度民主基础、实行随机抽选的方式，拉近了公民与陪审员间的距离，普通民众成为陪审员不再是一件遥不可及的事情。同时，作为人民陪审员制度在立法层面的集中体现，《人民陪审员法》可以其法律程序的特有属性消解公民自外部参与司法所体现的无序性、随机性特点。通过人民陪审员制度，公众的情绪不仅可以因此而得到表现，还可以得到有效的控制。〔10〕王敏远：《中国陪审制度及其完善》，载《法学研究》1999年第4期。

二、民主化趋势：关于人民陪审员的选任机制

（一）选任条件的“一升一降”

《人民陪审员法》出台前，我国人民陪审员制度的运行主要遵循的是全国人大常委会2004年通过的《关于完善人民陪审员制度的决定》（以下简称《决定》）。与《决定》相比，《人民陪审员法》第5条所规定的选任条件发生了“一升一降”的变化。具体而言，人民陪审员的任职年龄从年满23周岁提高至28周岁，学历要求从“一般大专”以上降低到“一般高中”以上。

根据第六次全国人口普查数据，有大学专科以上学历的人数仅占全国总人口的8.93%左右，有高中以上学历人口约占总人口的14%。〔11〕参见“中国2010年人口普查资料”相关数据，载http://www.stats.gov.cn/tjsj/pcsj/rkpc/6rp/indexch.htm，2018年6月3日访问。此前，《决定》对陪审员的学历要求为“大学专科”以上，无疑体现了我国对陪审精英化的追求，以牺牲部分公民参与审判的资格为代价。《人民陪审员法》将学历要求从“大专”降为“高中”，进一步扩大了人民陪审员选任基础的代表性和广泛性。考虑到我国地区间发展存在差异，特别是农村地区和贫困偏远地区人民陪审员总体文化程度较低，《人民陪审员法》并没有对学历做硬性要求，而是在规定之前增加了“一般”的表述。“在农村地区和贫困偏远地区，对那些品行良好、公道正派、德高望重的年长公民，可以放宽学历条件”。〔12〕傅政华：《在〈人民陪审员法〉实施动员部署视频会议上的讲话（摘要）》，载http://www.moj.gov.cn/news/content/2018-05/29/bnyw_20147.html，2018年6月3日访问。

在任职年龄方面，与域外相比，《人民陪审员法》所设定的28周岁任职年龄起点要高于大多数国家的规定。如美国和英国为18周岁，日本和韩国为20周岁，法国为23周岁，德国和俄罗斯为25周岁。〔13〕胡夏冰：《依法治国背景下的人民陪审制度改革（上）》，载《人民法院报》2014年11月21日第5版。直观看来，立法在学历要求上的降低可以吸引更多民众加入到人民陪审员的队伍中来，任职年龄的提升则使这种扩大化的民主基础有所反弹。此种设定看似缩减了具有陪审员资格的民众数量，其背后却有着符合国情的制度考量。相关调研数据显示，即便在任职年龄起点为23岁的时期，绝大多数人民陪审员的年龄均在30岁以上。〔14〕如在中原M省A市法院的1247名陪审员中，年龄在23-30岁的仅占全部人数的8.8%，年龄在30岁以上占全部人数的91.2%；B市共有1350名陪审员，年龄在23-30岁的仅占全部人数的9.2%。年龄在30岁以上占全部人数的90.8%。参见张嘉军：《人民陪审制度：实证分析与制度重构》，载《法学家》2015年第6期。另一方面，《人民陪审员法》对陪审员年龄起点的划定参考了实践中法官任职的一般做法。尽管《法官法》对法官的年龄起点要求为23岁，法官员额制改革后，实践中担任员额法官的年龄一般需要28周岁以上（本科毕业23岁左右，从事法律工作5年以上）。〔15〕周强：《对〈中华人民共和国人民陪审员法（草案）〉的说明》，载http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2018-04/27/content_2053947.htm，2018年6月3日访问。同时，适度提高陪审员任职年龄起点，也是为了帮助陪审员以其丰富的社会阅历和对社情民意的了解来弥补自身法律素养的不足，从而在选任基础扩大的同时进一步确保判决结果的质量。

在候选人的消极资格方面，《人民陪审员法》或与社会发展相随，或与其他法律相衔接，增列了监察委工作人员、公证员、仲裁员、基层法律服务工作者及被纳入失信被执行人名单等多类人员不能担任陪审员，进一步优化了人民陪审员组成结构，有利于保障陪审队伍的公正性和公道性。过去，为了方便审判，一些法院广泛邀请人大代表、政协委员、行政机关人员、高校教师和企业管理人员这些所谓来自社会“上层”的人员参与陪审。在人大代表、政协委员陪审的情形中，法院往往还会赋予其个案监督的意义。但在审判过程中，不论以上人员自己还是职业法官，都会认识到特殊身份的客观存在，当审判者同时身为监督者，审判必会因此受到相应的影响。〔16〕前引〔10〕，王敏远文。就此而言，今后，选任机关应适当缩减特殊身份人员成为人民陪审员的数量，扩大陪审员的广泛性和代表性，提高普通群众代表所占比重，使陪审从“政治特权”回归公民权利。

（二）选任程序的“三次随机”

过去，根据《决定》和最高人民法院《关于人民陪审员参加审判活动若干问题的规定》，陪审员初选实行“个人自荐”和“单位推荐”相结合的选任模式，仅在个案参审环节中以随机抽取的方式确定人民陪审员。然而，日益沉重的办案负担和封闭化的选任程序使得个案抽选未能得到有效落实。一些地方参照法官的配置模式任意指定陪审员参审，从而导致了陪审员“专职化”或配备“固定化”等异化现象。〔17〕廖永安、刘方勇：《社会转型背景下人民陪审员制度改革路径探析》，载《中国法学》2012年第3期。“编外法官”和“专职陪审员”的出现，极大地打击了民众参与司法的积极性，贬损了人民陪审员制度的政治价值与司法价值，有违制度初衷。为了切断人民陪审员与法官间的固定联系，保证审判公正，《人民陪审员法》第9条和第19条规定，在选任程序上实现随机抽取人民陪审员候选人、随机抽取确定人民陪审员人选、随机抽取人民陪审员审理具体案件的“三次随机”。考虑到试点过程中“少数随机抽选的候选人参审积极性不高、积极要求担任陪审员的群众无法抽选成功以及难以随机抽选到具有医疗、建筑等专业知识的陪审员等问题”，〔18〕沈德咏：《对〈关于延长人民陪审员制度改革试点期限的决定（草案）〉的说明》，载http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2017-04/27/content_2020928.htm，2018年6月5日访问。《人民陪审员法》保留了组织推荐和个人申请的选任方式。但显然，人民陪审员的选任方式由组织推荐向随机抽选转变，应成为“主流”趋势。

基于选任工作的公正性考量，《人民陪审员法》实现了选用分离，将陪审员的选任工作交由司法行政机关牵头，形成司法机关选任、人大任命、法院使用的工作格局。〔19〕参见《最高人民法院关于人民陪审员制度改革试点情况的报告》，载http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2018-04/25/content_2053573.htm，2018年6月3日访问。在实际操作中，选任机关应当以信息技术为着力点，推进随机抽选的规范化和网络化。随着我国科学技术的发展，相关信息管理系统的研发已具备成熟的物质基础与现实条件。作为选任工作的主导，司法行政机关应当会同法院和公安机关开展人民陪审员候选人信息采集工作，在建立人民陪审员候选人信息库的基础上，实现信息实时共享。为了保证人民陪审员遴选结果的质量，在进行第二轮抽选前，司法行政机关还应会同法院认真做好候选人的资格审查工作。

在人民陪审员的个案参与问题上，《人民陪审员法》仅明确了由法院在开庭前进行随机抽取，对于何时抽取、抽取结果何时告知陪审员，立法均语焉不详。详察相关法律文件，惟有最高人民法院《关于人民陪审员参加审判活动若干问题的规定》明确规定了法院随机抽取陪审员的时间为开庭7日前，而抽取结果的告知时间在立法层面仍属空白。〔20〕实践中，有将告知时间定为开庭5日以前的做法，详见2006年《广东省人民陪审员管理实施细则》第52条。毫无疑问，人民陪审员依法享有庭前阅卷的权利，为了确保此项权利得以实现，有必要在抽取结果产生后及时告知陪审员。对有所属单位的陪审员而言，提前告知也可方便其向所在单位请假，协调好工审矛盾。对此，笔者建议参照上述规定，在即将出台的相关办法中规定法院抽取个案陪审员的时间为开庭7日前。结合《刑事诉讼法》第182条法院通知相关人员参审的规定，法院还应将抽取结果及时告知陪审员，至迟不晚于开庭前3日。为了确保选任程序的公开公正，妥善解决人民陪审员结构失衡、参审不便等现实问题，选任机关还应在选任监督和分类随机抽取机制上作进一步探索。

三、有效性参与：关于人民陪审员参审范围及实质参审

（一）关于人民陪审员参审案件的范围

1.从“模糊不清”到具体化、类型化

陪审制度的适用案件范围，直接关乎司法民主与司法资源间的合理平衡，因此是人民陪审员制度需要解决的关键问题之一。根据《决定》第2条，人民陪审员可以参与审判的案件主要有两类：社会影响较大的刑事、民事、行政案件和由当事人申请陪审员参加审判的案件。与后一类案件相比，由于“社会影响较大”的判断标准过于模糊，实践中，案件是否引入人民陪审员参与审理，往往具有较大的随意性。〔21〕前引〔13〕，胡夏冰文。为了改变这种现象，基于国情变化和试点地区经验，《人民陪审员法》首先将“社会影响较大的案件”解释为涉及群体利益、公共利益、人民群众广泛关注的以及其他社会影响较大的第一审刑事、民事、行政案件，并以“案情复杂或其他情形”为兜底性规定。其次，在第16条中，《人民陪审员法》通过七人合议庭的参审范围，进一步明确了何为“社会影响较大”，以更为清晰的表述对其进行类型化处理。尤其是引入了“可能判处死刑、社会影响较大”的案件，使普通民众的正义观得以通过正当、理性的法律程序反映。在这一过程中，立法实现了人民陪审员参审案件从“模糊不清”到具体化、类型化的重大转变。

从试点地区的反馈来看，通过引入人民陪审员参与以上案件，审判不仅取得了良好的法律效果，更增进了普通民众对司法工作的理解，提升了司法公信力。对陪审员自身而言，通过和司法审判的零距离接触，他们改变了对司法遥不可及的印象，对法院及法官的信任有所提升，陪审制的特殊教育功能因此得到发挥。

2.从“来者不拒”到有所限制

式中：ΔPjmax为列平均压差最大值，Pa；ΔPjmin为列平均压差最小值，Pa；ΔPj为第j列测点炉排上下压差，Pa。

根据《决定》：“刑事案件被告人、民事案件原告或者被告、行政案件原告申请由人民陪审员参加合议庭审判的案件”，应当适用人民陪审员制度审理。《人民陪审员法》发生的一个重要转变是，将此类案件是否适用陪审制审理的决定权交予法院。从“来者不拒”到有所限制，立法变化的原因主要有以下两个方面。

首先是出于发挥人民陪审员制度实效的考虑。理论上，在当事人申请成为案件适用陪审制的决定因素时，此类案件的数量很可能陡然增加。暂且不论法院是否有充足的人手来进行应对，案件数量过多的情形下，法院极有可能受司法效率的驱使而使陪审案件的审理“流水作业化”。易言之，“陪审员参与的陪审，实际上是将普通程序审理的过程变成了由法官独任审判的简易程序”，〔22〕前引〔4〕，钟莉书，第 123 页。“陪而不审”“合而不议”自然成为一种常态。其次则是出于节约司法成本的考量。众所周知，陪审是一项成本较大，需要较多人力、物力和时间支出的制度。《人民陪审员法》在陪审员参审范围及职权上作出了较大调整，尤其在适用七人合议庭进行审理时，由于案情复杂，案件审理周期较长，陪审案件所需耗费的司法成本亦随之增加。因此，《人民陪审员法》在保障当事人程序选择权的同时，赋予法院对其申请的决定权，以陪审案件总体数量的有效控制来保证陪审质量。在今后司法实践中，法院一方面要严格执行《人民陪审员法》第15条、第16条的规定，合理确定陪审案件适用范围；面对当事人申请时，法院应参照以上规定，综合判断案件造成的社会影响、利益关涉及案情复杂程度，在此基础上决定是否适用陪审制。

（二）关于人民陪审员的实质参审

1.优化人民陪审员与法官的职权分工

为了使人民陪审员在审判中发挥实际作用，将“陪审员赋权基础回归到常识判断、情理判断和良心判断的价值本源”，〔23〕前引〔17〕，廖永安、刘方勇文。成为立法机关完善我国人民陪审员制度的核心思路。根据《人民陪审员法》第16条，在适用七人合议庭审理的案件中，人民陪审员只负责事实认定，而不再对法律问题进行表决。此般分职分权的制度设计看似使陪审员在特定案件中的地位有所下降，实际上却是立法“以退为进”的表现。贝卡里亚曾经指出：“根据感情作出判断的无知，较之根据见解作出判断的学识要更可靠一些。”〔24〕[意]贝卡里亚：《犯罪与刑罚》，黄风译，中国大百科全书出版社1993年版，第20页。陪审员参与司法的正当性在于，运用其来自生活实践的常识、常情、常理对案件进行裁判，以“地方性知识”克服法官由于长期审案形成的思维定势，沟通民意与司法。对陪审员自身而言，依据情理对案件事实作出判断与其日常思维方式十分接近，相比于高深的法律适用，陪审员在事实问题的处理上显然更加得心应手。从这点来看，人民陪审员与法官的分职分权不仅能够保证裁判结果的公正性和社会认可度，更有助于叫停陪审“职业化”的发展趋势，提高陪审可参与性，从而实现人民陪审员实质参审的改革目标。

在陪审员和法官职权进一步细化的背景下，事实问题与法律问题的正确区分变得尤为重要。不过，刑事陪审中的事实问题与法律问题看似彼此独立，但两者常常相互交织在一起，英美学者称之为“法律与事实的混合问题”。〔25〕陈学权：《刑事陪审中法律问题与事实问题的区分》，载《中国法学》2017年第1期。普通法系和大陆法系的司法实践告诉我们，事实问题和法律问题的有效区分是陪审制度顺利运行、陪审员优势得以发挥的关键。为此，最高人民法院和司法部联合在制定《实施办法》时，借鉴了大陆法系国家的问题清单模式，于第23条规定：“合议庭评议案件前，审判长应当归纳并介绍需要通过评议讨论决定的案件事实问题，必要时可以以书面形式列出案件事实问题清单”。实践中，试点法院也进行了积极探索，如北京市第二中级人民法院采用制作“事实清单”的办法，将不同类型案件需要陪审员认定的关键事实节点统一编写成册，并根据案件类型，总结区分事实问题和法律问题的几点办法。〔26〕刘思维：《陪审制度试点改革已两年，陪而不审难题仍旧待破》，载http://www.sohu.com/a/203760202_115571，2018年6月3日访问。河南省一些试点法院也广泛采用这一方法，建立案件事实问题“一案一清单”制度。〔27〕参见《河南高院关于人民陪审员制度改革试点工作的调研报告》，载http://www.hncourt.gov.cn/public/detail.php?id=173708，2018年6月7日访问。遗憾的是，《人民陪审员法》并未言及事实审和法律审的区分机制。考虑到问题清单模式在展示、监督陪审员思维过程上的独特优势，笔者建议，将该项制度在司法解释中加以明确，由审判长根据庭审归纳并提供事实问题清单，以此降低陪审员在事实认定上的难度。而在问题清单的制作过程中，审判长应当注意以下两点：一是用来表达问题的措辞尽量日常生活化；二是问题的表达只能用一般疑问句，且应采用一问一答的方式。〔28〕前引〔25〕，陈学权文。

2.初步搭建参审规则框架

除了陪审员对法官产生敬畏这一主观因素以外，陪审员参审规则的粗放是“陪而不审”现象产生的客观原因。在具体规则方面，2004年《决定》在庭前阅卷、庭审发问、评议发言顺序、合议笔录签字等问题上均未作出详细规定。这就导致：审前不了解案情，庭审时又不积极，能够在合议阶段对案件事实及法律适用等进行充分合议的人民陪审员较为少见。〔29〕前引〔14〕，张嘉军文。与《决定》相比，《人民陪审员法》在参审规则方面并没有发生太大的变化，而是主要围绕着法官与陪审员职权的重新配置对评议规则进行相应更新。经验表明，欲使陪审制发挥作用，必须制定出全面具体、具有可操作性的适于陪审的程序规则。〔30〕李玉华：《中国特色陪审制度的新发展》，中国政法大学出版社2014年版，第217页。为了实现人民陪审员阅卷、发问、评议、表决等多项权利，笔者建议，在庭前阶段，有关机关在制定规则或细则等解释性文件时应以陪审员阅卷权的实现为重点，建立完善的庭前准备程序；庭审阶段中，则应切实保障陪审员的调查权和发问权。作为陪审作用发挥的关键节点，解释性文件应当确立在评议阶段先由审判长提供问题清单，再由人民陪审员、法官、审判长依次发言的工作流程。

3.对人民陪审员任期与参审案件数量作原则性规定

除“陪而不审”这一广受诟病的制度顽疾以外，“专职陪审员”“编外法官”的存在也阻碍着人民陪审员制度实际效用的发挥。以上现象的产生与一些法院未能贯彻案前随机抽取制度不无关联，而在立法层面，《决定》对人民陪审员设置了较长的任期，且对陪审员的连任及参审案件数量没有任何限制，为使用“专职陪审员”打开了方便之门。与《决定》相比，《人民陪审员法》的进步在于，在设置“三次随机”程序的基础上，对人民陪审员的任期与参审案件的数量作出了原则性规定。此举不仅有利于消除“陪审职业化”现象，也可有效防止法官和陪审员形成熟人关系。不过，就立法规定而言，人民陪审员制度在该问题上仍有完善空间。

根据《人民陪审员法》第13条，我国人民陪审员的任期为5年。反观其他国家，在法国，陪审员任期只有1年，重罪法院每年都要根据官方人口统计表确定本辖区的预备陪审员名单；又如在德国，陪审员虽然有着4年任期，并且可以连选连任，但不得超过两届，并且每位陪审员每年在法院的工作时间只有12天左右。〔32〕吴丹红：《中国式陪审制度的省察——以〈关于完善人民陪审员制度的决定〉为研究对象》，载《法商研究》2007年第3期。毋庸讳言，较长时间的任期是我国人民陪审员制度的一大缺陷。同时，为了使“一些有意愿继续任职的优秀陪审员和具有专业知识的陪审员可以通过个人申请和组织推荐再次被选任为人民陪审员”，〔33〕周强：《在人民陪审员法实施动员部署视频会议上的讲话（摘要）》，载https://www.chinacourt.org/article/detail/2018/05/id/3321682.shtml，2018年6月3日访问。立法仅对陪审员连任设置了一般性禁止规定。倘若没有参审案件数量上限的制约，“专职陪审员”现象难保不会卷土重来。为此，《人民陪审员法》第24条要求，法院应结合本辖区实际情况，合理确定每名陪审员年度参审案件数量上限，并向社会公告。具言之，今后在司法实践中，各地法院应结合本地陪审员人数、案件负担等综合因素划定参审案件数量上限，并及时进行社会公告；有条件的法院更可借助技术手段将此项原则落到实处，提升个案中陪审员选任效率。就此而言，一些试点法院的做法值得借鉴。比如，北京市东城区人民法院规定，陪审员每人每年参审案件不能超过30件。〔34〕前引〔26〕，2018 年 6 月 3 日访问。南京市鼓楼区人民法院规定每位陪审员全年参加陪审案件数以4至30件为限，不足4件属于未能履职，达到30件摇号系统当年就不会再为他分配案件。〔35〕谭畅：《人民陪审的南京实验》，载 https://static.nfapp.southcn.com/content/201710/13/c727629.html， 2018年6月3日访问。

四、全方位保障：关于人民陪审员的履职管理与保障

（一）人民陪审员的日常管理

根据《人民陪审员法》第25条的规定，人民陪审员的日常管理工作主要包括培训、考核和奖惩。为了人民陪审员制度在实践中能够顺畅运行，作为责任主体的法院有必要建立起一套规范、透明的人民陪审员管理机制。

首先，对陪审员的实质参审和审判结果的公正来讲，培训具有不可替代的作用。人民陪审员准入门槛的降低带来的直接后果是，部分陪审员可能会因法律知识的欠缺而无力应对审判对其提出的严格要求。案件的当事人也难免会因陪审员素质的参差不齐而对判决结果有所质疑。另一方面，人民陪审员参审职权的变化亦对其履职能力提出了新的要求。“各级人民法院要……加强对人民陪审员权利义务、诉讼程序、庭审技能，特别是事实审和法律审的不同侧重点等内容的培训，充分利用案例教学、现场观摩、研讨交流、网络培训等形式，切实提高人民陪审员的履职能力”。〔36〕徐家新：《在人民陪审员法实施动员部署视频会议上的总结讲话（摘要）》，载https://www.chinacourt.org/article/detail/2018/05/id/3321732.shtml， 2018年6月3日访问。这表明，我国陪审员培训工作的发展方向将由“职业精英模式”转变为“大众模式”，培训方式也将由原来的单一授课自学转变为生动化的情境体验学习。对此，各地法院应在《人民陪审员法》的指导下严格贯彻最高人民法院部署，建立多样化、常态化的培训机制，并通过制定切实可行的培训计划将其落到实处。从陪审员的角度而言，其对陪审制度的认同感是事关陪审制度运行的一个核心问题。〔37〕前引〔17〕，廖永安、刘方勇文。因此，法院不仅要从审判技能对陪审员进行培训教育，更重要的是帮助陪审员认识到其可对司法民主、司法公正产生的重要影响，使人民陪审员主观上有积极参审、行使权利的意愿，以履职意识的增强带动履职能力的提升。

其次，人民陪审员制度功能的发挥离不开成熟、透明的考核奖惩机制。为了督促人民陪审员依法认真履职，法院今后尤其要侧重考核和惩戒工作的落实。一是在考核方面，除工作实绩以外，法院应重点关注人民陪审员法定义务的履行。根据《人民陪审员法》第3条：“人民陪审员应当忠实履行审判职责，保守审判秘密，注重司法礼仪，维护司法形象。”其中，前两项义务应为法院对陪审员考核与监督的核心。从现实意义出发，法院尤其要监督人民陪审员保密义务的履行，防止陪审员向外界泄露在其履职期间获悉的公民隐私、商业秘密、国家秘密以及合议庭、审判委员会等对案件讨论的情况等信息。此外，由《人民陪审员法》第18条可知，法院还应及时考核人民陪审员对回避义务的履行情况。二是在惩戒机制方面，法院应当在现行立法的基础上，创新方法和手段，推动惩戒机制向科学化、规范化发展。如可参照《实施办法》的规定，将陪审员违法履职与个人诚信系统不良记录有效对接起来，进而“理顺人民陪审员履职与司法责任制的关系”。〔38〕周强：《最高人民法院关于人民陪审员制度改革试点情况的中期报告》，载http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2016-07/01/content_1992685.htm， 2018年6月9日访问。不过，对于由法院对陪审员进行考核的做法，实践中不乏质疑，认为这“与陪审制度民主监督和权力制衡的价值相冲突”。〔39〕前引〔4〕，钟莉书，第 155 页。但从实际情况来看，法院对人民陪审员的工作情况最为熟悉，由其对陪审员进行考核管理也最为便利。司法行政机关尽管可以辅助法院承担部分管理职责，却无法替代后者所发挥的作用，且司法行政机关的协同参与本身也是对法院的一种监督。面对以上质疑，法院应正视其合理之处，通过公开考核标准、公示考核结果、畅通考核复议渠道等方式，将人民陪审员的考核工作置于阳光下。

试点过程中，有的法院还对陪审员管理方式进行了有益尝试。如将全体陪审员分为10个小组，选派经验丰富、威望较高的陪审员担任小组组长、副组长，负责陪审员的日常管理、参审情况统计、评价机制落实等工作。同时，以小组为建制，建立微信群，定期开展培训、交流、研讨等活动。〔40〕前引〔26〕，2018 年 6 月 3 日访问。这也为陪审员日常管理工作提供了一条新的思路，即可实行法院管理与陪审员自主管理相结合的模式。

（二）人民陪审员的履职保障

安心履职是人民陪审员得以尽心履职的基础和前提。为了解除人民陪审员参加审判的后顾之忧，《人民陪审员法》对陪审员履职保障进行了补充规定和完善，主要涉及以下三个方面：陪审员的人身安全、工审矛盾协调以及经济补偿。

首先，《人民陪审员法》第28条规定，“人民陪审员的人身和住所安全受法律保护”，并将这种保护延伸至陪审员的近亲属，由此填补了《决定》在此问题上的空白。立法之所以对人民陪审员进行保护，主要原因在于：陪审员在相当大的程度上为职业法官分担着审判风险，对法官起着一种挡箭牌的作用。〔41〕汤维建：《人民陪审团制度试点的评析和完善建议》，载《政治与法律》2011年第3期。倘因参与审判可能使自己和家人陷入危险之中，民众参与陪审的积极性将遭受重大打击。此次《人民陪审员法》将有关陪审员人身安全保护的规定列明其中，可以说是我国陪审制度的一大进步。其次，如果工审矛盾始终无法克服，人民陪审员经常性缺席问题将无法得到根治。为此，《人民陪审员法》在强化人民陪审员所在单位保障责任的同时，要求基层法院及时介入，纠正人民陪审员所在单位的不当做法，有效协调了人民陪审员参审与其本职工作间的矛盾。《人民陪审员法》在陪审员履职保障方面取得的第三个进步在于，取消了对无固定收入的人民陪审员按实际工作日给予相应补助、对有固定收入的人民陪审员不再另行补助的做法，将二者一视同仁，统一发放陪审工作补助，并补贴其因参加陪审而支出的交通、就餐等费用。但立法当中也存在着一定疏漏，如未提及对陪审员个人信息的保护问题。

综上，《人民陪审员法》在人民陪审员的选任机制、实质性参审、日常管理以及履职保障等多个方面进行了调整，提升了我国人民陪审员制度的民主化、科学化和规范化程度。

然而，法律作为人造之物不可能完美无缺。《人民陪审员法》中一些规定仍需司法解释予以细化，《人民陪审员法》与其他法律相衔接的问题也需作进一步思考。〔42〕例如，《人民陪审员法》规定，由七人合议庭负责审理可能判处10年以上有期徒刑的刑事案件；根据《刑事诉讼法》，该类案件主要由基层法院一审管辖，而基层法院的合议庭人数被限定为3人。为了保障制度功能的发挥，从长远而论，在宪法中明确人民陪审员制度的地位并规定公民的陪审义务，亦有其必要性。由此看来，人民陪审员制度的发展和完善并不是一朝一夕便能完成的，它有赖于法官对陪审制度的尊重、公民对陪审职责的认同以及我国诉讼模式与陪审价值理念的相融等。