行政法上正当程序原则的理解与适用——于某诉北京大学撤销博士学位决定案

赵锋

一、案情梗概与裁判要旨

（一）案情〔1〕详见北京市海淀区人民法院（2015）海行初字第1064号行政判决书（2017年1月17日），北京市第一中级法院（2017）京01行终277号行政判决书（2017年6月6日）。

于某系北京大学历史学系博士研究生。2013年1月，于某将其撰写的论文《1775年法国大众新闻业的“投石党运动”》（以下简称《运动》）向《国际新闻界》杂志社投稿，后将该论文作为科研成果列入博士学位论文答辩申请书中，并注明“《国际新闻界》，2013年待发”，亦将该论文作为科研论文列入研究生科研统计表中。同年7月23日，《运动》一文在《国际新闻界》刊登。2014年8月17日，《国际新闻界》发布《关于于某论文抄袭的公告》，认为《运动》一文构成严重抄袭。随后，北京大学成立专家调查小组对于某涉嫌抄袭一事进行调查。同年9月9日，于某参加了专家调查小组第二次会议，于某就涉案论文是否存在抄袭情况进行了陈述。其间，外聘专家对涉案论文发表了评审意见，认为《运动》一文“属于严重抄袭”。同年10月8日，专家调查小组作出调查报告。同年11月12日，北京大学学位评定委员会召开第117次会议，对于某涉嫌抄袭事件进行审议，决定请法律专家对现有管理文件的法律效力进行审查。2015年1月9日，北京大学学位评定委员会召开第118次会议，全票通过了撤销于某博士学位的决定。同日，北京大学作出《关于撤销于某博士学位的决定》（校学位[2015]1号，以下简称《撤销决定》），决定撤销于某博士学位，收回学位证书。于某不服，向北京大学学生申诉处理委员会提出申诉。北京大学学生申诉处理委员会经复查决定维持《撤销决定》。同年3月18日，于某向北京市教育委员会（以下简称市教委）提出申诉。同年5月18日，市教委作出《学生申诉答复意见书》（京教法申字[2015]6号），对于某的申诉请求不予支持。于某亦不服，向一审法院提起行政诉讼，请求撤销北京大学作出的《撤销决定》，并判令恢复于某博士学位证书的法律效力。

（二）一、二审判决情况

一审法院经审理认为，为了培养我国的高级专门人才，促进社会主义现代化建设，高等院校在授予学位，特别是最高级别的博士学位过程中，应当按照科学、严谨的态度和方法，审慎进行处理；对于已授予的学位予以撤销的，亦应遵循正当程序进行，保障相关权利人的合法权益。《中华人民共和国学位条例》及相关法律法规虽然未对撤销博士学位的程序作出明确规定，但撤销博士学位涉及相对人重大切身利益，是对取得博士学位人员获得的相应学术水平作出否定，对相对人合法权益产生极其重大影响。因此，北京大学在作出被诉《撤销决定》之前，应当遵循正当程序原则，在查清事实的基础上，充分听取于某的陈述和申辩，保障于某享有相应的权利。本案中，北京大学虽然在调查初期与于某进行过一次约谈，于某就涉案论文是否存在抄袭陈述了意见；但此次约谈系北京大学的专家调查小组进行的调查程序；北京大学在作出《撤销决定》前未充分听取于某的陈述和申辩。因此，北京大学作出的对于某不利的《撤销决定》，有违正当程序原则。虽然，北京大学当庭辩称此次约谈有可能涉及到撤销学位问题，但北京大学未能提供相关证据予以证明。因此，法院对北京大学的上述辩称意见不予采信。此外，北京大学作出的《撤销决定》中未能明确其所适用的具体条款，故应认定该决定没有明确的法律依据，适用法律存有不当之处。综上，北京大学作出的被诉《撤销决定》违反法定程序，适用法律存在不当之处，应予撤销。该《撤销决定》被依法撤销后，由北京大学依照相关规定进行处理。于某要求恢复其博士学位证书法律效力的诉讼请求，不属于本案审理范围，依法予以驳回。

一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第69条、第70条第（二）项、第（三）项之规定，判决撤销北京大学作出的《撤销决定》，并驳回于某的其他诉讼请求。

一审判决后，北京大学提出上诉。二审法院对原审法院查明的事实予以确认。二审法院认为，结合双方当事人的诉辩主张，本案的争议焦点在于：一、北京大学作出《撤销决定》时是否应当适用正当程序原则；二、北京大学作出《撤销决定》的程序是否符合正当程序原则；三、北京大学作出《撤销决定》时适用法律是否准确。

关于焦点一，正当程序原则的要义在于，作出任何使他人遭受不利影响的行使权力的决定前，应当听取当事人的意见。正当程序原则是裁决争端的基本原则及最低的公正标准，其在我国行政处罚法、行政许可法等基本行政法律规范中均有体现。作为最基本的公正程序规则，只要成文法没有排除或另有特殊情形，行政机关都要遵守。北京大学作为法律、法规授权的组织，其在行使学位授予或撤销权时，亦应当遵守正当程序原则。即便相关法律、法规未对撤销学位的具体程序作出规定，其也应自觉采取适当的方式来践行上述原则，以保证其决定程序的公正性。

关于焦点二，正当程序原则保障的是相对人的程序参与权，通过相对人的陈述与申辩，使行政机关能够更加全面把握案件事实、准确适用法律，确保程序与结果的公正。而相对人只有在充分了解案件事实、法律规定以及可能面临的不利后果之情形下，才能够有针对性地进行陈述与申辩，发表有价值的意见。北京大学在作出《撤销决定》前，仅由调查小组约谈过一次于某，约谈的内容也仅涉及《运动》一文是否涉嫌抄袭的问题。至于该问题是否足以导致于某的学位被撤销，北京大学并没有进行相应的提示，于某在未意识到其学位可能因此被撤销这一风险的情形下，也难以进行充分的陈述与申辩。因此，北京大学在作出《撤销决定》前由调查小组进行的约谈，不足以认定其已经履行正当程序。

关于焦点三，作为一个对外发生法律效力的行政行为，其所依据的法律规定必须是明确的，具体法律条款的指向是不存争议的。北京大学作出的《撤销决定》虽载明了相关法律规范的名称，但未能明确其所适用的具体条款，而上述法律规范的条款众多，相对人难以确定北京大学援引的具体法律条款，一审法院据此认定北京大学作出的《撤销决定》没有明确的法律依据，并无不当。

2017年6月6日，二审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第89条第1款第（一）项规定，判决驳回上诉，维持原判。

二、法理分析

作为一项基本法治原则，正当程序原则已基本获得社会认同，但在实践中，对于该原则的理解与适用还存在一些偏差。其中最具代表性的观点就是，正当程序原则只有在转化为某一具体的程序性法律条款时，才具有强制性法律效力，否则其不能作为评判程序合法性的依据。因此，为了更加准确的理解和适用正当程序原则，有必要对这一原则进行深刻的剖析，并结合我国的司法实践加以把握。

（一）关于正当程序的理解

正当程序原则起源于英国的自然公正原则。20世纪初该原则逐步被适用于行政机关，其核心要素就是避免偏私和听取意见。其中，避免偏私要求行政行为必须由没有利益牵连的人作出。〔2〕周佑勇：《行政法的正当程序原则》，载《中国社会科学》2004 年第 4 期。而听取意见则至少包括三项内容：一是公民有在合理时间以前得到通知的权利；二是了解行政机关论点的根据的权利；三是为自己辩护的权利。〔3〕王名扬 ：《英国行政法》，北京大学出版社 2007 年版，第 118 页。正当程序原则的要义在于，作出任何使他人遭受不利影响的决定前，应当听取当事人的意见。正当程序原则是裁决争端的基本原则和最低的公正标准。目前，我国尚未制定统一的行政程序法典，该原则主要体现在《行政处罚法》《行政许可法》等基本行政法律规范中。例如《行政处罚法》第41条规定：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第31条、第32条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。”即对于正当程序原则的适用，行政机关没有自由裁量权。只是在法律未对正当程序原则设定具体程序性规定时，行政机关可以就履行正当程序的具体方式作出选择。

正当程序原则所保障的是相对人的程序参与权，通过相对人的陈述与申辩，使行政机关能够更加全面地把握案件事实、准确适用法律，防止偏听偏信，确保程序与结果的公正。而相对人只有在充分了解案件事实、法律规定以及可能面临的不利后果之情形下，才能够有针对性地进行陈述与申辩，发表有价值的意见，从而保证其真正地参与执法程序，而不是流于形式。譬如，《行政处罚法》在设定处罚听证程序时明确规定，举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议，当事人进行申辩和质证。

唯有“知”，方能“言”，这是一个自然的逻辑规则。这一逻辑规则在信息公开制度的发展史上也能得以印证。顾名思义，信息公开制度保障的是公民的知情权，但信息公开原则最早确立于瑞典1766年的《出版自由条例》之中。一方面是信息公开（知情权），另一方面是出版自由（表达权），两者之间是何种逻辑联系呢？从该条例第10条至第12条的规定可知，为了“出版”，法律规定任何人可以自由获取档案。最初却连理信息公开原则的目的与出版有关，即为了能够充分地表达，必须保证自由的获取信息。就正当程序而言，为了能够真正实现陈述权和申辩权，就必须充分保障知情权，可以说知情权是正当程序的必然要求和应有之义。这一点也可以与上文所引的“了解行政机关论点的根据的权利”相对应。

（二）正当程序背后的价值冲突

“重实体、轻程序”是我国执法领域长期以来存在的问题。在法治国家和法治政府推进过程中，程序合法的重要性不断得以强调，程序的独立价值也逐渐得到认可，强化行政程序监督成为行政法的新趋势。但也出现了不同的声音，认为过分强调程序会导致程序空转，难以实质性化解争议，浪费行政资源和司法资源。正当程序作为一种严格的程序规制制度，不可避免地受到这种声音的质疑。概括而言，正当程序背后存在着两种价值冲突。

一是程序独立与工具主义的冲突。20世纪以来，人们虽然认识到了行政程序的价值，但仍带有程序工具主义色彩。这是经济逻辑影响人们处世观念的结果。〔4〕See Morris R. Cohen，Law and the Social Order: Essays in Legal Philosophy，NewYork: Harcount，Brace, 1993, P.128.按照经济逻辑，功利是评判价值的主要标准，结果是评判行为价值的依据。这种结果至上的思想投影到法学领域，便导致了法律程序工具主义的盛行。在程序工具主义者看来，“程序法的唯一目的，或者其力所能及的范围，就是最大限度地执行实体法”。〔5〕J. Bentham, The Principle of Judicial Procedure，p. 6. See Gerald J. Posterna，The Principle of Utility and the law of procedure: Bentham’Theory of Adjudication, 11 Georgia Law Review 1422,1422(1977).与此同时，人们也认识到程序所具有的独立价值。这些价值包括人格尊严的维护、参与权的实现等。例如，听证的价值不仅在于帮助查清事实，还在于给当事人参与、陈诉意见之机会。秉持程序工具主义价值观，就会对程序违法现象较为宽容。反之，秉持程序独立价值观，则会对程序合法性有着十分严格的要求。

二是程序合法与程序经济原则的冲突。“在国家支出日益庞大、财政日益困难的时代，行政行为之效率与效能的提升，已经成为主要的潮流”。〔6〕林滕鹤：《行政法总论》，台湾三民书局1999年版，第83页。因此，在行政程序的设计上，不得不给程序经济原则留下足够重要的位置。立法者一方面要坚持程序合法性原则，另一方面还要对程序违法采取较为灵活的态度，这一点可以从世界各国对于程序违法的处理方式上看出端倪。实际上，这种冲突本质上仍可追溯到公正和效率这一对永恒的矛盾上。以本案为例，有一种代表性的观点认为，本案判决未能实质性解决案件核心争议，即当事人是否存在抄袭行为以及该抄袭行为是否足以导致其博士学位被撤销。法院的判决将矛盾交还行政程序，如果当事人对于新的处理结果不满意，还会再次起诉，从而形成循环诉讼，浪费行政资源和司法资源。遵循该观点，如果北京大学的撤销博士学位决定正确，则法院可判决确认其作出的《撤销决定》违法，没有必要予以撤销。相反的观点则认为，本案判决彰显了程序正义的重要性，对于监督依法行政具有重大意义。这两种观点集中体现了程序合法与程序经济原则之间的冲突。

（三）正当程序的实现路径

面对不同价值之间的冲突，比较理智的选择是根据现实需求加以平衡，而不是绝对地择一而立。从世界各国的立法和司法实践来看，这种平衡的手法得到广泛的应用。例如，德国和我国台湾地区采取了程序补正制度。对程序或形式违法行政行为采取补救措施后，该行政行为可转化为自始合法的行政行为，任何人不得再以程序违法为由撤销该行政行为。日本则采程序治愈制度，但这一制度并未规定在行政程序法典中，而是体现在判例上，并且判例对程序治愈的态度也不一致。日本学界对治愈则持谨慎的赞同意见。室井力认为：“无限制地对它做出承认则有可能违反法治主义的要求，所以只有在瑕疵轻微，不侵害相对人的利益，而且尽管符合法治主义的要求，但同一行为的反复被认为不合理，在这种例外的情形才可予以承认。”〔7〕[日]室井力：《日本现代行政法》，吴微译，中国政法大学出版社1995年版，第110页。而英国和美国对程序违法的规定则较为灵活，均认可事后听证。即如果法律没有规定，单就宪法上正当法律程序的听证而言，只要不损害当事人的权利，完全可以事后进行。在美国，听证不仅可以事后进行，甚至在对当事人的权利不产生重大不利影响时，可由法院的审查代替。

通过上述比较可知，虽然受限于法律传统、法治状况、法治观念等因素，各个国家和地区对于程序违法的态度不尽一致，但也存在共通点：第一，区分处理。即针对程序违法的不同情形分别采取不同的处理方式。例如，德国行政程序法第45条第1款规定“不导致第44条规定无效的对程序或形式的违反”方可补正。而英国法院一般会将违反的程序区分为“强制性程序”与“指导性程序”。违反前者会导致行政行为被撤销，违法后者则不会。“在最为简单的案件中，如果法院认定(程序)错误不大，通常会认定程序规定是指导性的;而对严重的程序错误，则认定程序规定是强制性的。在明显侵害个人权利时，尤其如此。”〔8〕[英]彼得·莱兰、戈登·安东尼：《英国行政法教科书》，杨伟东译，北京大学出版社2007年版，第378页。第二，判例补足。即在相应的程序性法律规范缺位的情形下，通过行政判例的方式来确立相应的程序违法处理规则。在法国、英国、美国、日本等国家，均存在相应的司法判例。以英国为例，一个程序属于“强制性程序”，或是“指导性程序”，这都取决于法院在具体案件中对所涉及的法律规定的解释。美国联邦最高法院认为：“如果法院的诉讼包括提交证据、对问题进行辩论等全部权利……，那么，联邦法院就不能因为在行政程序中没有举行听证，而否决行政机关的最终命令。”〔9〕Jordan v. Ameican Eagle Fire Ins. Co. 169F. 2d 281，290（D. C. Cir. L948），转引自王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第359页。上述两点对于我国来讲都是弥足珍贵的经验，也确实在我国的立法与司法实践中得以体现。

截至目前，我国尚未制定统一的行政程序法典，对于行政程序违法或瑕疵的处理，也找不到行政程序法层面的法律依据。实践中，对于因正当程序引发的争议，法院在审理时会遇到两个层面的问题：一是如何认定行政程序合法或违法；二是如果认定为行政程序违法，法院应如何裁判。

对于第一个问题，虽然实践中的处理方法不一，但大致可以分为两种情形：首先，如果正当程序原则已经体现在具体的程序性法律条款之中，则直接适用该条款来评价行政程序的合法性。例如，《行政处罚法》中规定了需要举行听证的处罚种类，法院在审理此类案件时仅需判断行政机关是否依法履行了听证程序即可。其次，如果缺乏具体的程序性法律条款或是相关法律条款规定不明确，则由法院来对正当程序的适用进行解释。例如，最高人民法院发布的第38号指导案例“田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证案”的关键词之一就是“正当程序”，其裁判要点中载明“……3. 高等学校对因违反校规、校纪的受教育者作出影响其基本权利的决定时，应当允许其申辩并在决定作出后及时送达，否则视为违反法定程序。”此外，在有些情形下，虽然相关法律规定了正当程序的内容，但含义不清晰，法院也可以通过法律解释的方式予以解决。《行政复议法》第10条第3款规定：“同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议。”实践中，有的复议机关在作出复议决定前就没有追加第三人，其理由是法律规定的是“可以”，而非“应当”。对此，有的法官在判决中明确指出，如被复议行为与第三人有重大利益关系，其应当有权参与复议程序，享有依法陈述和申辩的权利。特别是在复议机关最终作出对第三人不利复议决定的情形下，其“应当”通知第三人参加复议程序，而不是“可以”，否则就违反正当程序原则，也违反了行政复议法第十条第三款规定之宗旨。

对于第二个问题，以2015年《行政诉讼法》的修改为分水岭，分为两个阶段。在2015年修法之前，一般将不影响行政行为结论的程序问题称为程序瑕疵，倾向于适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第56条第（四）项这一兜底性条款，判决驳回原告诉讼请求。在2015年修法之后，则适用行政诉讼法第74条第1款第（二）项之规定，判决确认行政行为违法。需要特别指出的是，对于重大程序违法，修法前后的处理方式均是一致的，即以违反法定程序为由，判决予以撤销。

总的说来，在行政程序法缺位的情况下，《行政诉讼法》中的某些条款发挥了制度弥补的功能，如其规定的履责案件的60日最早起诉期限，实际上就变相的将行政机关的履责期限一般性地限定为60日。但是，法官在个案中对相关法条的解释或法理阐释也发挥着同样的作用。如在正当程序法律条款缺失的情况下，对于正当程序原则的理解与适用作出阐释，通过判决倒逼行政机关在行政管理活动中遵守正当程序原则。但需要指出的是，法官对于具体案件的裁判需严格遵守现行法律规定，不能以法理阐释的方式去超越法律的明确规定。

从我国《行政诉讼法》的规定来看，对程序违法采取了区分处理的态度。我国《行政诉讼法》第70条第（三）项明确规定，行政行为违反法定程序的，法院应判决撤销，并可判决行政机关重新作出行政行为。同时，该法第74条第1款第（二）项规定，行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。由此可知，出于行政成本和诉讼经济的考虑，对于程序轻微违法的行政行为法院仅判决确认违法而保留其效力，并不予以撤销。而对于违反听证程序等情形，则应判决撤销。“对于什么是轻微程序违法，各国有不同认识，如应当经过听证而未听证的程序违法，日本认为不属于程序轻微违法，而德国则规定为可以补正的程序轻微违法。我国立法和司法判例中将告知申辩权、听证等作为重要程序，一旦违反，属于重大程序违法应予撤销行政行为。”〔10〕全国人大常委会法制工作委员会行政法室编著：《中华人民共和国行政诉讼法解读》，中国法制出版社2014年12月第1版，第205页。由此，在我国现行法律框架下，对于违反正当程序的行政行为，法院应当判决予以撤销。

三、回溯本案

综合前述分析，对于北京大学作出的撤销博士学位决定，因其违反正当程序，法院只适宜判决予以撤销，本文认为其理由在于：

第一，被诉决定违反正当程序，剥夺了相对人享有的陈述权和申辩权，不属于《行政诉讼法》第74条第1款第（二）项所指的轻微程序违法，无从适用确认违法判决。即便是能动司法，实质性化解行政争议，法官也必须在法律的框架下进行，而不能随意突破法律的明确规定。

第二，从学位撤销程序的设定来看，本案无法适用事后听证和法院替代审查程序。对于学位的撤销，需由大学的学位评定委员会通过会议决议的方式作出决定，大学的诉讼代理人无权作出决定，自然也不能由合议庭在查明事实的基础上，替代学位评定委员会作出认定。此外，学位评定委员会的每一位成员在表决前均要充分了解案件的相关情况。但在庭审中，仅有诉讼代理人可以代表大学发言，如何能够保证每一位成员对其关心的问题发问，以及在彼此之间展开讨论，这些问题在庭审程序中都难以解决。

第三，撤销判决不一定会导致循环诉讼。在撤销被诉决定后，如果北京大学能够切实履行正当程序，给予于某以充分的陈述申辩机会，双方就是否存在论文抄袭这一问题进行充分交流。双方均能回归理性，事情的处理也更有回旋余地。无论结果是撤销学位还是不予撤销，双方均有可能达成一致意见，并不一定导致新的纷争。

第四，结合我国目前的法治状况，特别是大学依法治校的水平，对于程序独立价值的宣扬显得尤为必要。虽然撤销学位属于小概率事件，并不会耗费大学过多的资源从而干扰其正常的教学管理秩序，但是对于学生而言，撤销学位无异于灭顶之灾。在这种不利结果的悬殊对比之下，天平更应向弱势一边倾斜，案件的处理也应更多地追求程序独立价值，从而充分保障学生的合法权利。从另一个层面看，本案判决具有重要的宣示意义，其必将督促大学更加自觉地遵守正当程序，并将其融入到教书育人的过程之中，从而培育出具有高度法治意识的一代人。